重聚型行政生態模式：行政生態學的理論創新

摘要：里格斯認為農業社會、過渡社會和工業社會的行政模式分別是融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式。20世紀70年代，里格斯進一步發展了行政生態學，但在之后的數十年間這一理論的發展處于停滯狀態，這種停滯歸因于多個方面，助推行政生態學再發展具有必要性與可能性。借鑒光學中的夫瑯禾費衍射展開研究，能夠助推行政生態學的理論創新：工業社會的衍射型行政模式類似光的衍射，與此不同的是數字社會的行政模式與光的重新聚合相似，因此可以命名為重聚型行政模式，這種行政模式的出現有其必然性，具有良好前景。

關鍵詞：重聚型行政生態模式；里格斯；行政生態學

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目“數字政府治理研究”（19FGLB032）

中圖分類號：D63 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）08-0064-06

美國行政學家弗雷德·W·里格斯（以下簡稱里格斯）在《公共行政生態學》《發展中國家的行政：棱柱型社會的理論》《泰國：一個官僚政體的現代化》和《重訪棱柱社會》等一系列著作中闡釋了行政生態學中分別與農業社會、過渡社會和工業社會對應的融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式，構建了行政生態學。20世紀70年代，里格斯進一步發展了行政生態學，但在之后的數十年間這一理論的發展處于停滯狀態。當前，人類社會已經演進至數字時代，事實上已經出現與數字社會對應的重聚型行政模式。

從現有研究成果來看，大量研究者運用行政生態學分析現實問題，少數研究者闡述了里格斯的行政生態學，如唐興霖在闡述里格斯行政生態理論的基礎上探究其對我國行政學研究的借鑒意義（1）；孫國良闡述了行政生態的內涵、特征及理論（2），王著和劉俊霞在里格斯誕辰100周年時，闡述了行政生態理論及其當代價值。（3）這些研究具有一定價值，但均未展開理論創新。在現實中已經出現新的行政模式的基礎上，對行政生態學展開理論創新成為一種必要之舉。

一、行政生態學中的三種模式

里格斯認為，農業社會、過渡社會和工業社會的行政模式分別是：融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式。這三種模式可分述如下：

（一）融合型行政模式

里格斯認為，傳統泰國和古代中國是融合型行政模式的典型代表，這種行政形態的特征如下：第一，經濟要素方面。傳統農業社會呈現“互惠—重配”的經濟結構，其中互惠是指國家或地區之間、君臣之間，以及民間的交換形式；再分配是指社會財富在一定程度上的再分配。第二，社會要素方面。社會要素主要是指家族和家庭，在以血緣關系為紐帶聯系起來的傳統農業社會中，家族和家庭對行政有很大的影響。第三，溝通網絡方面。社會文化水平很低；不同年級、不同性別的人說話方式不同；沒有現代大眾傳媒，人與人之間的交流僅限于親戚、朋友、主人和仆人，不同地區人與人之間的交流也很少。因此，政府不能及時收集公眾意見，也不能對公眾利益做出反應，這不利于政府的建設。第四，符號系統方面。在傳統泰國及古代中國這類的農業社會之中，君權神授這種政治神話被普遍認可。第五，政治構架方面。社會結構不完善、缺乏專門的行政機構，政治、行政權力融為一體，國王與各級官吏既是政客又是官僚，這就導致這種社會的政治是官僚政治。國王和官吏因不受人民的約束而獨斷專行，但因為不存在高效的信息傳遞系統，國王和官吏無法及時、準確地了解各方的狀況，這會導致行政效率低下。

（二）棱柱型行政模式

傳統農業社會與現代工業社會之間的過渡社會是棱柱型行政模式，如現代泰國、菲律賓、19世紀以前的英國、法國等。其特征如下：第一，經濟要素方面。過渡社會中經濟結構是“集市─有限市場”，存在著市場化和貨幣化的交易，但其社會經濟尚未完全市場化，仍然是有限的市場經濟。（4）第二，社會要素方面。在過渡社會中，家族與家庭的作用很大，社團的作用并不大，這種情況在行政方面表現得十分明顯。第三，溝通網絡方面。過渡社會既不屬于“一元社會”也不屬于“多元社會”，其溝通網絡的狀況比傳統社會好，但又無法與工業社會的溝通網絡相比，這也是將其稱為過渡社會的原因之一。第四，符號系統方面。與傳統社會相比，君權神授這種政治神話在人們的視野中消失了，并被現代意義上的民主憲政觀念所取代。第五，政治構架方面。政客與官僚已經出現分化，憲法規定了領導者的權力，但國家的行政系統控制在官僚手中，導致過渡社會的政體成為一種“非均衡政體”。

