以公園城市示范區為引領探索超大特大城市轉型發展新路徑

成都作為公園城市概念的首倡地，正在按照國家批復、四部委聯合發布的《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》加快打造全國示范區。在這一過程中，成都積極探索特大城市轉型發展的新路徑，形成了“三個做優做強”“四大結構優化調整”“產業建圈強鏈”等系列經驗，在未來，應進一步推動城市功能向“服務全國”轉變，空間組織向“組團發展”轉變，發展動能向“改革創新”轉變，城市民生向滿足“特色需求”轉變，為超大特大城市轉型貢獻成都智慧。

一、超大特大城市轉型發展的戰略要求

國家針對超大特大城市轉變發展方式的要求，跳出了簡單的城市大小規模之爭，不同于以往單純強調限制城市人口規模，更加突出“特定問題”“價值導向”“全面統籌”和“區域維度”，從而實現超大特大城市高質量發展。

（一）聚焦解決“超大”帶來的問題

習近平總書記指出：“要著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市”。超大特大城市存在的片面追求規模、功能過度集中、人口過度集聚、大城市病加劇等問題，是超大特大城市轉型要解決的核心問題。

（二）突出圍繞“滿足人的需求”價值導向

習近平總書記多次強調，“城市的核心是人”“人民城市人民建、人民城市為人民”。超大特大城市是全國人口集聚的重點區域，居民對優質公服、生態環境、健康安全等方面需求更為迫切、更加多元，必須把滿足人民群眾對美好生活的向往作為轉型的出發點和落腳點。

（三）全面統籌經濟、生活、生態及安全

習近平總書記指出：“城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置”。超大特大城市對全國經濟社會發展的系統重要性日益凸顯，其產業集中、人口密集、風險集中、管理復雜，是統籌發展和安全的重點難點區域。

（四）強調都市圈、城市群的協調發展

黨的二十大報告強調，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。超大特大城市是城市群都市圈的核心，其轉型不只是“單打獨斗”“內部轉型”，關鍵是要充分釋放郊區新城、周邊中小城市的節點作用，在更大范圍實現資源要素的集聚與擴散。

二、成都推動超大城市轉型發展的特征與經驗

（一）成都推動超大城市轉型發展的特征

成都雖與北京、上海、深圳、廣州等同為需要轉型發展的超大城市，但所處的發展階段并不相同。

從經濟總量來看，2023年成都GDP總量雖達2.2萬億元，但遠低于北京（4.38萬億元）、上海（4.72萬億元）、深圳（3.48萬億元）、廣州（3.04萬億元）等一線城市，在10個超大城市中位居第六，總量增長空間仍較大。從經濟效率來看，成都人均GDP為10.4萬元/人、市區經濟密度為17.2億元/平方公里，在10個超大城市中分別排名第七、第八，遠低于北上廣深，發展質效有待提升。面臨打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源的使命要求，成都亟待以發展破解發展的問題，在高質量發展中轉型。

從城市建設來看，2022年成都市區建成區面積1063.68平方公里、占全市面積的比重為7.4%，分別位居全國超大城市第七、第八，與東部先發超大城市相比，城市建設更加集中集約。從人口分布來看，成都中心城區人口密度為0.33萬人/平方公里，遠低于北京、上海中心城區，但“5+1”中心城區人口密度達到了1.27萬人/平方公里，其中武侯區超1.5萬人/平方公里，錦江區、青羊區接近1.5萬人/平方公里，老城區人口過于稠密，人口空間布局優化更為緊迫。城市發展總體仍不充分，但開發強度與人口密度局部過高并存，亟待以結構性調整優化資源要素布局，在合理聚散中轉型。

（二）成都推動超大城市轉型發展的經驗

以“三個做優做強”為抓手，增強超大城市整體功能。強化全市“一盤棋”思維，成都提出“三個做優做強”戰略，以服務城市發展戰略為指引提升核心功能，以滿足公共服務需求為目標統籌基本功能，以突出區域比較優勢為支撐培育特色功能，提升城市發展的整體性、協同性和融合性。推動中心城區、城市新區、郊區新城三大區域差異化承載城市功能，著力統籌整體和局部、功能和形態、當前和長遠，實現各區域功能差異互補、產業協作共進、要素流動有序、公服均衡配置，同時，開展中心城區、郊區新城結對聯動，著力破解城市內部發展不平衡問題。堅持“分步實施、有序推進”，科學劃定首批24個重點片區，以項目集群建設支撐重點片區加快發展、成型成勢。

以產業“建圈強鏈”為牽引，提升超大城市核心競爭力。成都堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，以產業“建圈強鏈”理念變革產業發展方式，整合構建12個產業生態圈、30條重點產業鏈，成功培育形成1個萬億級、10個千億級產業集群，獲批2個國家戰略性新興產業集群。堅持產業需求導向，加快構建鏈主企業、公共平臺、中介機構、產業基金、領軍人才于一體的“5+N”產業生態體系，建成國家級創新平臺146家，“科創貸”累計放款312.55億元。把握前沿技術趨勢，出臺《關于前瞻培育未來產業構筑高質量發展新動能的實施意見》，提前布局前沿生物、先進能源等6大前沿領域24條細分賽道，新質生產力加速培育。

