加強政府預算編制工作探析

[摘 要]做好預算工作是確保各機關單位正常運行的基礎，也是各地方政府推行預算管理一體化、深化預算管理改革的具體措施。各地政府財政部門應全面深入貫徹落實地方政府預算編制工作，盡力推行預算精細化、科學化、規范化與標準化。基于此，文章闡述了政府預算編制的理論知識，以四個省份為例，總結部分政府預算編制工作經驗，旨在為各區域合理分配使用資金、開展預算編制工作提供參考。

[關鍵詞]政府預算編制；預算管理；措施

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）17-0055-03

一、政府預算編制理論研究

財政是國家層面治理的重要支柱和基礎保障，是國家實施宏觀調控的核心方式之一，對我國國民經濟發展具有舉足輕重的作用。政府預算是政府機關單位在規定時間內，依據特定的工作流程制定的資金收支規劃。自古以來，我國就有量入為出的基本理念，政府預算自然也建立在古代量入為出的基本理念基礎上。政府的一系列活動都離不開資金的有效支持，財政資金是國家的物質基礎，合理高效使用財政資金能夠保障政府層面的業務有序開展，政府活動正常運轉，可以說，政府活動和財政資金是相互制約、相輔相成的存在。

一直以來，國內外關于政府預算編制方面的研究從未間斷，各國都取得了一定研究成效。我國在政府預算管理方面的研究成果包括：2017年，時任國務院總理李克強提出，抓住預算龍頭，做到“預算一個盤子、收入一個籠子、支出一個口子”，杜絕各種形式的小金庫，滿足公開預決算的目標要求，實現陽光財政管控。同年，徐明慧分析了鄉鎮政府財政預算管理的一系列問題，提出了對應改進建議。2018年，沈婷婷以深圳市寶安區預算現狀為例，提出現階段國內基層政府預算正在朝著良性方向發展，強調了地方政府預算側重于績效管理、側重于資金使用效益等觀點。2020年，戴建華編撰了《財政預算治理——善治、共治與法治》一書，該書強調預算治理的三個基本原則。武琴提出，我國正處于財稅體制持續改革關鍵期，尤其是在財政體制、政府預算管理制度、稅收管理制度等方面，政府預算資金能否合理化逐漸成為衡量當地政府預算管理改革的關鍵。白志強提出，政府預算編制工作要嚴格遵循政府收支管控標準及其他相關規定內容，精細化地開展預算編制工作，對所有預算經費都要標注其來源，科學控制預算支出[ 1 ]。

當然，由于不同地方政府所處的環境不同，其內部預算編制工作也有著很強的地域性特征，需要各區域政府綜合考量已有成功理念和發展現狀的匹配度，適當選擇其中可靠的部分進行參照。

二、做好政府預算工作的具體措施

（一）借鑒A省政府經驗——五個突出

1.突出勤儉節約

A省政府要求政府機關單位工作人員始終堅持艱苦奮斗、勤儉節約的優良品質，秉承著日常經費支出“能不花就不花、能少花就少花”的原則，嚴謹高效地使用財政資金，要把財政資金用到最合適的板塊和領域。對于已經出臺的支出方面的標準要進一步進行測算審核，把審核后確認無誤的結果作為后續預算編制可參照的重要依據，通過嚴格把控支出標準的行為把厲行節約落到實處。

2.突出零基預算

A省政府建立了“1461”的具體預算編制模式：“1”指一個關鍵，即把握核心項目；“4”指四個取消，即取消單位預算基數、取消支出和收入掛鉤、取消一次性或政策到期項目、取消先定項目總額后確定項目預算；“6”指六個結合，即預算安排與事權支出責任劃分、績效管理、預算執行進度、項目精細化程度、存量資金規模、審計問題相結合；“1”指一個標準化，即項目預算編制標準化。

預算編制是遵循中央和省委省政府相關政策的核心任務，是助力產業轉型發展、推動區域發展的重要保障性工作。對于實際預算執行進度結果值低于80%的情況，預算執行審計部門要開展詳細調研，對其存在的問題和績效自評等內容作出紙質版詳細匯報，對于非剛性的轉運類支出可直接壓縮5%。對于其他預算執行進度很慢、占用存量資金體量較大、績效評價結果并不高的實際項目，可商議后直接取消或對半壓縮預算經費。