（三）衍射型行政模式

身處工業社會的現代美國、英國、蘇聯等國都是衍射型行政模式，其特征如下：第一，經濟要素方面。現代工業社會的經濟結構呈現出“市場—企業”的形式。社會經濟運行遵循價值規律，按照市場原則，力求實現成本—收益最大化。第二，社會要素方面。現代工業社會中，經濟成分多樣化，各種組織形式的出現并迅速發展起來。隨之出現大量代表不同社會利益的功能性協會，這些團體活動范圍廣泛，而且存在利益沖突。它們一方面通過協會對政府施加壓力，影響其行政，又尋求政府政策保護自身利益。第三，溝通網絡方面。這種社會中存在完善的溝通網絡，其優點是雙方有共同的價值觀并相互理解；利益集團通過凝聚共識形成公共輿論；行政官員實施政策方案時，會對公眾說明其意圖和可能提供的服務，此舉有利于政策方案的順利實施；完善的溝通網絡可以使行政官員與公眾之間、行政官員與利益集團之間、不同社會階層之間進行良好的溝通，從而有利于維持社會穩定，促進經濟與社會發展。第四，符號系統方面。君權神授這種政治神話是植根于人民心中的人權和主權、自由、平等、博愛等觀念。第五，政治結構方面。政治權力和行政權力相離，社會分工高度發達，在專業化的基礎上尋求協調和統一是行政必須解決的問題，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的實現。行政服從于政治，行政人員的權力受到“非官僚權力”的限制。

融合型、棱柱型和衍射型三種行政模式如圖1所示：

圖 1 融合型、棱柱型和衍射型行政模式示意

二、行政生態學的發展、停滯與再發展

20世紀70年代，里格斯進一步發展了行政生態學，但在之后的數十年間這一理論的發展處于停滯狀態，這種停滯歸因于多個方面。當前，助推行政生態學的再發展具有必要性與可能性。

（一）行政生態學的發展

里格斯構建行政生態理論并非一蹴而就，他在最初的著作中提出融合型社會和衍射型社會。之后，他經過對菲律賓和泰國等國家的深入研究才指出：“我們不能把融合的與衍射的模式看作是絕然分開的二分物。事實上，恰恰相反，在這二極的模式之間，是一個動態的連續體”（5）。這個“動態的連續體”就是棱柱模式。20世紀70年代，里格斯提出“雙向棱柱模型”：從“未分化的”走向“分化的”過程中，如果社會整合不良，就會依次出現“前棱柱社會”“正棱柱社會”和“新棱柱社會”。如果社會整合良好，就會依次出現“前衍射社會”“正衍射社會”和“新衍射社會”。（6）里格斯并未列出標準的融合型、棱柱型和衍射型的模式。傳統的泰國接近標準的融合模式，現代泰國和菲律賓接近棱柱模式，美國則接近衍射模式。

（二）行政生態學研究的停滯

20世紀下半葉，行政生態學曾在公共行政學領域占據重要地位。進入21世紀后，這一理論逐漸邊緣化，學界對這一理論的研究成果不斷減少，而且大部分成果僅將這一理論用于分析某一現實問題，基于宏觀視角對這一理論展開的研究日益減少，創新更加無從談起。里格斯研究了農業社會、過渡社會和工業社會的行政模式，但他及后續研究者并未對數字時代的行政模式展開研究，這一缺憾主要歸因于：

第一，里格斯于1955—1961年先后出版《公共行政比較研究》《公共行政比較模型》和《行政生態學》等著作，創立了行政生態學，這一時期里格斯約40歲，是其理論創發期（實際上，絕大部分公共行政學家的理論創發期都在40歲上下）。人類社會于21世紀進入數字社會，此時里格斯已經超過80歲，難以再針對現實情況的變化革新行政生態學。

