國有資本運營公司資金管理創新研究

［關鍵詞］國有資本運營公司；資金管理；財務管控

一、前言

作為國有資產監管從“管企業”向“管資本”轉變的關鍵舉措，推進國有資本投資、運營公司改革試點是新發展階段深化國資國企改革、加快國有經濟布局優化和結構調整、推動國有資本和國有企業做強做優做大，從而提升企業核心競爭力、增加核心功能、實現高質量發展的重要戰略部署。

浙江省國有資本運營有限公司（簡稱“浙資運營”）于2017年2月正式改建成立，是黨的十八屆三中全會以來全國較早推進“兩類”公司試點的23家國資運營公司之一，是浙江省唯一一家省級國有資本運營公司。公司注冊資本金100億元，截至2023年末，合并報表資產總額、凈資產分別為3258億元、838億元。

國有資本運營公司本身是個新生事物，其財務管控沒有可參照、可復制的固有模式，只能摸著石頭過河。

自公司成立之日起，浙資運營就根據國有資本運營公司的經營特點以及資金管控體系建設要求，持續深入開展加強資金管理方面的研究。

通過幾年的創新實踐，浙資運營目前已逐步形成具有自身特色的資金管理模式和做法，不僅有效解決了融資難題，提高了資金運用效率和資金風險防控能力，還全面提升了財務管理水平，有力支撐了公司高質量發展。

二、實施背景

財務管理是企業管理的中心，資金管理是財務管理的核心。

近年來，國資國企改革進一步深化，企業轉型升級和創新發展步伐不斷加快，對企業資金管理模式的更新迭代提出了更高要求——既要符合公司經營特點，又要促進業財深度融合，進一步增強企業價值創造力、核心競爭力和抗風險能力。

（一）資金是國有資本運營公司的“血液”

國有資本運營公司主要是以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，通過發揮區域平臺投行作用，引導社會資本脫虛向實。同時，配合國有資本投資公司、產業集團進行產業培育和存量資產盤活，必要時提供金融支撐、產業升級服務等。

國有資本運營公司一般沒有主業限制，可通過基金投資、股權直投、培育孵化、引戰混改、整合重組等方式，對所持股企業實施全方位改革或者對不特定產業、不特定領域的國有資本進行經營管理和運作。

基于上述特點，資金是國有資本運營公司“血液”的特征尤為突出，資金管理極為重要。這就要求公司在資金管理上，要做到集中管理和自身效率的平衡，不能影響下屬公司的管理效率，保障下屬公司的高質量發展。

（二）國務院國資委對加強資金管理提出具體要求

在以中國式現代化推進中華民族偉大復興的新征程上，國有企業要立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，加快實現高質量發展。基于此，國務院國資委對資金管理提出了更新、更具體的要求。

2022年，國務院國資委印發《關于推動中央企業加快司庫體系建設進一步加強資金管理的意見》提出，“推動中央企業進一步加強資金管理，全面提升財務管理精益化、集約化、智能化水平，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業”“推進司庫體系不斷完善和持續優化，實現對資金等金融資源‘看得見、管得住、調得動、用得好’”等要求。

同年，國務院國資委發布的《關于中央企業加快建設世界一流財務管理體系的指導意見》再次強調，資金管理方面的工作要注重“強化信息歸集、動態管理和統籌調度，實現對全集團資金的集約管理和動態監控，提高資金運營效率、降低資金成本、防控資金風險”。

基于國有資本運營公司的經營特點和國務院國資委對國有企業財務管理的總體思路和要求，浙資運營資金管理主要需解決三方面的問題：一是在沒有產業基礎的前提下，如何解決公司基金出資、股權投資方面的融資需求？二是如何平衡好資金集權式管控與國有資本授權經營之間放活與管好相統一？三是如何用數字化手段，提高資金管理的精確度、顆粒度和智能化程度？

（三）國有資本運營公司創新融資模式的現實需要

2018年4月27日，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和國家外匯管理局聯合出臺的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（簡稱“資管新規”）指出，“資產管理業務是指銀行、信托、證券、基金、期貨、保險資產管理機構、金融資產投資公司等金融機構接受投資者委托，對受托的投資者財產進行投資和管理的金融服務”“資管產品的投資者不得使用貸款、發行債券等籌集的非自有資金投資資產管理產品”。資管新規強調，基金屬于資產管理業務范圍內，基金的投資者不得使用債券募集的方式籌集資金投資資管產品。