3.突出財政資源統籌

統籌管理單位資金和財政資金，擴大機關單位資金可納入預算一體化系統的管控范圍，資金支付需要嚴格依據預算指標、賬戶余額等現實進行管控。統籌管理內部資金，持續為環保、助農等綠色發展領域提供助力，可實施“大專項與任務清單”相配合的方式助力財政資源發揮其作用價值。統籌管理機關單位跨部門資金，增強各部門支出方面的政策協調性，統籌重點項目產業發展，科學合理調配財政資金。與“四本預算”相銜接，得到的土地出讓收益可用于農業農村發展的占比高達42%以上。

4.突出預算績效管理

地方政府機關單位職能部門預算績效目標編制范圍已經擴大至所有部門，實現了預算績效編制全覆蓋。把預算收支全部納入相應的預算績效管理，以預算資金為核心線路，統籌安排所有業務流程和資產使用。為全面衡量業務水平、實施效果，可以從業務項目社會影響力、效能履職、運營成本、可持續發展、服務對象滿意度等多個方面著手，全面推動政府單位各部門提高預算績效管理水平。對于省級部門來講，如果想增加1000萬元（含稅費）及以上規模資金項目，需要提前做好項目預算績效評估工作；如果涉及的項目規模在5000萬元及以上，則要對其進行重點全面審核，判斷地方政府單位是否能夠承擔相應評估工作，把評估結果詳細記錄納入財政項目數據庫，作為項目申報預算的必要條件。

5.突出財政可持續性

始終秉承量力而行、盡力而為的基本原則，在本地政府機關單位可承受的經濟范圍內最大限度地為區域內群眾提供民生改善條件，盡可能補齊民生政策性短板，尤其是對于經濟水平較低、生活水平較差地區的群眾，可適當采取民生保障性政策措施，解決民生利益問題，讓廣大群眾切實感受到政府政策的溫度，有更高的幸福感、安全感與獲得感[ 2 ]。

（二）借鑒B省政府經驗——四項舉措

為了做好精細化預算編制工作，B省地方財政局將預算管理一體化系統作為重要的部署契機，始終堅持重點突出、資源統籌、側重績效考核等基本原則，扎實開展預算編制工作。

1.強化項目庫管理

依據“先定項目再定預算”的基本原則，以具體項目形式統籌編制所有預算支出內容，可設計完善的預算項目管理數據庫，相關部門人員要提前針對項目設置相應的預算管理方案，為后續項目預算編制工作夯實基礎。

2.規范編制預算

始終堅持零基預算原則，對項目每一筆收支的范圍、標準都要有詳細規定，相關政府機關單位人員還要依據往年預算實際執行情況和預算績效考核結果，更加嚴謹地審核本期預算申報情況，爭取從源頭上制止不規范預算編制思維，這樣也能從源頭上實現對預算編制內容的規范管理，及時處理其中可能存在的執行率低、政策調控失靈、項目內容交叉等不良情況，加大清理整合問題力度，推動地方政府開展預算編制工作，充分用好每一筆財政資金[ 3 ]。

3.兜牢底線保重點

編制財政資金支出預算時，要始終把“三保”支出放在財政支出首位，重點突出核心任務、重要決策部署任務、政府重大項目等。與此同時，要重視“三公”經費等一般性費用支出的嚴格管控，嚴禁出現超出預算范圍的支出、超出規定標準的消費，時刻謹記厲行節約，借助預算編制權威性、嚴肅性特點保障政府部門利用最小的資源完成預期目標。

4.突出績效管理

遵循“花錢必問緣由，無效必問責”的基本原則進行預算績效管控，強化對預算所有環節中人員行為的約束、引導。地方政府單位人員在編制預算績效管理目標時，要事前進行相應的目標完成率評估，重視預算績效評價結果的高效應用。這些預算績效評價結果還要被當作對本年度預算方案調整或下一年度預算編制的重要依據，保障財政部資金的高效分配使用，每項資金都要用在刀刃上，秉承著不浪費、不閑置的基本準則[ 4 ]。

（三）借鑒C省政府經驗——三個方向

1.提前謀劃

為社會經濟發展提供充足的財政資金保障。各地政府機關單位人員要充分認識宏觀政治經濟形勢，始終堅持落實中央“六穩六保”的重大任務，推行“三保”支出嚴格管控，盡力提高財政資金的有效利用率，把每一筆財政資金都花在刀刃上，每一筆資金都要用在關鍵處。C省財政廳可綜合考慮自身發展情況，制定符合本區域要求的政府預算編制方案，全面梳理預算編制流程、目標、任務及關鍵時間節點等，對部門預算編制可詳細劃分為部署安排、信息收集整理、初始化系統、測試系統、人員培訓和編制預算六個重要板塊，做好提前部署、統一部署、統籌規劃等工作，穩步推進地方政府預算編制工作開展。