第二，人類社會進入數字社會之初，工業社會的衍射型行政模式尚未完全演進為與數字社會相對應的、新的行政模式。在這種情況下，即使年邁的里格斯以及其他年輕的研究者試圖繼續推動行政生態學發展，也會因為行政模式的演進尚未完全呈現而難以有新的建樹。

第三，對后續研究者而言，構建于20世紀50年代末、60年代初的行政生態學是一種舊理論，其價值已經隨著時間的流逝而不斷削減，因而在新的時代環境中繼續對這一理論展開深入研究的動力不足。當然，一種舊理論可以在新環境中加以革新，使其重新具有新的性質，但發現這一可能性并實現這種創新并非易事。

第四，展開理論創新并非易事。公共行政領域的研究者既要學習公共行政理論，也要在理論與實踐相結合的基礎上學習撰寫論文、展開理論創新的技巧及原則，最終在研習公共行政理論的基礎上，有效分析治理實踐，才有望實現公共行政理論的創新。這并非一件易事，使得試圖在深入研究行政生態學的基礎上展開理論創新的研究者數量較少，難以催生理論創新。

（三）行政生態學再發展的必要性與可能性

行政生態學再發展具有必要性。第一，助推公共行政理論的發展。對公共行政理論的演進歷程展開研究能夠發現：創立新的公共行政理論或推進原有理論的發展，能夠有力助推公共行政理論的發展。推進行政生態學再發展屬于推進原有理論的發展，此舉能夠助力公共行政理論的發展。第二，推進公共行政理論本土化進程。1935年，張金鑒出版《行政學之理論與實際》一書，標志著正式將公共行政學引入中國。但在80余年后的今天，公共行政理論尚未實現本土化。遵從里格斯的理論框架，在分析數字社會中當代中國情況的基礎上，構建新的行政模式，能夠助推公共行政理論的本土化進程。第三，從行政生態角度闡釋中國式現代化。中國式現代化可以從多個角度加以闡釋，目前尚無從行政生態角度闡釋中國式現代化的研究成果。從行政生態角度來看，當代中國全面實現現代化之后，必然能夠構建數字社會的行政模式，這種模式必然比工業社會的衍射型行政模式更為先進。第四，強化道路自信。里格斯指出，美國是典型的衍射型行政模式的國家，他的研究實際上是在強化美國的正面形象。在研究身處數字社會的當代中國實踐的基礎上，構建新的行政模式，能夠強化當代中國的理論自信——能夠催生新的行政模式的道路，必然是正確甚至優越的。

行政生態學再發展具有可能性。第一，大變革有可能催生新的公共行政理論。公共行政理論出現于第二次工業革命初期（19世紀80年代），在第三次工業革命初期進入理論爆發期（20世紀50—70年代）。按照公共行政理論出現及爆發期的情況來看，身處大變革中的當今世界會出現一些新的公共行政理論。當今世界正在經歷百年未有之大變革，具備催生新的公共行政理論的宏觀條件。第二，身處中國、熟知公共行政理論的研究者對中國現實展開研究，有望助推行政生態學再發展。熟知公共行政領域諸多理論的里格斯創立行政生態學時身處美國，他主要基于對美國現實的研究創立衍射型行政模式。我國很多學者身處中國、熟知公共行政理論，有望基于對中國現實的研究提出新的行政模式，助推行政生態學再發展。

三、重聚型行政模式——行政生態學的理論創新

里格斯運用光的衍射模型解釋農業社會、過渡社會和工業社會的行政模式演變。在光學中，衍射之后的光線在通過凸透鏡之后能夠重新聚合，此即夫瑯禾費衍射。借鑒夫瑯禾費衍射展開研究，能夠助推行政生態學的理論創新。

（一）夫瑯禾費衍射模型

以約瑟夫·馮·夫瑯和費命名的夫瑯禾費衍射又被稱為遠場衍射，它是指：場波通過圓孔或狹縫時，觀測點處于遠場位置，而且通過圓孔向外的衍射波有漸趨平面波的性質，使得觀測到的成像大小會出現變化。夫瑯禾費衍射如圖2所示：

