消費稅征收后移利于調動地方促消費積極性

二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出：“消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。”

中央財經大學財稅學院院長兼中國財政協同創新中心主任樊勇在接受南都灣財社記者專訪時表示，將消費稅征收環節后移并逐步下放到地方，之前在國務院和全國人大的相關文件中均提出過，但這項改革在政策設計和實際操作中面臨一定難度，如確定哪些下劃稅目及先后順序、對應中央與地方的事權如何調整、按消費地原則征稅能否有效實施、改變征收環節所帶的復雜性和難度如何應對等。

消費稅稅率和稅目都存在調整可能

南都·灣財社：“消費稅征收環節后移并穩步下劃地方”這一表述此前已有提及，此時再做強調有何背景和原因？

樊勇：我國的消費稅是以特定的消費品的流轉額為計稅依據而征收的一種商品稅，與普遍征收一般性商品稅類型，如增值稅不同，它又被稱為特別型或選擇型商品稅，這個稅在各國開征亦較為普遍，具有特定的財政意義、經濟意義和社會意義。我國消費稅始征于1994年，除選擇一定商品征收外，為便于征管，征收環節選擇在商品生產環節征收，而且按當時分稅制方案，消費稅收入屬于中央政府收入，這一分稅制度一直沿用至今。

將消費稅征收環節后移并逐步下放到地方，在2019年國務院《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》和2021年全國人大通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》都提出過。提出這一改革的背景應該是基于以下考慮：

如果將征收環節從生產環節后移到終端零售環節，似乎更符合商品稅征稅地點和收入分配按消費地原則，而不是按生產地原則，而且消費稅收入從原來的中央稅改變為按消費地下劃給地方政府后，還能緩解地方政府財力日益不足的困境。這次重新強調，應是堅定消費稅這一改革方向，但同樣也說明這一改革方案并不能一蹴而就，在政策設計和實際操作中都面臨一定難度，如確定哪些下劃稅目及先后順序、按消費地原則征稅能否有效實施、改變征收環節所帶的復雜性和難度如何應對等。

南都·灣財社：消費稅改革可能會怎么改？稅率和稅目會不會調整？

樊勇：《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出“調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方”的要求。近年來，消費稅在征收范圍和稅率方面都進行了調整，如取消對小排量摩托車、汽車輪胎、車用含鉛汽油、酒精、普通化妝品等產品征收消費稅；將電池、涂料納入消費稅征收范圍；先后三次提高成品油消費稅稅額；較大幅度提高卷煙消費稅稅率；較大幅度降低高檔化妝品消費稅稅率；對超豪華小汽車在零售環節加征10%的消費稅等。

引導消費方向、調節產品結構是消費稅的主要功能。為體現消費稅的功能作用，我國消費稅自設立以來，稅目及對應的稅率經歷了多次調整。隨著經濟社會的發展，人們消費商品的對象和結構會不斷發生變化，未來消費稅在稅率和稅目方面應該都存在調整的可能。

征收后移有利于調動地方促消費積極性

南都·灣財社：消費稅征收環節后移并穩步下劃地方后，對地方政府的貢獻有多大？

樊勇：近幾年的數據顯示，消費稅收入占全部稅收收入的比重在9%左右，目前是我國第三大稅種。2023年，我國消費稅收入在1.8萬億元左右，如果后移并下劃給地方政府后，對地方政府的貢獻多少取決于后移的應稅商品和下劃地方的比例。

按照這一改革方向，總體而言，消費應稅商品越多的地區，對應地方政府得到的消費稅收入相對就越高，這有利于調動各級地方政府刺激當地消費的積極性，但也會帶來區域間的稅收競爭和稅收管轄問題，尤其電子商務交易平臺被越來越用于購買商品時，落實消費地征稅和分稅原則將變得更加困難，協調管理成本將大大增加。在這一點上，歐盟國家間增值稅協調和美國零售使用稅在不同州之間的管理協調就是先例。

南都·灣財社：消費稅征收環節后移并下劃地方，對生產大省和消費大省分別產生何種影響？城市之間的分化會不會更嚴重？

樊勇：表面上看，消費稅征收環節后移后，不在商品生產環節征稅，僅在商品消費環節征稅，實現消費越多的地方或城市實現消費稅收入就越多，而與商品生產地因素無關。影響消費稅收入的是消費能力而不是生產能力，這對目前的消費稅征稅和收入歸屬來說是根本性變化。但上述影響僅局限在消費稅的分配上，而不會影響更大規模的增值稅分配上，因為增值稅是全環節征稅，既包括生產環節，也包括消費環節。

酒類、電池等消費稅征收后移相對困難

南都·灣財社：目前的15個稅目中，哪些品類征收環節后移相對容易？哪些相對較難？

樊勇：將消費稅征收環節后移到零售環節，相對于在生產環節征收，首先面臨的是納稅人數量和分布面會大大增加，征收難度、管理成本、稅收流失風險都會大大增加。因此，推進消費稅征收環節后移改革，首先要確保征收環節后移的應稅消費品征管可控。

從征管上看，實行專賣和登記管理的商品，如煙草、鞭炮焰火，摩托車、小汽車、游艇等商品的管理相對可控，還有一些應稅的貴重商品，如高檔化妝品、高檔手表、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具等奢侈品由于消費者售后服務意識較強需要索取發票憑證，也有助于稅務機關掌握消費品的銷售信息，為零售環節征收消費稅提供征管保障。這些商品征收環節后移相對容易。

而市場準入條件較低、分散程度較高的應稅商品，如酒類、木質一次性筷子、實木地板、電池、涂料等應稅商品若在零售環節征收，稅務機關的征管成本會提高，征收后移相對困難。

南都·灣財社：從普通消費者角度來說，消費稅征收環節后移，稅基擴大，會不會導致終端的價格更高？

樊勇：理論上，由于征稅環節后移，稅基由出廠價變為更高的零售價格，如果不考慮其他因素（如廠商讓利、降價或調降稅率），若消費稅以從價稅方式征收，商品的終端價格的確會上升；而以從量稅方式征收，征收后移對終端價格無影響。但終端價格受多種因素影響，實際情況更為復雜。

可借鑒國外經驗探索符合國情的征收機制

南都·灣財社：國際上，征收消費稅的國家中，中央和地方如何分成？在哪個環節征收？有無可借鑒之處？

樊勇：有資料顯示，從分成模式看，38個經合組織（OECD）國家中有14個國家消費稅實施央地分成，主要經濟體中美國、法國、日本、韓國等均實施消費稅央地分成。從征收模式看，美國、日本的消費稅主要在零售環節征收；法國、韓國針對煙、酒等特定商品或服務征收“特別消費稅”，通常在生產或進口環節及特定經營場所（如賽馬場、高爾夫球場）征收，哥倫比亞的特別消費稅也主要在生產或進口環節征收。

國際上不同的分成模式和征收模式表明，各國均是根據自身的政治體制和經濟發展水平選擇適合的分成機制，并沒有一成不變的機制。我國可以借鑒其他國家的經驗，探索建立與國情相符的央地分成和征收機制，以實現平衡中央和地方的財政關系、較低的管理成本和可控的稅收流失風險。