新一輪農地確權政策與中國糧食安全

摘 要：通過產權制度改革活躍農村要素市場，從而提升農業生產能力、夯實糧食安全根基是建設農業強國的重要內容。本文基于2010—2021年中國省級面板數據，采用雙重差分模型實證檢驗新一輪農地確權政策對糧食生產的影響及其作用機制。研究結果顯示：新一輪農地確權政策能夠促進糧食生產。新一輪農地確權政策推動產權交易市場化和農地經營規模化，通過優化農地資源配置、簽訂書面合同和擴大農地經營規模促進糧食生產。市場化水平會弱化新一輪農地確權政策的糧食增產效應；社會化服務會強化新一輪農地確權政策的糧食增產效應。穩定地權、明晰界定地權邊界的農業制度改革方向與國家糧食安全目標兼容，應統籌降低市場交易費用，推動農地流轉人格化交易向市場化交易轉型，從而有效維護國家糧食安全。

關鍵詞：農地確權；糧食安全；糧食生產；農地流轉市場化

中圖分類號：F301.11；F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2024）09-0090-13

一、問題的提出

糧食安全是國家安全的核心基石，為了不斷提升糧食生產能力和保障國家戰略安全，從中央政府到地方各級政府付出了極大的努力，也取得了舉世矚目的偉大成就。截至2023年，中國糧食產量連續9年穩定在1. 3萬億斤以上，人均糧食占有量達到493公斤，遠遠超過國際公認的400公斤糧食安全線。但是，必須深刻認識到，中國糧食安全壓力將長期存在，保障14億多人口的糧食有效供給依然需要持續的政策努力和制度探索。

明晰、穩定的產權一直被認為是經濟發展中至關重要的因素［1］。在農業生產方面，學術界普遍認為，農村土地（以下簡稱“農地”） 產權明晰和穩定會提高農業生產效率［2］。其理論邏輯是：第一，農戶的激勵作用。農地產權明晰和穩定使農戶對產出有更好的預期，從而增強農戶的積極性和主動性。第二，產權交易的激勵作用。農地產權明晰和穩定是農地流轉的先決條件，它既可以提升農地的市場價值，又可以促進農地價格市場化，從而激活鄉村要素市場。因此，應不斷健全市場機制，推動農地由低效的經營主體轉向高效的經營主體，實現農地資源的高效聚集，擴大農地經營規模，提高農業規模收益，從而解決小農生產方式低效等問題。

早在農村改革之初，糧食產量實現了快速增長，學術界的普遍共識是家庭聯產承包責任制通過分田到戶方式賦予農戶土地剩余控制權和剩余索取權，從而促進農戶的生產激勵。對于1984年后糧食產量下滑，學術界將其歸因于農地產權內在激勵釋放殆盡。隨著以家戶為單位的小規模、細碎化、分散化生產格局的弊端逐步顯現，中國開始探索農地規模化經營，旨在通過產權制度改革實現農地經營權市場化交易，以促進農業經濟發展和保障國家糧食安全。一方面，均包制下農地頻繁調整的同時，中央政府一直努力嘗試穩定地權，堅持以農地集體所有制為根本，力求賦予農戶更加充分和穩定的農地產權，以解決農地流轉所面臨的產權模糊和穩定性不足等問題。另一方面，20世紀80年代初，中國開始鼓勵農地向種田能手轉移，隨后不斷完善農地流轉政策的實施方案。2006年以來，幾乎每年的中央一號文件均會提及鼓勵農戶在自愿、有償、依法原則下流轉農地。然而，無論是政策期許還是理論導向均沒有得到實踐的一致性響應。雖然中國農地流轉率實現快速攀升，從2005年的4. 5%上升至2014年的30. 4%，但在中國農地流轉市場中，農地向種田能手轉移并非常態，長期呈現以熟人、鄰居等為流轉對象，以空合約、零租金等為契約形式，以小規模、細碎化流轉為交易內容的人格化交易和非正式流轉，“小農復制”嚴重降低了農地流轉市場的運行效率并制約了市場紅利的釋放。