同時，中國銀監會發布的《流動資金貸款管理暫行辦法》《個人貸款管理暫行辦法》《固定資產貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》（簡稱“三個辦法一個指引”）明確規定“流動資金貸款不得用于固定資產、股權等投資”，且這一條款在2023年中國銀保監會關于“三個辦法一個規定”最新的征求意見稿中仍進行了保留。

受上述政策的影響，目前銀行標準信貸產品和一般公司債券品種無法支持對非控股型的投資和基金出資。簡而言之，就是銀行貸款和一般的發債不能用于股權投資和基金出資。這對于主要向主導設立或參與的基金出資以及參股型的股權出資的國有資本運營公司來說，在現有的金融政策下，很難通過貸款、發行債券的方式，開展經營，加快發展，必須要創新融資模式，尋求突破。

（四）公司發展戰略落地、業務高效開展的內在要求

自2017年組建成立以來，浙資運營圍繞浙江省委、省政府重大戰略部署，明確“戰略投資、資本運作、資源配置、科創引領、智庫支撐”五大功能定位，通過基金管理、股權直投等方式，有效推動公司改革發展各項目標任務落實落地，實現了國有資產保值增值。

然而，在重組設立之初，公司資金實力較弱，100億元注冊資本金主要是以歷史劃轉的股權、房產等非現金的資產轉增，財政并沒有投入資金。

因此，公司亟須在融資渠道和資金管理上創新模式方法，為發展戰略落地、業務高效開展提供充足的資金支持，助推公司加快實現高質量發展。

三、主要做法

基于自身經營特點、功能定位和財務管理要求等，浙資運營自成立以來一直堅持創新理念，積極探索相匹配的資金管理方式，形成了符合自身特點的模式合法。

（一）融資創新

通過政策研究，公司根據“資管新規”中“創業投資基金、政府出資產業投資基金的相關規定另行制定”等規定，經過對各類政策、各種融資工具特點的研究，主動對接銀行、證券公司，并積極與國家發展改革委、銀行間交易商協會、上海交易所等審批部門協調溝通，推動審批部門的融資創新。

經過幾年的探索實踐，公司有針對性地開出國有資本運營公司的融資“良方”，探索出基金債、國資改革專項債、資產證券化CMBS、紓困債、科創票據等可用于股權和基金出資的債券品種，解決了公司融資困境，融資工作走在全國國有資本運營公司的前列，走出了一條具有浙江特色的國資運營公司的融資創新之路。相關經驗做法還多次獲各級媒體深度報道，

1.債券品種創新

2018年至今，公司注冊發行的國資改革專項債、基金債、儲架式企業債、短期公司債、CMBN、科創票據等六個債券品種為全國、浙江省首創和首單。

國資改革專項債（銀行間市場）：針對國有資本運營公司的特點，通過研究協調溝通，注冊并發行了國資改革專項債，用于基金出資，為全國首創。

基金債：通過與國家發展改革委的對接，成功注冊了基金債，成為“資管新規”后的全國首單，用于政府引導基金的出資，有效為公司解決資金用途。

儲架式企業債：針對優質企業，向國家申請注冊儲架式企業債，用于項目建設和補流，成為浙江省首單。

短期公司債：及時抓住證監會政策變化的時機，根據公司負債情況，適時注冊發行短期公司債，補充流動性，降低債務成本，為全國首單。

CMBN（S）：積極利用公司房產物業大樓較多的特點，有效對接資本市場開展資產證券化，注冊發行了浙江省首單CMBN，后又續轉CMBS，突破資金用途的限制。

科創票據：根據國家和浙江省的戰略，公司投資科技創新項目和科創基金的比例較高，公司積極謀劃，注冊發行浙江省首單用途類科創票據，用于科技創新類項目投資，促進產業轉型升級。

通過融資創新有效支撐公司集成電路基金、國新國同基金、浙江國企改革基金和紓困基金等重大基金的出資，公司在債券市場的影響力和知名度進一步提高，被認定為上海交易所第一批公司債優化審核安排的“知名成熟發行人”和銀行間交易商協會的“成熟層企業”，可注冊儲架式公司債和DFI，大大提高了債券發行效率。

