長沙市“多規合一”的實用性村莊規劃實踐與思考

摘 要：村莊規劃是指導鄉村建設的重要依據，也是推進鄉村振興戰略的關鍵環節?；陂L沙市村莊規劃的實踐，從工作組織、工作方法、技術支撐和實施管理4個方面總結出現有長沙市實用性村莊規劃編制模式。同時指出，長沙市實用性村莊規劃仍然存在規劃編制體系有待進一步完善、規劃實施管理全流程管控體系有待健全、規劃實施合力和管理水平有待提升等問題?；谛聲r期對村莊規劃的要求，提出長沙市實用性村莊規劃的優化模式，具體包括完善鄉村地區規劃編制體系、探索編制與實施全周期管理機制、加強基于全域全過程的實用性政策設計和建立健全協調多元主體的實施保障機制等幾個方面，為長沙市及其他地區后續推進實用性村莊規劃提供參考。

關鍵詞：鄉村振興；村莊規劃；實用性；規劃實施；長沙市

中圖分類號：TU982.29 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2024）18-0072-06

Abstract： Village planning is an important basis for guiding rural construction and a key link in promoting rural revitalization strategies. Based on the practice of village planning in Changsha City， a practical village planning compilation model for Changsha City has been summarized from four aspects： work organization， working methods， technical support， and implementation management. At the same time， it is pointed out that the practical village planning in Changsha City still has problems such as the planning preparation system that needs to be further improved， the full-process management and control system of planning implementation management needs to be improved， and the synergy of planning implementation and management level needs to be improved. Based on the requirements for village planning in the new era， an optimization model for practical village planning in Changsha City is proposed： specifically， it includes improving the planning preparation system for rural areas， exploring the preparation and implementation of a full-cycle management mechanism， strengthening practical policy design based on the entire region and process， and establishing and improving the implementation guarantee mechanism for coordinating multiple entities， providing reference for the subsequent promotion of practical village planning in Changsha City and other regions.

Keywords： rural revitalization; village planning; practicality; planning implementation; Changsha City

改革開放以來，中國的城鎮化進程高速發展，成就顯著。但是長期城鄉二元體制下偏向城市和重工業的發展路徑，也造成了鄉村地區發展的不平衡和不充分問題日益凸顯[1-2]。黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，旨在解決快速城鎮化背景下產生的農業發展乏力、農民增收困難、農村環境惡化等問題，推動鄉村社會的全面發展，實現城鄉現代化。2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》確立了新時代的國土空間規劃體系框架，將村莊規劃定位為鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可和進行各項建設等的法定依據。在鄉村振興戰略和國土空間規劃體系為牽引的“多規合一”背景下，對村莊規劃提出了更高的要求，村莊規劃不僅僅是技術層面的工作，更是推進鄉村振興的一個重要抓手，也是實現鄉村治理現代化的一個重要環節[3]。

鄉村是動態復雜的巨大系統，村莊規劃肩負了“好用、管用、實用”的重大使命，如何保障村莊規劃的實用性是國土空間規劃體系下鄉村規劃的關鍵命題與技術難題[4-5]，需要站在更高層面去認識村莊規劃的角色和作用，去理解村莊規劃在技術層面、管理層面應該做什么、如何做才能實現村莊規劃的可操作性。為此，學界針對村莊規劃實用性進行了大量的研究與實踐探索。理論研究方面，張立等[6]認為鄉村規劃是一個體系，要區分管控、發展與建設，并提出了“鎮域層面的鄉村建設控制規劃+（縣域、鎮域或村域層面）鄉村（近期）建設規劃+鄉村社區規劃”的鄉村規劃體系建構邏輯。袁源等[7]認為村莊規劃編制分級謀劃的邏輯框架應當與“五級三類”國土空間規劃體系實現聯動。周國華等[8]認為未來的村莊應重視村莊整體綜合研究，重點推進規劃體系、類型、內容和方法等方面的創新。菅泓博等[9]認為實用的政策設計是實用性村莊規劃運作的前提與保障，要用好“剛性”和“彈性”工具。季正嶸等[10]提出實用的村莊規劃應做到指標系統實用，治理策略實用和實施路徑實用，有效的村莊規劃應做到剛性傳導有效、規劃組織有效、藍圖動態有效。同時，也有學者將理論與實踐結合，探索了鄉村規劃用途管制[11-12]、村莊規劃編制方法[13-15]、村莊規劃公眾參與[16-18]等內容。