為了進一步降低農村要素市場的交易費用，中國于2014年實施了新一輪農地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱“確權”） 政策，這被視為維護農地產權安全與穩定最為重要的制度安排。一方面，通過空間四至和國家頒證方式保障農戶土地財產權益，強化農地產權交易屬性，進一步活躍農地產權交易市場。另一方面，通過現代市場的主體篩選功能和契約保障功能等盤活農村經營主體人力資本，實現農地資源稟賦增產增效，助力國家糧食安全。目前，農地確權頒證工作已經全面完成，其是否促進了糧食生產，學術界并未形成一致性結論。一種觀點認為，農地確權可以有效促進農地流轉、擴大農地經營規模和提升家庭農業勞動力投入，通過要素配置效應提高農業種植結構中糧食作物的種植占比，從而保障國家糧食安全［3］。此外，農地確權能夠強化分工交易，激勵農業卷入分工經濟，引入機械要素。從適應性生產的角度看，糧食作物更具分工優勢，因而農地確權將帶來農業種植結構的“趨糧化”［4］。另一種觀點認為，農地確權可以強化產權收益預期和追求效益最大化的經濟理性，無論是擴大規模還是維持小農生產，都可能誘發糧食作物減少和經濟作物增加［5］。可見，農地確權是否有助于糧食生產尚不明確，其影響機理也未完全厘清。一方面，已有文獻比較缺乏宏觀層面政策效應的整體考察。另一方面，已有文獻雖然觀測到了農地確權通過誘發農地流轉實現規模化的政策效應，但缺乏對農地流轉交易市場化轉型的考察。目前，在“非糧化”危機不斷顯現的情況下，需要準確識別農地確權政策的糧食增產效應及其作用機制。作為中央制定的保障農民權益、提升農業生產能力和保障國家糧食安全的重大政策，對新一輪農地確權政策進行深入研究，具有理論意義和實踐價值。

本文的邊際貢獻在于：第一，作為新時期中國農村改革最為重要的政策安排之一，農地確權是否具有促進糧食生產和保障國家糧食安全的重要功能需要明晰一致的答案，本文基于要素市場發育的觀察窗，以交易對象、現代契約和規模經營三重視角為切入點，闡明新一輪農地確權政策的糧食增產效應及其作用機制。第二，構建農地產權—交易成本—流轉形式的理論分析框架，基于交易成本的分析視角剖析中國農地流轉市場化轉型的理論機制。

二、理論分析與研究假設

（一） 農地流轉市場的發展趨勢與演化方向：特征事實

產權具有重要的交易激勵功能，明晰、穩定的產權是市場交易的前提。對于農地流轉市場，產權明晰和穩定可以有效降低流轉的交易費用，現代市場所具有的主體篩選功能可以促進農地向種田能手流轉和集中。因此，農地流轉兼具適度規模化和經營主體能人化兩大目標，實現“正確的人種規模的地”。然而，在土地制度改革不斷深化的同時，中國農地流轉市場存在人格化交易和非正式流轉問題，嚴重制約了市場紅利的釋放。

人格化交易和非正式流轉問題普遍存在。葉劍平等［6］認為，2008年，土地轉出給親戚或村民的占79. 2%，而從親戚或村民轉入的土地占87. 2%。羅必良等［7］認為，土地轉出給親朋好友的占66. 0%，轉出給普通農戶的占21. 2%，轉出給其他主體的占12. 8%。同時，農地流轉合約也呈現鮮明的“差序格局”特點。錢龍等［8］認為，當交易對象是外地人時，書面合同簽訂率達到65. 9%；當交易雙方均為村莊一般農戶時，書面合同簽訂率為7. 1%；在兄弟姐妹間進行的農地流轉中，書面合同簽訂率僅為1. 4%。鄒寶玲和羅必良［9］認為，在與親友鄰居、普通農戶和新型農業經營主體的流轉交易中，書面合同簽訂率分別是19. 6%、27. 7%和80. 0%。在農村，所謂的熟人間的農地流轉并非僅僅是市場化的操作，而是表現為契約主體的“差序化”和流轉契約的非正式化等一系列關系型的治理特征。目前，中國農地流轉主要是由農民自發進行的，具有規模小、非契約性和短期性等非市場化特征。全國9個省份2 704個農村家庭抽樣調查問卷結果顯示，2015年，農地流轉以小農戶為主體的占71. 4%，以非書面合同形式流轉的占54. 1%，流轉期限不明確的占36. 6%。但是，農業農村部的數據顯示，“小農復制”的流轉面積占比從2010年的69. 2%下降至2020年的46. 8%，簽訂契約的流轉面積占比從2010年的56. 7%上升至2019年的65. 6%。隨著農地確權逐步推進，農地產權交易的“小農復制”占比不斷下降，農地流轉契約化水平不斷提升。