2.金融機構非標產品創新

針對投資、運營公司持有大量股權的特點，通過與金融機構的研究溝通，創新性地利用股權收益權質押融資，實現銀行融資渠道的突破，為公司銀行融資打開通道；利用國有企業信用背景和優勢，與銀行協調溝通，建立無擔保融資租賃保理貸款，大大降低公司的擔保壓力。

同時，為解決臨時性、應急性的資金需求，做好金融機構的授信儲備，公司經與多家銀行、保險機構的研究對接，通過銀行法人透支業務和保險信托融資業務，補充臨時性的資金需求，為公司后續快速發展建立資金儲備。

（二）管理機制創新

建立從“管企業”向“管資本”轉變的國有監管體系，需要通過體制機制創新優化管控模式，在堅持集約化管理的同時，更要因企施策，區分不同業務特點，探索適應公司發展的管控模式，實現集中監管與放權授權相統一、管好與放活相統一。

1.建立清單式授權管理模式

為賦予所屬公司更多經營自主權，激發企業活力，集團總部在資金管理上重點關注重要資金事項的規則制定權、重大資金事項管理權、重點資金使用監督權，對常規性的工作實行清單式授權管理，減少不必要的審批環節。

資金管理總體遵循“總部管一級所屬公司，所屬公司管下屬企業”一級管一級的原則，主要通過全面預算管理對所屬公司進行管控。

銀行賬戶方面，所屬公司可在集團戰略合作銀行范圍內自主選擇合作銀行開展業務，并自主開展銀行授信業務；對外融資（含集團內部借款）和擔保事項，要按照全面預算管理要求執行，預算范圍內的外部融資由所屬公司自行決策并辦理，預算范圍外的由總部審批；資金使用，要按所屬公司自身制度要求履行程序后，由集團財務共享中心統一對外支付。

2.建立差異化的資金資源配置機制

為更好地聚焦主業，公司根據投資部門對投資方向的清單分類。對屬于負面清單的投資項目，原則上不予資金支持；對于限制清單的投資項目，控制資金支持的規模和比例。

對于支持類項目，進一步建立差異化資金資源支持機制，對落實浙江省委省政府重大戰略部署的項目，經董事會審批同意，按照統借統貸政策提供資金支持；對于日常補流、項目出資等一般用途的內部借款，借款利率主要參考貸款市場報價利率（LPR）水平并綜合考慮貨幣市場供需情況、外部融資綜合利率水平等因素予以資金支持，借款利率按照市場水平定期調整。

3.建立資金存量管理創新機制

公司通過建立資金集中管理平臺，實現總部與成員企業一盤棋的局面，由總部統籌資金資源并統一開展存放工作。

一般的產業集團資金根據具體的行業經營特點，資金使用往往有一定的規律，計劃性較強。但國有資本運營公司資金使用主要是基金出資和股權項目投放，是以基金項目和股權投資協議簽訂落地為重要的資金使用節點，資金計劃性較產業集團較弱。因此，在資金存放上，多以短期、可自由支取的存放產品為主。

實操中，首先通過“年平衡、月滾動、周更新”的資金計劃工作機制，強化資金頭寸管理，提高計劃性。

其次，對于存量資金，公司在保證資金安全的前提下，積極研究各類資金存放品種，開創性地開展國債逆回購業務（在國有企業中走在前列）、可轉讓大額存單、保本型的結構性存款等資金存放品種，創新存量資金的增收運作方式，提高資金收益。近年來，公司年均資金存放收益超億元，累計6億元，有效創造財務收益。

4.創新債券競爭性承銷機制

由于公司在融資上直接融資比例較高，資金量較大，發債利率高低對資金成本影響極大。

為有效降低成本，建立競爭性承銷機制，公司在具體發債時，改變傳統的承銷機制，將承銷商數量由以前的一般2家增加到4家，擴展銷售渠道，同時承銷商根據自己的銷售份額計算承銷費，改變傳統的按照比例分配承銷費的做法。

幾年來，運用債券競爭性承銷機制，取得了明顯成效。直接融資成本從公司組建成立之初的4.58%下降到目前的3.2%，發行價格13次創下當期同評級、同期限、同品種的新低，大大節約了資金成本。

