校院兩級管理體制改革的現實梗阻與實踐進路

摘" 要：深化校院兩級管理體制改革是現代大學制度建設的本質要求，也是我國“放管服”改革在高校內部治理體系中的具體聚焦。文章分析進入“深水區”的校院兩級管理體制改革的現實梗阻，指出資源難下放、權責零博弈、主體不清晰等原因是校院兩級管理體制改革的現實困境，提出破除困境的實踐進路是政策資源與經費資源的靈活多元下放，構建與資源下放并行的監督及考核機制，實現多體聯動、指導前置、加強監管、機制配套的改革保障體系。

關鍵詞：校院兩級管理體制改革；現實梗阻；實踐進路

校院兩級管理體制改革是完善現代大學制度的要求下破解學校發展體制機制障礙的有力舉措，是新時代背景下高校實現自身治理體系和治理能力現代化的本質要求，是當今世界百年未有之大變局背景下加強中國特色高等教育國際競爭力的時代之需。從2014年起，以上海交通大學為代表的一批高校開展了校院兩級管理體制改革的探索和實踐。改革至今已步入“深水區”，破藩籬、引活水的現實效果，遭遇的現實梗阻和實踐進路值得深刻探討。

一、校院兩級管理體制改革的現實梗阻

校院兩級管理體制改革以激發院系辦學積極性為目的，都主張通過建立有效的內部管理機制，激發學校基層學術組織的創新活力，最終提高學校整體的辦學效益和辦學水平。［1］但現實中的改革仍面臨重重梗阻。

（一）資源難下放

學校對權力和資源是否放心下、放得下、放到位，學院是否愿意接、接得住、用得好等問題依然存在顧慮。學校需要確保學院具備良好的改革能力與完善的改革舉措之后才會下放資源。部分學院擔心改革導致矛盾無法破解，問題需要追責等。學校顧慮與學院擔心的雙重藩籬導致各項資源難以下放。若不跨越此核心屏障，學院辦大學的理想將淪為空想，并將陷入以往簡政放權改革中“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈與窠臼。［2］如何確保資源有需則放、能接就放、當放則放、應放盡放、依法下放、接住用好，是推進改革的首要任務。

（二）權責零博弈

校院兩級權責關系尚未理順是校院兩級管理體制改革的問題之一。［3］學校對于資源和權力不敢放，部分職能部門不想放，放虛不放實，放權不同步，甚至明減暗增、邊減邊增，以致學院主體地位被弱化甚至虛化，責大權小。部分學院將獲取校內資源的多寡理解為學校對其認可程度的大小，形成了既要權又要資源的攀比心態，造成了對辦學資源的非理性需求，導致資源配置效率低甚至資源浪費。

（三）主體不清晰

從世界高等教育發展歷史來看，“校為統籌協調，院為辦學實體” 是世界一流大學普遍采用的治理模式。［4］但是改革中過分強調學院的改革主體作用，各職能部門以旁觀者和評價者的身份觀望改革。部分學院責任意識不強，破藩籬、引活水的信心不堅定，舉棋不定、改改停停，被動盲目、行動遲緩，自我發展、自我約束的機制尚未建立。學校不能以管理者的身份自居，把審查改革方案和考核改革能力無限前置于放權實為。對于資源和權力，學校與其質疑學院接不住、用不好，不如思考如何保障學院接得住、用得好。各職能部門并非改革的旁觀者和評價者，而是指導學院改革的智囊團。

（四）改革意味弱

部分學院的改革措施與常規工作區別不大，改革意味弱，破舊立新的力道不足，沒有認真審視和科學分析制約學院發展速度和質量的痛點、難點、堵點，沒有找準破解難題的主攻方向，改革目標過低，改革驅動力不足。學院仍需思想再解放、亮點再提煉、目標再攀高、問題再聚焦、舉措再落地，區分常規工作和改革舉措，增強改革味道，緊盯目標出實招，積極謀劃亮新招，破除桎梏見真招，力求實效解難題。