以“四大結構調整”為路徑，推動超大城市綠色低碳轉型。以“雙碳”工作為引領，開展空間、交通、產業、能源“四大結構”優化調整，形成“1+4”行動方案及配套政策，成功入選國家低碳城市試點和國際可持續發展試點城市。以減污降碳協同增效為著力點，推動綠色低碳技術攻關、傳統產業綠色升級、綠色新興產業培育，2023年全市氫能、儲能、光伏等綠色低碳產業產值達2600億元，建筑、園區、企業等多領域呈現近零碳示范樣板。著眼綠色生活，首創“碳惠天府”品牌，結合政策鼓勵、商業激勵、碳減排量交易等方式，引導社區、家庭與個人倡導綠色低碳生活，構建“人人關注、人人踐行、人人受益”的綠色低碳生活圈。

以提質“幸福城”為重點，提高超大城市宜居品質。瞄準現代化品質生活之城，加快營建“老有頤養”“幼有善育”包容社會，深入實施“優教成都”“健康成都”建設行動，更為便捷、更高品質、更加幸福的宜居成都加快呈現，連續15年獲評“中國最具幸福感城市”。堅持以文鑄魂、以文興業、以文育城，以“三城三都”建設為引領，統籌推進文化事業、文化產業、旅游產業協同發展，促進特色文化、歷史文化、民俗文化保護性開發利用，獲評“2023夜間經濟新銳十城”“2023年中國十大旅游目的地必去城市”等稱號。

以“智慧蓉城”建設為引領，提升超大城市治理效能。堅持問題導向、需求導向，圍繞超大城市治理難點、堵點，加快構建智慧蓉城“王”字型架構，推進三級智慧蓉城運行中心和市級部門分中心一體化實戰化運行，實現城市運行“一網統管”、政務服務“一網通辦”、公共服務“一網通享”、社會訴求“一鍵回應”，超大城市治理逐步向智慧化、敏捷化、科學化轉變。堅持場景牽引、應用導向，聚焦政府管理側和市民服務側，建設了一批實戰管用、開放共享的智慧應用場景，營商環境、交通管理、應急管理等領域一批標桿示范場景正在加速呈現。

三、成都推動超大城市轉型發展的對策建議

堅持以公園城市示范區建設推動超大城市轉型，突出目標導向和問題導向相結合、近期目標和遠期目標相結合、全面推進和重點突破相結合，深化改革舉措、強化創新探索，提出如下對策建議。

（一）推動城市功能向“服務全國”轉變

立足全國的成都，著眼于融入國家戰略全局，堅決扛起極核城市時代使命，在主動服務西部大開發、成渝地區雙城經濟圈、現代化成都都市圈、踐行新發展理念的公園城市示范區建設中轉變城市發展方式。進一步提升功能能級，不斷增強經濟、創新、對外交往、先進制造等功能的要素集聚力、綜合競爭力與輻射帶動力，加快高能級、高水平資源導入，強化標準制定和制度設計，明確核心區域支撐，加快打造帶動全國高質量發展的增長極和動力源。

（二）推動空間組織向“功能組團”轉變

當前，成都五城區與高新區容量飽和、增量開發空間有限，已顯現功能外溢趨勢，全市增量開發重點正在逐漸向郊區新城、都市圈臨近區域推進。推動五城區與高新區疏解非核心功能、加快有機更新、重構產業體系勢在必行，同時也要強化核心功能組團建設，讓城市中心區成為“輻射極”擔當、“軟實力”擔當、“形象”擔當，成為超大城市發展的“中軍帳”。為緩解中心城區人口壓力、承接城市功能，將郊區新城、城市外圍打造為超大城市戰略空間極為重要，其中，要優先推進通道建設，打造郊區新城系統完善的內部綜合交通體系，縮短功能組團內部“時間距離”；加快建設功能組團與周邊城市的多式快速交通通道，提升外向度和聯動性。

（三）推動發展動能向“改革創新”轉變

在政策紅利、人口紅利逐漸淡化，土地供應日益緊張的情況下，成都迫切需要順應經濟發展規律，轉變發展動力，以改革暢通要素循環、以創新孕育產業，提升全要素生產率，實現高質量發展。面向調整產業結構的需求和發展新質生產力的目標，成都要開展更高層次、更富力度的集成改革，強化多部門、多領域協同突破，針對數據要素、知識產權、生態權益等重點領域開展改革攻堅。同時，把握新質生產力發展機遇、乘勢而上，高質量建設西部（成都）科學城、成渝（興隆湖）綜合性科學中心，積極參與新一輪工業革命的標準制定和制度設計，培養具有自主知識產權的產業形態，爭取數字經濟、綠色經濟、生物經濟等領域的話語權、分配權，強化傳統產業智改數轉。

（四）推動城市民生向滿足“特色需求”轉變

作為承載了超2000萬常住人口的超大城市，成都人口總量、分布、需求及其結構性變化日趨復雜，居民對公共服務的需求呈現更多元化、品質化、個性化特征，要堅持把公園城市建設作為民生提質的抓手，來呈現人民可想象、可描繪、可期待的美好生活愿景。基于此，建議突出以人為中心，推動公共服務資源與常住人口服務半徑掛鉤，逐步完善精準服務、主動響應的公共服務供給機制；圍繞養老、托育、就業、醫療等重點民生領域，調查、篩選形成民生期盼清單，并探索引入市場主體、社區居民、社會組織等多元力量創新落實。與此同時，突出公園城市的特點，建議推動公園形態和社區肌理相融，推動綠道暢通、水系暢連、綠色驛站成網，實現有條件的社區“擁園發展”，讓綠色成為最普惠的民生。