（三）管理手段創新

資金管理過程中，會產生大量的數據。一方面，這些數據是會計核算和業務統計的基礎；另一方面，因監管和業務需要，會從多種維度篩選和派生出新的數據。因此，資金管理要主動借助和運用信息化手段進行賦能，充分發揮財務作為天然數據中心的優勢，推動業務數字化轉型。

公司結合國務院國資委對央企加強司庫體系建設的要求和思路，根據自身數字化應用場景和軟硬件基礎，主要做了以下幾方面的創新：

1.“收支合一”的資金集中管理模式

資金集中管理是集團企業的剛需，常見的集中管理模式主要有：統收統支模式，即集團總部利用單一基本賬戶和專用賬戶嚴格管控所屬公司所有資金；撥付備用金模式，即集團總部根據所屬公司業務需求，提前撥付一定備用金，讓其在額度范圍內和計劃項目范圍內使用；結算中心模式，即集團及所屬公司所有結算業務通過集團結算中心統一管理；內部銀行模式，即模擬外部商業銀行工作流程和模式，所屬公司在集團內部設立內部銀行進行資金管理；財務公司模式，即集中處理集團內經營結算、貸款等業務。

幾種資金集中管理模式各有優點，但市場化程度較高的模式也有著明顯的短板。如財務公司模式設立要求嚴格，內部銀行、結算中心等模式缺乏獨立性且風控較弱，統收統支和備用金撥付模式效率不高，不利于調動所屬公司的積極性。

基于公司整體較為完善的授權經營體制、風險管理體系，浙資運營在充分考慮母子公司管控要求和所屬公司積極性的基礎上，選擇了“收支合一”的資金集中管理模式。

在這一模式下，成員企業基本賬戶和主要資金進出賬戶需開立在集團開通資金池業務的銀行，集團總部實時歸集成員企業的每一筆資金。成員企業使用資金時，無須向總部履行任何申請程序，可在其已歸集資金額度內自由使用，不影響成員企業的資金和投資管理效率，實現有序發展。

該模式形成總部與成員企業“一盤棋”，由總部統籌資金資源和對外協調工作，統一管理對外融資、對外擔保、內部借貸等資金信用輸入輸出行為，有效避免“高額閑置資金、高額短期貸款、高額財務費用”的三高現象。

2.建立財務標準化體系

將日常重復性、基礎性的工作規范化、程序化、流程化，按照“構建標準化框架、建立可視化模板、搭建多渠道宣貫、采取多舉措落實、動態調整完善”五個步驟推進財務標準化建設，建立以資金管理為主要內容的財務標準化體系。

通過制訂財務標準化手冊，內容涵蓋財務制度、實施細則、專項財務業務流程圖、財務報表和報告模板，提高會計信息質量和財務工作效率，提升財務監管能力，發揮財務管理價值。

2021年，公司財務標準化項目被納入浙江省國有企業“標桿模式”，同時被納入國務院國資委國有企業“標桿項目”和2021年浙江省財務管理創新藍皮書。

3.建立“業、財、資、稅”為一體的財務共享中心

2021年，公司搭建形成模塊功能集成、系統數據集中、業務涵蓋全面、多級協同應用的財務共享平臺，為資金管理提供了數字化的平臺和基礎，成為全國首家建立財務共享中心的國有資本運營公司。

以財務共享中心為司庫體系建設的重要平臺，通過銀行賬戶審批管理、資金計劃、銀行的季度結息自動生成等個性化模塊的開發和嵌入，實現對集團銀行賬戶的統一管理、資金預算的及時更新和融資規模的有效控制，提高資金運營效率。

通過銀企直聯與財務共享平臺的對接，統一規范了集團內成員企業的資金收付等財務行為，實現集團對各成員企業財務管控標準的“遠程投放”和“標準化復制”，保證資金支付不落地，在提升資金支付效率的同時，實時監督每一筆資金收支情況，保證資金安全性。

通過大額資金監管系統等信息化手段，加強對資金的實時監控，保證資金安全。

同時，根據公司經營特點，建設財務共享中心與業務系統尤其是投資資產管理系統的數據接口，將產生現金流的投資支出和存量項目處置收回的信息，實時抓取反饋給業務系統，真正解決數字化閉環管理工作的最后一公里，為業務賦能。公司被列為浙江省電子憑證的試點單位，實現與銀行資金的無縫對接，提升安全性和效率性。