（五）機制不健全

學校方面，支撐改革的服務體系不完善、配套措施不健全、校院職能分工不清、落實責任不實、監督管理不力、評價尺度不明、保障激勵不足等。學院方面，內部支撐改革的體制機制不完善，權利資源的合理使用方案與程序、資源分配與調控的實施辦法和配套制度、制約權力的民主監督等相關體制機制有待構建。機制體制不健全使校院對于改革想為不敢為。

（六）動力不強勁

部分學院認為，是否改革都不會影響學院辦學正常運行，因此對存在問題表現出得過且過、模棱兩可的態度，解決問題時不疼不癢，明哲保身。學院改革的動力問題導致改革推進緩慢，停滯不前。改革雖不能決定學院的生死存亡，但能決定其榮辱興衰。不改革，看似“風平浪靜”，實則“波濤暗涌”，嚴重制約創新驅動。

（七）共性矛盾大

學院在建設發展中存在共性的發展難題，例如高水平、國際化拔尖青年教師缺乏；考核評價體系矛盾突出；重科研、輕教學普遍存在。對應學院發展的共性問題，學院對政策資源和經費資源有共性需求，如對教師引進、考核、晉升等人事自主權；制定學科個性化考核周期與評價標準；實行同行評價和國際評價；要求教學專項經費，構建教學與科研并重的激勵機制；專項改革經費自主統籌權，以一攬子形式下撥。

二、推進校院兩級管理體制改革的實踐進路

（一）聚焦改革重點，緊抓入口端和出口端關鍵環節

1. 資源下放：釋放管理重心下沉利好

校院兩級管理體制改革核心在學校放權、放資源。學校要堅定改革魄力，按照有需則放、能接就放、當放則放、應放盡放、依法下放的原則，以放權為常態、以不放為例外，做到“真放權、放真權”。

堅持問題導向，取消資源和權力從“給學院端菜”向“讓師生點菜”轉變。按上述原則，提出經費資源下放“兩結合”模式、權力資源下放“三步走”模式。

（1）經費資源下放“兩結合”模式

模式1：“常態化支持”與“競爭獲取”相結合。對于班子強、后勁足、規劃明晰、體量較大、實行綜合改革的學院，給予常規資源，保障基本辦學正常運行。在此基礎上，按照資源“隨改革走”“隨貢獻走”的原則，通過自主申報、競爭獲取的模式給予專項改革經費，加大對拔尖創新人才培養、師資隊伍建設等重點改革領域的支持力度。職能部門加強經費預算編制的指導、使用過程的監督、產出績效的考核。該模式能夠緩解一攬子經費給學院帶來的壓力和矛盾，減少學校資源配置風險，同時起到激勵學院的目的。

模式2：“全額包干”“模塊包干”與“柔性約束”相結合。對于體量小、學院新、矛盾少、關系單純的學院，實施“全額包干”的經費包干制。一是經費用途包干。學院圍繞改革建設重點任務明確資金投向，精簡預算編制流程，制定改革期和年度的經費預算。學校審核通過后，將全部辦學資源打包整體下放。二是經費使用包干。經費支出不設條目比例限制，學院可根據自身實際需要及重點建設內容，自主調劑、自主統籌經費使用、分配、支出范圍。

對于實行專項改革的學院，實施“模塊包干”模式。學院提出某項專項改革經費申請，不必提出詳細預算，只需列出所要求的模塊項并解釋其理由即可。在校院溝通的基礎上，學校根據工作量、實際需要、成果效益等決定模塊預算額度。學院在批準的預算額度內、不改變經費用途的前提下，自主統籌、靈活使用資金。該模式可以擴大學院自主統籌安排經費的自主權，改變以往經費條塊分割的弊端，靈活預算調整經費，提高資金使用效率。

實施經費包干制同時，學校要對學院進行柔性約束。要求學院建立相關經費的有組織、有規劃的使用機制，圍繞改革建設的重點任務加強投入，避免將“學校先劃撥職能部門，職能部門再向學院劃撥經費”的模式簡單變為“學校直接向學院劃撥經費”的模式。突出經費取得的成果效益，構建經費使用績效評價機制和績效問責機制。建立學院信用體系和信用考核制度，對違背誠信的行為零容忍。構建經費信息公開機制和經費使用內控機制。對于周期長、不確定性大的經費投入，實施中長期績效評價機制和跟蹤評價機制。