農地流轉率提升并未化解中國農地規模小的困局。農業農村部的數據顯示，中國農地流轉占比從2006年的4. 6%上升至2016年的35. 1%。但是，1996年，經營面積不足10畝的農戶數占比為76. 0%，2015年，該占比卻高達85. 7%。1996年，經營面積10—30畝的農戶數占比為20. 2%，2015年，該占比僅為10. 3%。農地細碎化問題依然嚴峻，全國9個省份2 704個農村家庭抽樣調查問卷結果顯示，2015年，中國戶均耕地為5. 1塊。中國農村家庭追蹤調查（CRHPS） 數據顯示，2015年和2017年，中國戶均耕地分別為4. 7塊和5. 0塊。中國社會科學院鄉村振興數據庫2020年數據顯示，中國戶均耕地為6. 2塊。農地流轉沒有從根本上改變中國家庭經營模式的分散化和細碎化特點。農地轉入可以分為分散轉入和連片轉入兩類，農地規模擴大也可以分為經營規模層面的擴大和地塊規模層面的擴大。盡管農地分散轉入可以擴大農地經營規模，但它不能解決地塊規模有限的問題。因此，農地流轉規模擴大并不必然會帶來規模經濟效益的提升。但是，農業農村部的數據顯示，全面推進農地確權后，小農戶占比逐步下降，大農戶占比逐步上升。

（二） 人格化交易向市場化交易轉型：產權機理

土地是中國農村最為核心的生產資料，農地產權的分配結構和享益關系直接決定農民的經濟社會交往邏輯。盡管農地調整頻率高、農地產權界限不清和產權弱化等問題長期存在，但界定并穩定農地產權一直是中國政府努力的方向。中國農地產權從調整走向穩定，從模糊走向明晰也誘發了農地要素市場不同的交易邏輯和運行秩序。

⒈產權模糊與關系型交易

人多地少是中國的基本國情，人地矛盾使得“人均一畝三分，戶均不過十畝”的“大國小農”成為農村的基本經濟細胞。有限的資源稟賦使得中國小農戶具有羸弱性和封閉性特征，這就決定了小農戶“呼吁”賦權的力量很微弱。同時，土地集體所有的制度框架下均包制又誘發了農地的頻繁調整與再分配，產權模糊和穩定性不足是中國農地產權的基本問題。由此產生的影響是：其一，產權邊界不清晰和享益關系模糊使得農地產權市場化交易面臨著較高的交易費用，無法具備市場化交易的客觀權能。為了實現交易出清，非正式化的社會行為和村社間通行的倫理道德準則，成為保證交易得以實現的基本秩序。其二，產權模糊會擴大產權“公共領域”并誘發租值耗散，激勵人們攫取租值的機會主義沖動，而具有較強行為能力或較多社會資本的人更可能獲得“剩余權利”［10］，由此生成了產權模糊下關系型交易的存續土壤。從保護農地產權的角度來看，關系型交易內含的熟人對象和非正式合約隱含著地力不被破壞和便宜收回的隱性承諾［11］。因此，將熟人和鄰居等作為優選對象可以通過聲譽機制、道德約束降低交易費用，克服市場機制不健全隱藏的交易風險。但是，隨著專業化和勞動分工的出現，人格化交易不能適應現代化生產的需要，無法形成廣泛的信任合作關系。同時，隨著市場失靈，交易搜尋對象僅限于親友間，這將造成農地難以流轉給有較高經營水平的農戶，從而影響農業生產效率。

⒉產權明晰與市場化交易

明晰、穩定的產權可以賦予產權主體資源配置的權利或利益，減少“公共領域”的資源浪費和契約不完全情況，從而降低交易費用［12］。因此，明晰、穩定的產權是實現市場化交易的前提。農地確權是家庭聯產承包責任制后的又一次重要改革。農地確權的核心在于明確農地產權的邊界，賦予農戶長期、穩定的農地產權，加強對農地產權的法律保護。其一，農地產權的明確是優化資源配置和提高效率的基礎。國家通過對農地產權的固化和四至界定，實現資源的優化配置，推動和引導農地流轉的市場化發展。明晰、穩定的農地產權有助于降低交易費用，加強市場化交易，推動村莊經濟活動從以人際關系為主向以契約和市場為主的方向轉變。其二，產權的實質在于明確主體的權利和義務，使產權主體在一定范圍內更有效地配置資源，從而獲得最大利益。這表明中國農地確權政策既強化了農戶的經濟人屬性，又促進了產權交易的市場化。農地確權政策在村莊引入正式的經濟交易模式，打破了傳統村落的非正式治理機制，使利益機制成為主導，從而使村社成員的經濟行為由低風險向利益最大化轉變。隨著農地確權政策的不斷推進，流轉市場得到完善和拓展，市場交易成本有效降低，市場化經濟收益要遠高于人格化交易。浙江大學發布的2017年全國農地經營流轉調查數據顯示，農地流轉人格化交易下農戶畝均貨幣收益僅為421. 3元，農地流轉市場化交易下農戶畝均收益為490. 8元，畝均差距達69. 5元。中國社會科學院發布的2020年全國農村產權交易調查數據顯示，農地流轉市場化交易下畝均租金為826. 9元，但通過其他方式交易的畝均租金僅為723. 1元。產權穩定帶來的市場交易成本下降將推動人格化交易向市場化交易轉型。