圖 2 夫瑯禾費衍射模型圖

如圖2所示，夫瑯禾費衍射呈現出的是：起始于A點的多條光線通過B板上的狹縫，再通過透鏡后重聚于C板的D點上。當然，穿過B板上的光線也存在其他角度，但未在圖2中展現。將夫瑯禾費衍射模型與里格斯的闡述行政模式演進時的示意圖（圖1）結合，能夠生成重聚型行政模式示意圖（圖3）。

圖 3 重聚型行政模式示意

圖3中的透鏡是數字技術，白色的光線通過三棱鏡后衍射為七色光，七色光穿過透鏡之后在C板上聚合于D點；光線的衍射及重新聚合，先后生成農業社會、過渡社會、工業社會和數字社會的行政模式；C板向左移之后，板上會出現同心圓（圓斑），以圓點為頂點、同心圓為底，形成一個圓錐體，此即數字社會的行政模式，這一圓錐體基于光線的重新聚合生成，因此，可以將數字社會的行政模式命名為“重聚型行政模式”。重聚型行政模式的圓錐體頂點即執政黨，頂點與同心圓的圓心之間存在一條連線，政府處于這條連線上的某個點的位置，因政府強度不同而所處位置高低不同。社會組織、企業和居民等主體中的不同個體處于同心圓不同位置。如果出現的是一個圓點而非同心圓，那么意味著重新回到農業社會的行政模式。

在工業社會行政模式呈現出過度分化的弊端之后，重新適度聚合是一種正確選擇，這有助于消除過度分化帶來的諸多問題。如從經濟要素和溝通網絡三個方面來看：從美國實例來看，在工業社會的衍射型行政模式下，過度強調效率，追求以最小成本實現收益最大化，忽視公平問題，導致社會明顯分裂，這種情況在特朗普政府上臺之后日益明顯，對美國的進一步發展形成明顯阻滯。在衍射型行政模式下，政府對優化溝通網絡的重視程度相對較低，進入數字社會后，這一情況明顯產生變化并引發一些問題，如臉書（Facebook）曾泄露超5億用戶的相關數據，表明數字技術在提升溝通網絡效能的同時出現了反噬效應。面對這些問題，多方主體進行了反思乃至變革，開始以重新聚合舉措應對過度分化而導致的問題。有政府及一些國際組織開始重新強化在溝通網絡中的作用，如愛爾蘭數據保護委員會以“泄露超5億用戶數據”為由對臉書處以2.65億歐元的罰款。值得注意的是：這種重新聚合并非要回到農業社會的傳統型行政模式之下，而是馬克思主義哲學所述“螺旋式上升”狀態——這種重新聚合的水平高于傳統型行政模式的聚合。這種重新聚合并非傳統型模式下的那種集權式聚合，而是一種適度的聚合。

（二）重聚型行政模式

工業社會的衍射型行政模式類似光的衍射，與此不同的是：數字社會的行政模式與光的重新聚合相似，因此，可以將這種模式命名為重聚型行政模式。里格斯以傳統泰國和古代中國為例闡釋融合型行政模式，以現代泰國、菲律賓、19世紀以前的英國、法國等為例闡釋棱柱型行政模式，以現代美國、英國、前蘇聯等為例闡釋衍射型行政模式。本研究主要以21世紀的中國為例來闡釋重聚型行政模式。

第一，在經濟要素方面。數字社會的經濟結構呈現出“政府—市場—企業”的形式。社會經濟運行遵循價值規律，在政府領導下按照市場原則實施經濟政策，力求在較低成本下實現收益最大化、發展成果惠及最大群體。這一點與衍射型行政模式存在明顯不同：衍射型行政模式追求在最低成本下實現利益最大化，且并不關注發展成果是否惠及最大群體。重聚型行政模式在追求發展成果惠及最大群體的情況下，難以實現“最低成本”，因而，只能退而求其次，追求“較低成本”。在數字社會中，“政府—市場—企業”的形式存在于很多國家，這種形式由兩種形式發展而來：衍射型行政模式中以美國式的自由經濟及蘇聯式的管制經濟。在美國式的自由經濟中，政府干預市場這一理念已經融入放任主義的經濟學理論中，主流經濟學屬于“干預—放任主義”；實行蘇聯式的管制經濟的一些國家，以我國為例，在實行改革開放后，降低了政府對市場的管制程度，消除過度管制狀態。從宏觀上來看，美國式的自由經濟和蘇聯式的管制經濟已經相互靠攏，不再是高度自由或過度管制。