（2）政策資源下放“三步走”模式

第一步，確權。學校自上而下梳理校院責權清單，將各項事務分為已下放、不宜下放和經協商后可下放三類，并向學院明確公開。第二步，規權。學校就學院預達成的目標任務與各學院充分協商討論，按照目標管理、權責一致原則，基于學院的學科特性、發展階段和發展意愿等制訂學院改革目標。學院以改革目標為牽引提出發展事項，以發展事項為牽引提出所需政策，學校以目標為導向規制權力下放范圍。第三步，授權。針對學院所需政策，學校與學院達成共識后正式簽署授權協議。建立相應的權責一致和問責機制，形成明確獲取資源所對應的預期效果和應承擔的責任，形成目標管理責任書，作為管理和考核的依據。

2. 嚴格考核：擰緊績效評價的增壓閥

（1）目標考核+過程監控。綜合考慮學校總體建設目標、改革發展需要、學院個性化發展需求、學院發展基礎與現狀、改革選項和學院發展階段的匹配度等因素，制訂學院目標管理方案和考核辦法，將宏觀目標落實到具體工作中。做好目標執行的“雙向監控”。一是學校對目標實施的實現程度進行跟蹤反饋，監督學院辦學過程成本，學院對于實施過程中發現的問題及時反饋。對于不能達到資源預期使用效果的，及時調整資源配置的范圍及力度。二是學校對目標執行進度進行跟蹤反饋，定期對學院執行情況進行通報，發現問題及時糾正，建立全生命周期和全閉環的監控和評估。

（2）定量考核+定性考核。根據發展目標，設置考核的定性指標和定量指標，以及定性和定量指標占比權重。定性指標包括改革執行情況、目標完成程度、組織管理水平、發展創新能力、社會經濟效益。定量指標根據改革具體事項確定，如教學類國家級教學成果獎項數等。

（3）分類考核+分層考核。實行彈性評價和考核方式，在“尊重客觀、尊重現狀、突出發展”的基礎上，制訂分層次的學院各類量化評估體系。根據改革類型和改革內容，制訂分類別的考核評估體系，實行個性化和差異化評價。

（4）階段性考核+周期性考核。設定改革周期，綜合改革以3—5年為周期，專項改革以1—3年為周期，視改革事項和復雜程度確定改革時限，注重顯現改革成效和成果。階段性考核指標包括目標完成進度、經費使用進度、階段性成果的考核。周期任務考核指標包括獎勵、成果轉化等。建立資源使用績效評價制度，實行資源分配的動態調整，考評結果直接與后續資源配置掛鉤，并與院領導的晉級、獎懲、績效工資掛鉤。

（二）構建改革保障體系，確保改革行穩致遠

1. 理念先行：塑造校院協同治理理念

高校治理體系是一個協作組織系統，協同意愿、共同目標和信息交流是組織的三要素。理念是行動的先導，校院兩級管理體制改革首先要進行理念革新，推崇校院協同治理理念，構建全院校價值鏈的治理理念體系，將理念供給側變革作為改革的“先手棋”。在協同治理理念下，學院將主動要求發展，積極謀劃發展，創新驅動發展，主動承擔學校戰略目標和戰略任務。校院將通力協作、齊抓共管、彼此配合、各司其職，確保改革的系統性、協同性和整體性。

2. 多體聯動：構建改革發展共同體

改革中不應存在被動懶散、“等靠要”的客體，而應構建學校、職能部門、學院、師生廣泛參與，積極謀劃的多元主體聯動機制，釋放各方活力，構建人人皆主體、人人獻智慧、時時皆契機、處處煥生機的生動局面，激發一切改革創新源泉充分涌流。改革需要校院“雙輪”驅動、多模塊“雙主體”聯動，校院都不能置身事外，也不能一廂情愿，要從改革的火車頭過渡到改革的動車組。