明晰、穩定的農地產權具有重要的交易激勵功能［13］，明晰的農地產權有利于定價入市，不僅能夠提高農地產權的市場交易價值，進一步活躍農村要素市場，而且市場機制的逐步完善將促進農地從低效率農戶轉向高效率的經營主體，實現人格化交易向市場化交易的轉型，以正式化、契約化、法治化的方式穩定經營權交易關系，有效集中農地，提高農業規模報酬，實現適度規模經營和種田能手種地的雙重效益，緩解小農經營的低效率問題，提高農業生產效率［14］。農地確權被視為維護農地產權穩定與安全最為重要的制度安排，也必然會推動農地流轉市場化轉型并作用于農業生產效率［15］。綜上，本文提出如下假設：

假設1：新一輪農地確權政策能夠促進糧食生產。

（三） 農地確權政策的增產邏輯：分析線索

⒈農地確權政策、農地流轉市場化與糧食生產

市場具備將農地稟賦轉向更具效率耕種者的配置功能。中國農地確權政策旨在通過完善的現代市場機制，以自由交易、充分競爭和機會均等的市場運行體系將農地流轉到種田能手手中，實現人格化流轉向市場化交易的轉型。其一，借助農地產權交易市場的優勝劣汰機制，農地確權政策將具有農業生產比較優勢和充分人力資本積累的現代農業經營主體篩選出來，克服傳統小農低效性、經驗化的經營弊端，通過交易置換實現農業經營主體的專業化和農業生產的現代化。其二，市場化交易體系具備的現代合約機制將構建具有法律約束的規范性締約、履約框架，穩定農業經營主體的生產預期并引導其開展長期經營行為。

實現種田能手種地不僅是效率提高的人力資本根源，也是現代農業發展的基本條件。農地確權的逐步完善將引導農地向更具農業經營比較優勢的生產主體轉移，通過改善農業部門的人力資本水平和知識積累提高農業生產效率［16］。程令國等［17］認為，明晰的農地產權有助于實現農地向較高生產能力的農戶流轉和集中。同時，也有助于增強低效率農戶的農地轉出意愿，從而實現農地資源優化配置并提高農業生產效率。實際上，新型農業經營主體往往是農事經營能人，新型農業經營主體不僅與規模經營相適配，以規模化為基礎，而且在現代農機、高效農技的引入、病蟲防治及風險防控等方面具有比較優勢，能夠高效提升農事經營效率并改善糧食生產狀況［18］。同時，新型農tVy4t+pTwdzlYWMqT+ejvNGoYnQP8YpSHYBQIHGMpDA=業經營主體具有顯著的示范效應，其經營理念和種植技藝對普通農戶產生輻射、帶動和引導等積極作用［19］。具體表現為：一方面，新型農業經營主體通過收購農產品、雇傭勞動力等方式為周邊農戶提供參與和受益的機會，從而提升農戶生產積極性。另一方面，新型農業經營主體有社會服務功能，通過提供服務參與地區農事生產，提高小農戶農事活動效率。顯然，正確的人種地和專業的人經營，通過人力資本提升和知識積累優化農地資源配置，能夠扭轉“小農復制”導致的低效率問題。綜上，本文提出如下假設：