實踐探索方面，上海市探索了空間管控與行動緊密結合的“有行動的規劃”新路徑[19]。通過構建鎮級國土空間規劃（含村莊布局規劃）（總體規劃層次）-郊野單元村莊規劃（詳細規劃層次）-村莊規劃設計鄉村國土空間規劃體系，傳導剛性管控要求，理清各類規劃之間的關系，實現鄉村地區詳細規劃的覆蓋。通過印發《上海市鄉村建設項目規劃資源審批制度改革實施細則（試行）》等政策文件實現全域全類型的規劃管理機制和規劃管控、項目設計、行政審批及登記監督的全流程規范。通過建立“郊野單元村莊規劃+全域土地綜合整治+國土空間用途管制”三位一體的郊野地區空間規劃的統籌和實施平臺，實現空間、資金、時序3個平衡。浙江省杭州市總結推廣“千萬工程”的有益經驗，縱向上建立了“區縣村莊布局規劃-鄉鎮村莊布局規劃-村莊（鄉村單元）規劃”傳導關系及“單元-區塊-地塊”圖則的層次關系。村莊規劃采用“通則管理+圖則管理”的方式，作為實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可的依據。進一步厘清國土空間規劃、建設、管理各環節的部門職責和管控要求，建立完善城鄉統籌、部門協同的“詳細規劃-建筑設計-施工建設-運維管理”全過程管控機制。

總體來看，當下圍繞實用性村莊規劃的研究覆蓋面較廣，如何開展“多規合一”的實用性村莊規劃工作，各地根據實際情況還在不斷探索完善。長沙市始終堅持規劃先行，積極探索實用性村莊規劃編制路徑，總結了一些工作經驗的同時也發現了部分問題，為此有必要對長沙市工作經驗進行總結，對提高村莊規劃實用性進行系統性研究。

1 長沙市概況

長沙是湖南省省會，是長江中游城市群的中心城市和“一帶一路”的重要節點城市，全國重要的糧食生產基地，土地總面積1.18萬km2，共有鄉鎮74個，行政村867個[20]。2022年長沙市常住人口1 042.06萬，農村常住人口174.34萬，城鎮化率83.27%，城鎮化發展邁入中后期轉型提升階段，城市輻射帶動農村的能力進一步增強，為率先實現鄉村振興提供了良好條件。長沙市是典型的山地-丘陵城市，地貌類型豐富，鄉村主要分布在長沙縣、瀏陽市、寧鄉市和望城區等周邊地區，相較湖南省其他地區的村莊，長沙市村莊具有優越便捷的交通區位，資源稟賦優越，發展基礎良好，2021年長沙市提出建設鄉村振興示范市，強調要促進村莊規劃質量提升，更好地提升村莊規劃實用性、鄉村整體風貌引導、鄉村空間治理能力。自2019年長沙市啟動“多規合一”實用性村莊規劃編制工作以來，已基本實現鄉村地區規劃管理依據全覆蓋。長沙現有省級美麗鄉村示范村105個，建設市級美麗宜居村莊1 967個。

2 長沙市實用性村莊規劃的探索與實踐

2.1 工作組織上，強化縣域統籌，創新規劃編制模式

搭建了市-縣-鄉-村四級聯動“縱向到底”的組織工作體系，有效暢通了規劃上下傳導反饋的渠道。印發《長沙市鎮村國土空間規劃審查報批工作方案》，明確了鎮村規劃編制、審查、報批的責任分工與程序要求。強化縣域統籌，創新了“鎮村一體”工作模式，鼓勵鎮村規劃編制統一采購3450f6bebde512d0f057d66cd8d49501、統一調研、統一編制和統一審查，由同一家單位或聯合體進行編制（圖1）。

2.2 工作方法上，注重分類分步，破解村莊規劃難題

長沙市結合湖南省村莊規劃質量評估工作，統籌摸排了全市村莊規劃編制情況，區分重點村、一般村和亟需開展建設的村莊，分類開展質量提升行動。同時為有力破解村莊規劃“通病難題”。以雨花區跳馬鎮、長沙縣春華鎮、寧鄉市雙江口鎮和沙田鄉四大片區為試點開展示范性村莊規劃編制工作，聚焦村民亂占耕地建房、鄉村風貌不優等問題，探索解決思路。在此基礎上，因村制宜、精準施策，總結可向區縣（市）全面復制推廣的規劃建設實用經驗。