3. 指導前置：發揮職能部門指導主體作用

改革宏觀指導是職能部門自我革新的“當頭炮”。職能部門應充分發揮智囊團的主體作用，協同聯動，分模塊組成人才培養、科學研究、國際合作、學科建設等改革指導小組，緊密結合國家有關“放管服”和高等教育改革要求、兄弟高校的先進做法、自身專項工作的優秀經驗，對學院改革提供專門指導，確保改革方向不偏離，改革道路不變化，改革力度不減弱，改革措施有新意。同時注意指導的前置性、持續性和先進性。指導要前置于學院的改革思路，爭取想在前面，走在前列。實施事前、事中和事后的全過程和全鏈條指導，注重改革前的思路啟迪、方向指引，改革中的破立助攻、需求滿足，改革后的經驗推廣、反饋問效。

4. 加強監管：促進職能部門與學院自我革新

放權不是放手，不是放任，更不是一放了之，要放管結合、放管并重、嚴放結合。“放管服”改革是助推政府治理改革的重要內容，是推進政府治理現代化的重要抓手。［5］學校制定內部“放管服”規章制度，加強和改進事中事后監管，實現監管制度化。通過監管督察督辦，對改革進展進行“臺賬”管理。對未完成任務和推動改革不力的學院啟動問責機制。通過監管達到督查督辦和遏制濫權的雙重功效，防止改革推進遭遇形式化、任務化、惰性化、利益固化等“軟抵抗”。學院要建立權力和資源規劃使用的內部監督體系，實現學校對學院的監管和學院的自我監管相結合的雙重監管。

5. 機制配套：加強政策供給側結構性調整

建立容錯糾錯機制，劃清可容與不容的界限，認定容錯情形，激勵改革、保護擔當，為改革創新干事業的學院吃下“定心丸”，構筑“大后方”。建立獎懲問責機制，把改革事項納入干部考核與問責的重要內容，同時構建輿論監督、師生監督、學校監督和制度監督網絡體系，督促領導干部在其位謀其政，有位必當有為。建立改革激勵機制，區分改革積極性強的學院和改革意愿弱的學院，對于改革學院給予資源和權力的獎勵。建立風險評估機制，制訂資源投入的風險評估制度，把資源投入的程度和改革失敗的承受度結合起來，確定風險等級，運用評估結果，實施決策跟蹤，處理好改革發展和安全穩定的關系，找準改革、發展和穩定的最佳結合點。

三、結語

文章提出了資源難下放、權責零博弈、主體不清晰等是校院兩級管理體制改革的現實困境，指出破除困境的實踐進路是政策資源與經費資源的靈活多元下放，構建與資源下放并行的監督及考核機制，構建多體聯動、指導前置、加強監管、機制配套的改革保障體系，為校院兩級管理體制改革的路徑提供借鑒。

參考文獻：

［1］ 楊頡. 協同治理 協議授權——探索校園二級管理改革新路徑［J］. 中國高教研究，2017（03）：12-16.

［2］ 王一兵. 如何走出高校放權“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈［J］. 蘇州大學學報，2015（01）：124-127.

［3］ 蔡蕾. “院為實體”校院兩級管理體制改革的三個方向——基于中美研究型大學的比較研究［J］. 高教探索，2017（11）：83-88.

［4］ 周光禮. 中國高等教育治理現代化：現狀、問題與對策［J］. 中國高教研究，2014（09）：16-25．

［5］ 孫杰，鄭永豐. 政府治理現代化視閾下“放管服”改革的路徑［J］. 科學社會主義，2020（01）：117-122.

（薦稿人：朱繼宏，西北工業大學發展規劃處處長，教授）

（責任編輯：楊毅恒）

基金項目：本文系陜西省軟科學研究計劃項目“新文科視域下高校哲學社會科學科研創新的政策與戰略研究報告”（項目編號：2022KRM099）；西北工業大學教育教學改革研究項目“新時代高校思想政治教育話語體系構建研究”（項目編號：2023JGZ32）階段性研究成果。

作者簡介：劉婷婷（1989—），女，碩士，西北工業大學發展規劃處改革發展辦公室主任，助理研究員，研究方向為高等教育。