假設2a：新一輪農地確權政策通過優化農地資源配置促進糧食生產。

農地經營權流轉和交易的穩定性本質上是契約問題，市場化交易需要書面合同、法律契約的保障和約束。具有法律效力的正式契約簽訂，通過“事后法律懲罰”引導行為主體與陌生經濟主體之間的交易行為，并且交易雙方在合約明文規定的范圍內遵守權責，農地轉入戶也具有穩定的經營預期，從而提高農事活動積極性并開展長期經營行為。其一，陌生人間的交易往往以正式契約的形式締結，交易雙方行為均遵守市場規則并以收益最大化為目標導向。租金是一項重要成本，它客觀上要求經營主體必須積極開展農事活動以提高經營收益［20］。其二，正式合約往往具有較好的穩定性，而且能夠通過法律機制更為有效地約束并規范交易主體的經營活動，保證農地經營和預期收益的穩定性［21］。Brickley等［22］認為，一份正式穩定的契約不僅有助于雙方建立持久的合作關系，還具有投資激勵效應，在良序的市場交換中實現合作共贏。實際上，建立在規模化基礎上的農事經營所面臨的交易風險較大，更需要穩定的契約關系，特別是新型農業經營主體等經營的農地面積大、投資水平高、經營風險高，契約關系的穩定性缺失無疑將強化被征收“隨機稅”的風險。簽訂書面合同使得規模經營主體，尤其是新型農業經營主體更為安心地投入農業生產活動中，更好地釋放人力資本紅利和實現規模效益，從而促進糧食生產。顯然，由產權穩定所實現的流轉市場化、契約正式化與法治化，能夠明晰界定參與主體的權責關系，穩定經營主體的經營預期和長期經營收益，有效抑制經營主體的短期行為和機會主義行為，在書面合同的規范下實現農業的提質增效和增產增收。綜上，本文提出如下假設：

假設2b：新一輪農地確權政策通過簽訂書面合同促進糧食生產。

⒉農地確權政策、農地經營規模與糧食生產

中國政府長期致力于推動農村要素市場的發育和農地流轉市場的發展，以實現規模經營。農地流轉率不斷上升，全國農地流轉率已從2006年的4. 6%上升至2016年的35. 1%，但農地經營規模并不令人滿意，因為大多數的流轉為農戶間的自發交易，并且表現出小規模、非契約化和短期化的非市場化特征。截至2015年，農地流轉率上升并沒有使得土地分散化的經營格局發生根本性改觀。1996年，經營面積30畝及以下的農戶數占家庭承包戶總數的96. 2%，2015年，該占比依然高達96. 0%。農地流轉率和農地經營規模并不能準確表達中國農業規模化經營的發展意蘊。農地確權政策可以實現農地流轉從人格化交易向市場化交易轉變。市場化交易體系下交易對象有著廣泛的選擇范圍，市場化經營主體所要求的經營規模在現代契約機制下將實現大規模的流轉和集中。其一，農地經營規模擴大有利于實現規模經濟，從而提高農業生產效率。政府通過農地確權明晰界定農戶的農地產權，促進農地流轉市場發育，從而促進農地流轉和集中。受搜尋成本和談判成本等交易成本降低的影響，具備農業生產優勢的農戶和現代農業經營主體，更可能通過農地交易市場擴大經營規模，實現農業經營的規模效益。仇煥廣等［21］認為，規模經營能夠有效應對自然災害，適當擴大經營規模，可以優化要素配置，提高農業生產效率。農地流轉特別是鄰近地塊的農地流轉可有效緩解農地細碎化問題，有利于先進機械裝備的應用，優化生產要素分配［23］。其二，農地經營規模擴大，促進了農業的橫向分工，從而促進了糧食生產。在農地規模擴張過程中，非糧食作物占比會急劇下降。在不改變農地利用方式的情況下，農戶更傾向于種植糧食作物［21］。張宗毅和杜志雄［24］認為，在小農戶中，非糧食作物種植占比更高，但隨著農地經營規模擴大，其占比將大幅降低。馬俊凱等［25］ 認為，耕地規模與種植結構之間存在著U形關系，即耕地規模擴大對作物種植結構的影響呈現非線性特征，當耕地規模小于拐點時，耕地規模擴大將導致作物種植結構“非糧化”；當耕地規模大于拐點時，耕地規模擴大將導致作物種植結構“趨糧化”。綜上，本文提出如下假設：

假設2c：新一輪農地確權政策通過擴大農地經營規模促進糧食生產。

三、研究設計

（一） 變量定義

⒈被解釋變量

本文的被解釋變量為糧食生產。參考甘林針等［26］的研究，本文采用糧食總產量衡量糧食生產。糧食總產量是各省份糧食生產的最終結果，能夠較好地反映地方糧食生產的實際情況。