根據上級監管部門要求，建設財務共享中心與國資委的大額資金監控預警系統、資金信用風險系統、債務風險檢測系統等的數據接口，運用數字化手段提前預警資金相關風險。

四、實施成效

經過幾年的探索實踐，浙資運營形成了“權責明確、控放適度、運轉高效、管理順暢”的價值型財務管控模式，資金管理也完全符合“看得見、調得動、管得住、用得好”的司庫體系建設的基本要求，為全國國有資本運營公司加強資金管理提供了有益借鑒。

（一）保障公司的業務需求和快速發展

公司自成立以來，通過資金管理創新，有效解決了融資和管理效率問題，通過創新債券品種、資產證券化融資，突破現有銀行融資方式，累計解決投資資金超280億元，為后續的經營業務和投資業務提供了資金保障，促進了項目的落地實施。

截至2022年末，公司資產總額2926億元、凈資產792億元，比2017年初分別增長了118%和136%，年平均增長率分別為19.7%、22.7%。

（二）服務重大戰略部署積極有效

圍繞黨和國家以及浙江省委、省政府重大戰略部署，公司全面做好資金保障工作，積極推動戰略任務和重大項目落地。

作為浙江省方出資平臺牽頭方，公司參與國同基金、國家集成電路基金（二期）等國家大基金并出資250億元，服務國家戰略；主導發起設立浙江省國企改革發展基金、共富基金、戰略配售基金、科創基金等，重點服務浙江省國資國企改革發展和共同富裕示范區建設；投資浙江省內國企混改、戰略性新興產業、芯片產業鏈、上市公司紓困等項目，助推浙江省產業轉型升級、國企股權多元化和戰略性重組、落實浙江省“鳳凰計劃”（上市公司倍增計劃，截至2022年末已培育上市公司20家，其中浙江省內上市公司13家）、維護浙江省資本市場穩定等。

（三）助力公司高質量發展行穩致遠

公司資金管理始終堅持“監督”和“賦能”相統一，通過對新增項目的資金資源保障、監督存量項目的退出回收，保證資金整體平衡；通過創新融資機制，打通融資渠道并大大降低財務成本；通過創新開展國債逆回購等存量資金管理，平均每年創收超億元，直接創造財務效益，有效創造財務價值。

公司主要經濟指標連年穩步增長，營業收入、凈資產收益率等關鍵指標在全國“兩類”公司中保持領先地位。2022年，公司實現利潤總額112億元，比2017年初增長198.0%，年平均增長率33%。

（四）財務效能和管理能力得到充分發揮

公司進一步優化以管資本為主的財務監督環境，風險防控能力得到進一步提升，自成立以來未出現財務風險，有力促進了國有資產保值增值。

通過資金池的集中歸集，有效防范資金風險；利用財務共享中心的平臺作用，將資金管理流程嵌套進數字化系統，打通銀企直聯與財務共享中心的銜接，大額資金監管系統實現對所屬公司銀行賬戶和資金進出的實時監控，提高資金安全性；通過資金管理平臺，提高資金管理的質量和效率；通過與公司內部業務系統的銜接，實時抓取投資項目投放與資金回流的數據信息，加速推進業財融合，為高層決策提供重要支撐。

（五）形成國有資本運營公司財務管控“浙江模式”

資金管理是財務管控體系的重要內容。公司以資金創新管理為抓手，通過不斷實踐，有效構建了“136”財務管控體系，形成了具有示范意義的全國國有資本運營公司財務管控的“浙江模式”。

近幾年來，先后有中國融通集團、中國綠發集團、上海國際集團、浙江省金控集團等二十多家企業前來公司學習交流。

五、問題探討

作為承擔國家和地方戰略發展的重要功能平臺，國有資本運營公司主要以股權直投、基金集群投資管理為主營業務。

由于目前商業銀行受貸款通則和“三個辦法一個指引”的約束，無法對非控股性投資提供信貸資金支持，導致國有資本運營公司難以從銀行信貸獲得體量、期限均適配的穩定資金來源，這在一定程度上制約了國有資本運營公司的功能發揮。

建議國家相關主管部門盡快開展政策性銀行以專項貸款形式支持國有資本運營公司發展的可行性研究，突破貸款用途限制，幫助國有資本運營公司增強融資能力，更好地履行國家授權的職責和使命。

編輯/王盈 統籌/蘇曉