2.3 技術支撐上，強化標準研究，提升規劃編制整體水平

在省廳下發國土空間規劃底圖底數的基礎上，長沙市進一步統一全市底圖底數，為規劃編制提供基礎數據支撐。數據包含“三條控制線”、專項規劃數據、區域性基礎設施、上位規劃重大項目、地質災害和“承諾制”項目等內容。制定了《長沙市鄉鎮國土空間總體規劃編制技術導則（試行）》《長沙市村莊規劃編制技術導則（試行）》，明確鎮村規劃編制審查要點，指導鎮村規劃編制實施與管理。建立了規劃預審機制，在規劃審批前開展分批次預審，重點審查約束性指標和重大基礎設施布局要求的落實情況，滿足近期建設發展需求。組建了專家團隊，為規劃的審查報批工作提供技術指導，全面把關規劃成果。

2.4 實施管理上，注重試點先行，探索編管融合工作路徑

長沙市自然資源、農業農村、住建、交通和水利等部門建立村莊規劃部門聯合審查機制，共同把關規劃成果質量，落實“不規劃不建設、不規劃不投入”要求，在試點地區保障村莊規劃與美麗宜居村莊、特色小村莊等建設行動有效銜接。管控政策方面，明確了新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。鄉級國土空間規劃和村莊規劃可預留不超過5%的建設用地機動規模指標，用于零星、分散的單獨選址農業設施、鄉村設施等建設。此外，瀏陽市出臺了《瀏陽市自然資源服務鄉村振興試點十八條措施》，包括煙花爆竹產業特殊單元實行建設用地“定量不定點”管控，深化集體經營性建設用地入市等18條農村產業融合發展用地政策實施細則，加大了用地服務保障力度。推廣“一師兩員”制度，簽約鄉村規劃師70余人，并在雨花區跳馬鎮等地搭建起責任規劃師工作站，保障規劃實施管理的人才支撐。

3 長沙市實用性村莊規劃實踐過程中存在的問題

3.1 鄉村地區規劃編制體系有待進一步完善

2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》將村莊規劃提升到了以全地域覆蓋和全要素統籌為目標的法定規劃層面，與詳細規劃一起“肩負”國土空間管制依據的重要使命。長沙市控制性詳細規劃的編制、審批、實施和變更等管理歷經多年實施修改完善，形成了一整套完整的編制體系、技術規范、配套制度及工作機制。而村莊規劃則起步較晚，特別是國土空間規劃體系改革后，鄉村地區鄉村振興戰略規劃、專項規劃（建設行動、實施方案）、村莊規劃和鄉村設計之間暫未形成穩定的編制體系框架。各個規劃的深度沒有明確，導致村莊規劃大多停留在宏觀層面，無法進一步指導微觀的設計和操作，如村莊規劃中將鄉村公益事業設施規劃為公共管理與公共服務用地，但是設施用地的容積率、建筑高度等指標卻缺乏微觀層面的規劃依據，進而導致規劃實施過程中出現斷層的現象。

3.2 鄉村規劃實施全流程管控體系有待健全

目前，長沙基本實現了鄉村地區管理依據全覆蓋，村莊規劃走向前所未有的“廣度”，在編管融合方面也進行了一些探索，但是鄉村層面缺乏全域全要素“評估—編制—審批—實施—監督”全周期全鏈條的建設管理經驗，為規劃編制帶來很大的不確定性。通過調研發現，長沙鄉村地區用地需求類型較多，部分項目用途在執行過程中存在一定的爭議。如農民職業培訓基地等用地用途的認定邊界非常模糊，基層對于認定為商業服務業用地還是公共管理與公共服務用地中的教育用地存在爭議。鄉村地區眾多的美麗屋場等復合用地的規劃建設管理也缺乏相應的標準。再如，根據《第三次全國土地調查實施方案》，建設用地相關地類和設施農用地圖斑最小調查上圖面積為200 m2，農用地（不含設施農用地）相關地類最小上圖面積為400 m2，而衛片執法的精度可以達到1～2.5米級。在規劃中確定的可不上圖的小微項目，在執法中可能視為違法用地。此外，農村住房對于宅基地面積有規定要求，但是屋前屋后綠化、曬谷場等農民生活需求必備的用地如何保障也是亟需解決的問題。諸如此類鄉村地區遇到的實際問題，如何通過規劃引領，加強用地規劃與用地管理如何有效銜接，避免規劃在編制、審批、實施和執法過程中出現矛盾，亟需建立一整套能推廣、可復制的鄉村地區規劃實施全流程管控體系。