第二，社會要素方面。形成于工業社會的社團模式依然在發揮重要作用，但現實中出現一類全新企業——互聯網企業。這類企業獲得某些權力，使得社團的力量明顯增強。在工業社會，政府逐漸從社團、宗族等實體中收回諸多權力，實現權力的相對集中。數字社會出現之后，數字技術廣泛運用于治理過程中，使得治理權力再度分散，如在數字治理過程中，政府不具備充分的認知資源，必須依托互聯網企業展開數字治理，使得互聯網企業在數字治理過程中獲得一些權力。在獲得這些權力之后，某些互聯網企業（如臉書）會為了謀取私利而危害公共利益，導致數字技術在數字社會發展過程中呈現出負面影響，進而導致重聚型行政模式的社會要素變得較為復雜。互聯網企業等主體一方面通過社團對政府施加壓力，影響政府行使權力，尋求政府政策保護自身利益。另一方面，政府通過社團的協助來實現自己的目的。社團模式保證政府在運行過程中重視其他主體的利益，也保證其他主體不會漠視政府的政策與計劃，使這些主體愿意與政府合作，以助推數字社會中諸多領域的發展。

第三，在溝通網絡方面，數字社會是多元化社會，這種多元化社會的溝通網絡與工業社會的溝通網絡存在一些差異，如數字技術的出現使得溝通網絡的運行速度明顯變快。除此之外，政府在建設溝通網絡過程中的強度居中。一方面，與美國式的衍射型行政模式相比，重聚型行政模式中的政府在建設溝通網絡過程中的作用有所增強。這一情況歸因于多個方面，最重要的是數字技術在治理過程中出現反噬效應，從而導致不同主體的價值觀會存在差異，某些情況難以相互理解；一些群體為了私利或受自身條件所限而對公共輿論形成負面影響；在某些情況下，公眾對行政官員的信任度下降，阻礙政策方案的順利實施；信息爆炸導致溝通網絡“過載”，行政官員與公眾之間、不同社會階層之間在某些情況下難以實現良好溝通。這些對社會穩定、經濟與社會發展帶來了負面影響。為了解決這些問題，政府強化了對溝通網絡的建設，改變了美國式衍射型行政模式中政府作用較小的情況。另一方面，與蘇聯式的衍射型行政模式相比，重聚型行政模式中的政府在建設溝通網絡過程中的強度有所降低。如互聯網企業借助獲得的某些權力，在建設溝通網絡過程中扮演重要角色，政府削減了在這一領域中的強度。

第四，在符號系統方面，與工業社會相比，人權和主權、自由、平等、博愛等觀念已經成為大部分國家認可的政治理念。一是主權在民理念更加深入人心，意味著政府對人民負責，必須始終堅定不移地站在人民的立場上，做一名真正的“仆人”。二是數字社會的到來使公眾借助“第四種權力”展開的監督更為高效，即公眾可以借助數字技術快速形成輿論，對不符合“公仆形象”的行政官員進行監督問責。

第五，在政治結構方面，重聚型行政模式與衍射型行政模式存在一些共同點：政治是國家意志的表達，行政是國家意志的實現；行政服從于政治，行政人員的權力受到“非官僚權力”的限制。重聚型行政模式與衍射型行政模式也存在一些不同：一是行政人員“政治中立”不再是唯一的發展趨向，一黨制或多黨合作制下行政人員在貫徹執政黨意志的前提下開展行政工作，成為另外一種可取的選擇。二是社會分工因數字社會的出現而進一步細化，在專業化的基礎上，尋求協調和統一成為行政過程中更為重要的事情。