2.明確任務

切實按照《中華人民共和國預算法》相關條款內容規定，精準把握新形勢下各地方政府財政預算管理要求，盡可能壓縮一般性項目支出，減少或者直接取消非剛性的、非必需的、非急需的項目支出。各職能部門人員要充分發揮其部門預算編制的科學性、前瞻性作用，精細化預算實施過程，盡可能保障預算編制方案的可行性，保障預算編制質量的高水平。依據地方政府各部門預算編制方案，要求相關崗位人員明確各自崗位預算職責與預算任務，規范開展預算相關工作，落實責任管理機制。

3.突出重點

始終堅持實事求是、量入為出、合法合規、精打細算、收支平衡、公開透明和勤儉節約等基本原則，確保地方政府預算編制精準、科學、規范開展。各地方政府機關單位相關人員要做好厲行節約、強化預算績效管控、切實保障大型項目落地、加大資金統籌管理使用力度、提高財政資金使用效率、規范各部門預算、提高預算編制執行考核透明度、提升財政資金管理水平等相關工作，為政府預算編制工作的有序開展奠定扎實的理論或實踐基礎[ 5 ]。

（四）借鑒D省政府經驗——“四本賬”

公共預算：被用于民生的改善和提供基礎性保障，從而推動社會經濟發展，維護國家機制能夠正常有序運行，這期間所有收支預算都可稱之為公共預算。

政府性基金預算：依據有關法律法規具體規定，在規定的特殊期限內可以向特定的對象收取相應籌集資金，這類專項資金可以被用于公共事業的收支預算。比如土地出讓收入、專項債、民航發展基金、鐵路建設基金等都要納入該項預算編制中。

國有資本經營預算：側重于對國有資本收益支出安排的一系列收支內容預算。各大企業向國家上繳的國有資本收益及相關支出都在此本賬中記錄。

社會保險基金預算：主要是社會保險方面的收支預算，包含一般公共預算和其他方式籌集的社會保險繳存資金，如常見的企業職工基本養老保險基金、城鄉居民基本醫療保險基金收入等都要涵蓋在此賬本中[ 6 ]。

“四本賬”雖有著各不相同的用途，但是互相間卻有著一定的關聯性，存在著一定程度的資金往來。其中，第一本賬能夠從第二本賬或第三本賬中調取部分資金；第二本賬可以在特殊情形下將部分資金轉入第一本賬；第四本賬則能夠接受一般性公共預算方面的財政補貼，但是該賬本主要是專款專用，并不能調出資金，遵循“只進不出”的原則。

三、結語

財政的每一份收或支都關系著當地經濟形勢發展情況或國家政策導向。換言之，一個單獨區域開展的政府預算編制工作是當地經濟形勢的整體寫照，是順應社會經濟發展、建設現代化財政管理制度的必然路徑，特別是近年來國家社會經濟發展正處于轉型期，廣大群眾對政府預算管理能否優化的關注度極高。對各區域來講，都要遵循《中華人民共和國預算法》相關框架規定，不同地方政府可選擇不同的政府預算編制方式。當然，不同省份間也有可能存在著共性的預算編制問題，希望文章的相關研究能夠更好地幫助各地政府科學合理編制政府預算，有序落實政府預算，促進各地方政府實現高效可持續發展。

參考文獻：

[1]白志強.對政府預算編制實施中的問題探討[J].內蒙古科技與經濟，2020（20）：58+60.

[2]柴蓉.關于政府預算編制實施中的問題與改進對策研究[J].質量與市場，2022（17）：61-63.

[3]劉嬌.政府預算編制實施中的問題分析[J].營銷界，2021（21）：104-105.

[4]張文革.基于國庫視角的政府預算編制和審議研究[J].黑龍江金融，2020（04）：54-56.

[5]張淑霞，安莉，趙悅，等.基于國庫視角的政府預算編制和審議研究[J].吉林金融研究，2019（12）：61-64+68.

[6]沈婷婷.地方政府預算編制、執行與績效管理問題探討[J].當代會計，2019（06）：120-122.