3.3 村莊規劃實施合力和管理水平有待提升

鄉村振興背景下長沙市鄉村旅游、體驗農業、創意農業等農村新產業新業態蓬勃發展，而產業發展涉及主體較多。如自然資源主管部門要嚴控基本農田、建設用地指標數量，負責鄉村建設規劃許可證的核發；林業部門要保護生態林；水利部門要嚴格控制藍線，保護水源；農業農村部門要負責農村宅基地改革和管理有關工作及農村農產品種植種類和總體布局規劃，并將農村宅基地審核批準調整至鄉鎮。此外，鄉村地區國有土地所有制與農村集體土地所有制并存、行政治理與村民自治并存，村莊規劃作為政府實施空間治理的工具，若不能與鄉村社會治理機制有機結合，若各個部門管理不能有效銜接、形成合力，就可能形成多頭管理、互相掣肘的工作局面，不可避免地會出現效率低下、管理混亂的情況。與此同時，瀏陽市和雨花區作為全國集體經營性建設用地入市改革試點地區，集體經營性用地制度改革、農村產業用地等方面的政策還在不斷改進，村莊規劃實施合力和管理水平有待提升（圖2）。

4 新時期長沙市實用性村莊規劃實踐模式的創新優化

鄉村振興戰略和國土空間規劃體系改革的新時期，村莊規劃具有新的使命、新的理念、新的定位，強調“多規合一”和實用性，更加注重村莊規劃的實效性、可操作性和執行約束力。鄉村規劃運行是一個整體，村莊規劃作為法定規劃，是整個鄉村規劃體系運行的基礎。長沙市現有村莊規劃編制模式取得了階段性的成果，但是從全域、全要素、全過程管控的角度來看，各個環節之間的聯動有待加強，需從規劃編制和規劃實施2個維度全方位統籌考慮各個階段、各個環節之間的關系與銜接，真正確保村莊規劃能用、好用、管用。因此探索了長沙市實用性村莊規劃的優化模式（圖3）。

4.1 完善鄉村地區規劃編制體系

堅持規劃設計先行，以國家統一的國土空間規劃體系為基礎，建立健全以鄉村振興戰略規劃為龍頭，縣鄉級國土空間規劃為指引，村莊規劃、鄉村設計、建設工程實施方案為基礎，農村土地綜合整治規劃、歷史文化村落保護規劃等專項規劃為補充的規劃體系。綜合考慮全域全要素的管控要求，對現有規劃進行有機融合與傳承創新，明確各類規劃的定位、主要內容、編制深度和實施要求等內容。具體來看，鄉村振興戰略規劃主要從頂層設計的角度，為村莊規劃提供引領，解決村莊層面無法解決的問題?？h鄉級國土空間規劃主要明確鎮村體系布局、統籌人口、產業、基礎設施和公共服務設施等空間布局，為村莊規劃確定指標、定位等內容。村莊規劃重點落實上位規劃，實現村莊各要素資源的統籌規劃，進行科學用地布局，形成“多規合一”實用性村莊規劃一張圖。鄉村設計重點是以村莊規劃落地為宗旨，進一步細化風貌控制、投資估算、近期建設項目等內容，加強規劃的可實施性。建設工程實施方案則作為具體項目的實施方案，指導實施階段具體工作。