⒉核心解釋變量

本文的解釋變量為新一輪農地確權政策。參考汪偉等［27］的研究，本文采用頒發農地承包經營權證份數這一連續變量識別實驗組和控制組，以評估新一輪農地確權政策實施對糧食生產的影響。考慮到頒發農地承包經營權證份數中可能存在新一輪農地確權之前的證書，本文根據各省份被納入整省試點的時間①對證書份數進行識別和清理，如果該省份當年尚未確權，則證書份數賦值為0；如果該省份當年已經確權，則證書份數為新增證書數。

⒊中介變量

本文的中介變量為農地資源配置、書面合同和農地經營規模，分別采用農地轉入新型農業經營主體的面積、書面合同簽訂份數和經營面積30畝以上的農戶數衡量。本文基于世界銀行劃定的標準，將30畝視為規模經營分界線。其合理性在于，世界銀行的劃分標準是基于生產力要素的角度，將小農戶定義為以家戶生產為主，規模農戶往往采用現代化農業生產和集中種植的方式，而中國在第三次農業普查時，對規模農戶的界定采取農地經營面積和農業經營收入雙重標準，達不到其中任一標準的農戶即視為小農戶［28］。

⒋調節變量

本文的調節變量為市場化水平和社會化服務。本文采用市場化指數衡量市場化水平，數據采用王小魯和樊綱測算的中國各省份市場化指數，原有數據更新年限截至2019年。為了滿足研究需要，本文采用歷年數據的年平均增長幅度計算未披露信息年份的數據，將市場化指數擴充到2021年。社會化服務指為農林牧漁業發展所提供的服務，參考羅明忠和魏濱輝［29］的研究，本文采用農林牧漁業生產消耗的物質產品和勞務價值衡量。

⒌控制變量

參考楊義武和林萬龍［30］的研究，本文選取如下控制變量：耕地總規模，采用農戶承包耕地總面積衡量；工資性收入占比，采用農村居民工資性收入與農村居民可支配收入之比衡量；第一產業增加值占比，采用第一產業增加值與地區生產總值之比衡量；第二產業生產總值占比，采用第二產業生產總值與地區生產總值之比衡量；畝均化肥用量，采用化肥總用量與農作物總播種面積之比衡量；畝均農藥用量，采用農藥總用量與農作物總播種面積之比衡量；農業生產規模，采用農作物總播種面積與從事第一產業的勞動力數量之比衡量；農業機械總動力，采用農業機械的動力總和衡量；農業勞動力數量，采用從事第一產業的勞動力數量衡量。

（二） 模型構建

本文構建雙重差分模型檢驗新一輪農地確權政策對糧食生產的影響，基準回歸模型設定如下：

（三） 數據來源

本文采用2010—2021年中國30個省份的面板數據。①其中，糧食總產量、農村居民工資性收入、農村居民可支配收入、化肥總用量、農藥總用量、農作物總播種面積和農業機械的動力總和等數據來源于《中國農村統計年鑒》；農地承包經營權證份數、農戶承包耕地總面積和從事第一產業的勞動力數量等數據來源于《中國農村經營管理統計年報》《中國農村政策與改革統計年報》；第一產業增加值、第二產業生產總值和地區生產總值等數據來源于《中國統計年鑒》。

表1是本文主要變量的描述性統計結果。

四、實證結果與分析

（一） 基準回歸結果與分析

表2是新一輪農地確權政策對糧食生產影響的基準回歸結果。表2列（2） 的回歸結果顯示，新一輪農地確權政策對糧食生產有顯著正向影響，表明新一輪農地確權政策實施具有保障糧食安全的作用。假設1得到驗證。

（二） DID 估計有效性檢驗

⒈平行趨勢檢驗

參考李長英和王曼［31］的研究，本文設定如下模型進行平行趨勢檢驗：

圖1是平行趨勢檢驗結果，本文以τ=-4為比較基期，在新一輪農地確權政策實施之前，實驗組與控制組的糧食總產量沒有顯著差異，而在新一輪農地確權政策實施之后，已確權省份的糧食總產量顯著高于未確權省份，表現出積極的政策效果，表明本文通過了平行趨勢檢驗。

⒉安慰劑檢驗

為了進一步驗證是否還存在其他不可觀測因素或沖擊事件的干擾，本文采用隨機生成實驗組的方法進行安慰劑檢驗。本文隨機選取實驗組，對偽政策沖擊的系數隨機重復抽樣300次。由圖2可知，隨機得到的系數估計值集中在0附近，明顯偏離表2列（2） 的估計值0. 212，因而估計結果符合預期，表明本文的基準回歸結果沒有受到其他不可測因素或沖擊事件的影響。