四、重聚型行政模式的形成原因及發展前景

數字社會重聚型行政模式的出現有其必然性，這一行政模式具有良好前景。

（一）重聚型行政模式的形成原因

人類社會不斷演進，極端狀態的行政被逐漸擺脫，這是一種歷史必然。極端狀態的行政模式通常呈現于社會發展初期，隨著社會發展水平的提高，極端狀態會逐漸演進為適度狀態的行政模式。融合型行政模式過度融合，衍射型行政模式過度分散，是兩種明顯呈現出極端色彩的行政模式。處于這兩種行政模式之間的棱柱型行政模式，是從過度融合狀態變更為過度分散狀態的過渡階段，因此極端色彩相對較低。衍射型行政模式過度分散狀態的弊端逐漸呈現之后，必須致力于規避過度分散狀態的弊端。因此，通過變革使過度分散狀態變更為重新聚合狀態，削減了極端程度，這些變革逐漸催生了重聚型行政模式的形成。

經濟改革使得政府對市場的適度干預成為常態。一方面，16世紀中期至今，干預主義與放任主義隨著改革交替在西方國家經濟發展過程中占據主導地位，與這種交替相伴的是：歸屬于干預主義流派的經濟理論逐漸吸納放任主義流派經濟理論的可取之處；歸屬于放任主義流派的經濟理論也在不斷吸納干預主義流派經濟理論的可取之處，使得政府對市場的適度干預成為常態。另一方面，社會主義國家在20世紀后期也通過經濟改革降低了政府對市場的干預力度，使過度干預逐漸演變為適度干預。兩類國家經濟領域的變革，催生了經濟要素的變化，助推重聚型行政模式的生成。

數字社會的到來使權力主體、溝通效能、監督效能出現明顯變化。數字技術的出現及廣泛使用催生了數字社會，帶來了諸多變化：一方面，在數字社會中，多元主、客體之間的關系出現變革，社團、企業和公民等主體更加深入地參與到治理過程中，以互聯網企業為代表的一些主體獲得某些權力，催生數字社會、工業社會社會要素之間的差異，助推行政模式的演進。另一方面，數字技術的廣泛使用使不同主體、不同領域之間的溝通效能明顯上升，助推溝通網絡的變革；也使不同主體之間的監督效能得到提升。這兩種變化為行政模式演進創造了條件。

中國式現代化道路助推了行政模式的演進。里格斯在對一些國家的歷史與現實展開深入研究的基礎上構建了行政生態學，即現實先于理論出現；在構建衍射型行政模式的理論時，里格斯以當時世界上最為發達、前景最好的美國和蘇聯為例。與這些情況相似：當代中國在全面進入數字時代之后，中國式現代化道路逐漸成形，多元主、客體在黨的領導下合力推進中國的現代化進程，實現了對很多西方國家的反超，成為當今世界發展前景最好的國家，中國式現代化道路也被盧旺達、越南等一些國家借鑒。在這一宏觀環境中，中國逐漸生成重聚型行政模式，助推了行政模式的演進。

（二）重聚型行政模式的發展前景

進入數字社會之后，社會發展速度明顯加快，取得了顯著的發展成就，在這一宏觀環境中，諸多變革使衍射型行政模式演進為重塑型行政模式，這是人類社會演進過程中的必然結果。值得注意的是：重聚型模式并非一成不變，會隨著一些國家，尤其是中國式現代化進程的推進而不斷優化。這一情況主要歸因于：數字社會并非完美無缺，這種社會中存在一些問題（如政府如何有效監管互聯網企業），且必將繼續出現變革，這兩者意味著數字社會將處于不斷演進過程中，也就意味著產生于數字社會的重塑型行政模式將繼續發展，保持行政模式與數字社會的契合度。

注釋：

（1） 唐興霖：《里格斯的行政生態理論述評》，《上海行政學院學報》2000年第3期。

（2） 孫國良：《行政生態的內涵、特征及理論闡述》，《遼寧行政學院學報》2014年第6期。

（3） 王著、劉俊霞：《里格斯“行政生態”理論的建構及當代價值——紀念弗雷德·W·里格斯誕辰100周年》，《湖北行政學院學報》2017年第2期。

（4） 丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社1999年版，第290頁。

（5） 竺乾威主編：《公共行政理論》，復旦大學出版社2008年版，第168頁。

（6） 彭文賢：《行政生態學》，三民書局股份有限公司1988年版，第38頁。

作者簡介：曹冬英，云南師范大學行政與歷史學院副教授，云南昆明，650500；王少泉，云南師范大學行政與歷史學院副教授，云南昆明，650500。

（責任編輯 陳 艾）