4.2 探索編制與實施全周期管理機制

探索建立鄉村地區規劃編制、審批、實施和監督的全周期管理工作機制。統籌各個環節主要內容并進行有效銜接，在管理依據、地類認定、管制方式、管控規則和政策標準等方面統一標準、統一口徑，并配套形成適應村莊規劃編制與實施要求的技術標準體系與行動準則。針對規劃編制環節，首先要明確規劃依據，部分鄉村建設行動在村莊規劃中難以體現具體要求的，可以將鄉鎮國土空間規劃或者其他專項規劃作為實施依據。村莊規劃作為主要法定依據，不同要素的編制深度要根據實施內容、實施主體、實施方式的不同，靈活確定差異化的規劃思路，在不同規劃內容的深度和彈性上體現針對性。針對鄉村建設環節，開展用途管制準入條件、用途管制規劃許可、施工許可和竣工驗收4個階段的鄉村建設項目全流程審批研究，明確各類建設行為的管制依據和管制方式。加強規劃編制與實施環節在技術規定、政策標準等方面的協調管理，使規劃編制內容與實施部門用地管理可以得到最大程度的銜接，確保規劃的內容可以滿足具體項目的實施需要，推動規劃有效落地。

4.3 加強基于全域全過程的實用性政策設計

開展面向全域全要素全過程的用途管制政策研究。針對鄉村建設活動、用地類型、用地方式，統籌鄉村建設活動用途管制、鄉村建設規劃許可證核發等全過程，研究左右銜接、上下貫通、銜接順暢的“政策包”。明確適宜的鄉村各類用地管控內容和管理模式，優化鄉村用地辦理程序，加強和規范相關技術標準和政策規則。如在法律規定的農村宅基地、鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地管理及鄉鎮企業使用集體建設用地許可幾類之外，進一步細化設施農用地、集體經營性建設用地入市、文旅項目用地，以及一、二、三產融合發展用地及農村道路、視作原地類管理的小微項目等用地類型管理實施細則。同時，從頂層設計層面統籌好年度變更調查、鎮村規劃、用途管制和行政執法間的沖突與矛盾，采取一事一議的方式，逐步探索每一類用地管理的全生命周期的具體路徑，明確各階段各部門具體職責。通過土地綜合整治的平臺，統籌考慮農用地整理、建設用地整理和生態功能片區保護“一盤棋”，兼顧旅游、歷史文化傳承等的需求，前瞻性地做優存量文章，做實增量空間，提升整體品質，激活鄉村地區經濟發展潛力。

4.4 建立健全協調多元主體的實施保障機制

村莊規劃實施是面向農業、生態、建設各種資源要素的系統實施，亟需建立健全實施保障機制。一要組織保障，建立政府領導、自然資源主管部門統籌、相關部門協同、村民和集體組織全程參與的規劃編制和實施保障機制。堅持村民主體，使村民真正成為發展好、維護好自己利益的主體，為規劃與實施的長效管護機制打下人員基礎，提高鄉村建設和治理的實效。二是技術保障，完善相關技術標準，依托數字技術和信息技術，將村莊規劃成果及時納入國土空間規劃“一張圖”，搭建部門與基層聯動的開放共享、精細化基層治理平臺，推動建立村莊規劃編制、審批、實施和監督的全周期管理工作機制，為形成支撐村莊規劃實施的常態化動態管理機制提供技術支撐，扎實推進基層治理體系和治理能力現代化建設。三是政策保障，在實用性政策設計的基礎上，研究好政策實施落地的具體工作路徑，打好從空間維度規劃編制向時間維度實施治理延伸的政策“組合拳”。四是資金保障，梳理各類涉農資金投入渠道，統籌各級各類資金使用，集中資金，聚發合力，提高效益，為規劃編制與實施全過程提供充足的資金保障。

5 結束語

在鄉村振興戰略和國土空間規劃“五級三類”體系下，如何通過規劃、建設、管理各環節的有效銜接提升村莊規劃實用性是本文研究的出發點。以長沙市為例，詳細闡述了長沙市實用性村莊規劃的具體做法及存在的問題，并基于新時期對村莊規劃的要求，從頂層設計的角度提出了長沙市實用性村莊規劃的優化模式，提出了完善鄉村地區規劃編制體系、探索編制與實施全周期管理機制、加強基于全域全過程的實用性政策設計、建立健全協調多元主體的實施保障機制等建議。尤其要注重規劃編制階段與實施監督階段在管控依據、地類認定、管制方式、管控規則和政策標準等方面的融合銜接，確保規劃有效落地。鄉村地區全域全要素空間管控是涉及政治體制、規劃體系、社會經濟和用途管制等多領域的復雜系統，未來，針對每一個具體環節的執行落地還有待進一步深入研究，在規劃編制與管理實踐中針對具體問題具體分析。

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