（三） 穩健性檢驗

⒈替換被解釋變量的衡量方式

前文基準回歸采用糧食總產量衡量糧食生產，以識別新一輪農地確權政策對于保障國家糧食安全的重要作用。本部分基于《中國農村統計年鑒》的數據，采用糧食總播種面積替換被解釋變量的衡量方式，重新刻畫糧食生產，進一步考察新一輪農地確權政策對糧食生產的影響。回歸結果顯示，新一輪農地確權政策的回歸系數為正，且在5%的水平上顯著，表明新一輪農地確權政策實施有利于提升糧食作物的總播種面積，從而有效維護糧食安全底線。這也從種植規模維度驗證了本文基準回歸結果的穩健性。

⒉排除其他政策干擾

2019年新修訂實施的《中華人民共和國農村土地承包法》單獨設立土地經營權，正式將農地所有權、承包權、經營權的“三權分置”以法律形式確立下來，可轉讓、可抵押的經營權得到法律承認［32］。為了排除可能存在的干擾，本部分剔除2019年后的數據進行穩健性檢驗。回歸結果顯示，剔除《中華人民共和國農村土地承包法》實施的干擾后，新一輪農地確權政策依然顯著促進糧食生產，再次驗證了本文基準回歸結果的穩健性。

⒊控制事前趨勢

雙重差分的潛在問題是可能混淆政策的動態效應以及處理前實驗組與控制組之間存在的時間趨勢差異。也就是說，對于新一輪農地確權所帶來的政策效應的估計，可能會受到政策實施前實驗組與控制組之間存在的時間趨勢差異的影響。由于新一輪農地確權政策是在二輪承包基礎上開展的，因而新一輪農地確權政策實施前的農地承包經營權頒證會對新一輪農地確權政策的實施效果產生影響，且這種影響可能會隨著時間的推移產生變化。基于此，本文在基準回歸模型的基礎上進一步控制各省份在新一輪農地確權政策前所頒發農地承包經營權證份數與時間趨勢的交互項。回歸結果顯示，新一輪農地確權政策對糧食生產的影響與本文基準回歸結果基本一致。由此，本文認為，可以將新一輪農地確權政策視為一項準自然實驗，再次驗證了本文基準回歸結果的穩健性。

五、機制檢驗與進一步分析

（一） 機制檢驗

就邏輯上而言，新一輪農地確權政策實施可以有效降低市場交易成本，從而激勵農地流轉人格化交易向市場化交易轉型。具體而言，為實現農地向新型農業經營主體有效流轉和集中，交易雙方將構建市場化的現代契約關系，強化契約的穩定性與安全性。基于此，參考江艇［33］ 的研究，本文從農地資源配置、書面合同和農地經營規模三個方面進一步識別新一輪農地確權政策促進糧食生產的作用機制。

⒈農地資源配置

新型農業經營主體是通過農業經營旨在獲得經濟收益最大化的市場化主體，農地從普通農戶向新型農業經營主體流轉是農地流轉市場化轉型的重要標志之一。新一輪農地確權政策可以有效降低市場交易費用，引導農地流轉人格化交易向市場化交易轉型，從而優化農地資源配置。表3列（1） 的回歸結果顯示，新一輪農地確權政策的回歸系數為0. 276，且在1%的水平上顯著。這表明新一輪農地確權政策推動農地向新型農業經營主體流轉，從交易對象視角揭示了新一輪農地確權政策對優化農地資源配置的積極作用。因此，新一輪農地確權政策通過優化農地資源配置促進糧食生產。假設2a得到驗證。

⒉書面合同

現代市場的高效運行離不開正式契約的保障，契約及契約精神既反映了公民的經濟社會意識和法律主體地位，又對交易的公平與效率、利益分配、各方預期與決策等具有深遠影響［8］。人格化交易往往是以空合約、口頭合約等非正式合約進行權利界定和約束，市場化交易往往伴隨著正式合約的簽訂。表3列（2） 的回歸結果顯示，新一輪農地確權政策的回歸系數為0. 069，且在1%的水平上顯著，從現代契約視角揭示了新一輪農地確權政策對簽訂書面合同的積極作用。因此，新一輪農地確權政策通過簽訂書面合同促進糧食生產。假設2b得到驗證。

⒊農地經營規模

農地經營權流轉能否提高糧食生產效率實際上面臨著學術爭議，其關鍵點在于，農地流轉并未從根本上改變分散化的經營狀況，尤其是細碎化流轉并不能顯著改善農業生產效率。那么，新一輪農地確權政策能否改變農地分散化的經營格局成為保障糧食生產的核心要點。表3列（3）的回歸結果顯示，新一輪農地確權政策的回歸系數為0. 250，且在10%的水平上顯著，從規模經營視角揭示了新一輪農地確權政策對農地經營規模的積極作用。因此，新一輪農地確權政策通過擴大農地經營規模促進糧食生產。假設2c得到驗證。

（二） 進一步分析

⒈市場化水平

本文的核心觀點是新一輪農地確權政策推動了農地流轉市場化轉型，其中，人力資本提升與知識積累、契約關系穩定成為促進糧食生產的重要力量。就邏輯上而言，對于市場化水平本身已經比較高的地區，新一輪農地確權政策的糧食增產效應空間應該并不充分。表4列（1） —列（2） 的回歸結果顯示，新一輪農地確權政策與市場化水平的交互項的回歸系數均為負，且后者在10%的水平上顯著，表明市場化水平會弱化新一輪農地確權政策的糧食增產效應。

⒉社會化服務

在農地規模化發展進程中，“非糧化”“趨糧化”問題引發了學術界的高度關注。生產糧食作物的勞動消耗主要集中在整地、插播和收割等環節，并易于采用機械作業，勞動監督成本相對較低，這決定了糧食作物生產在農業分工上更具優勢。伴隨著農村勞動力非農轉移和農業生產成本不斷上升，在從事農業生產的過程中，農戶既要考慮勞動力投入的機會成本，又要通過雇工或勞動分工等方式提高生產效率。作為理性的決策主體，農戶既會使用機械代替勞動力，又會選擇種植糧食作物。因此，從分工的角度來看，糧食作物更易于縱向分工，也更能通過橫向分工卷入分工經濟，由此成為“趨糧化”的分工邏輯。那么，社會化服務的發展也可以有效促進農戶種糧，從而成為維護國家糧食安全的重要制度力量。表4列（3） —列（4） 的回歸結果顯示，新一輪農地確權政策與社會化服務的交互項的回歸系數均為正，且在1%的水平上顯著，表明社會化服務會強化新一輪農地確權政策的糧食增產效應。

六、研究結論與政策啟示

本文基于2010—2021年中國省級面板數據，采用雙重差分模型實證檢驗了新一輪農地確權政策對糧食生產的影響及其作用機制。研究結果顯示：新一輪農地確權政策能夠促進糧食生產，在經過一系列穩健性檢驗后，基準回歸結果仍然成立。機制分析結果顯示，新一輪農地確權政策通過優化農地資源配置、簽訂書面合同和擴大農地經營規模促進糧食生產。進一步分析結果顯示，市場化水平會弱化新一輪農地確權政策的糧食增產效應；社會化服務會強化新一輪農地確權政策的糧食增產效應，并成為維護國家糧食安全的重要制度力量。

雖然新一輪農地確權政策正在推動農地流轉市場化轉型并助益糧食生產。但是，不能忽視的是，中國農地流轉市場中人格化交易仍然占有相當大的比重，市場紅利和糧食增產紅利的完全釋放受到約束。因此，在持續推進產權明晰的同時，應著力構建完善規范的農村要素市場，強化農戶行為能力和市場參與，重視小農專業化改造和人力資本積累，樹立農民法治觀念和契約意識。本文的政策啟示是：第一，農地確權與農業強國、糧食安全目標兼容，政府應不斷豐富和規范農地確權的政策內涵，完善農村要素市場，推動產權交易市場化轉型，發揮現代市場機制的篩選功能。第二，考慮到當前中國的核心力量依然是廣大小農戶，應構建針對農民的專業化培訓機制，提升農民人力資本水平，強化其現代化、精細化、集約化耕種的本領。同時，實現農地向效率主體的有效流轉和集中，構建以人力資本為基礎的效率農業發展格局。第三，重視對農民現代契約觀念和法治理念的教育，不斷完善涉農法律法規，促進農地流轉的契約化，降低市場交易成本，暢通交易糾紛的法律維權渠道，從而穩定契約關系和激勵農業經營主體。第四，新一輪農地確權政策推動的農地規模經營本質上是集中連片的流轉和耕種，在市場機制的基礎上，應不斷創新連片經營引導性政策，切實解決農地分散化、細碎化痼疾。

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（責任編輯：孫艷）