市域產教聯合體的運行邏輯、現實困境和破解路徑

市域產教聯合體是深化現代職業教育體系建設改革“兩翼”設計中的重點一翼，是推動市域范圍內四鏈融合的重要載體。從運行邏輯上看，市域產教聯合體由政府主導，區域特征顯著；以產業園區為重要鏈接和建設載體，匯聚產業頭部資源；多元主體參與，以“聯”為改革側重點。圍繞當前市域產教聯合體運行中存在的各主體權責不清晰、各主體參與意愿不同、運行制度不完善等困境，提出推動市域產教聯合體高效運行的破解路徑為：政府加強頂層設計，構建人才供需平臺；院校提高人才培養質量，明確各部門權責分工；推進實體化運行模式，提高各方參與積極性；優化完善運行制度，加強各成員單位的交流。

產教融合是職業教育的必要元素和基本特征。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，提出“探索省域現代職業教育體系建設新模式，建設市域產教聯合體、行業產教融合共同體”的“一體兩翼”的制度設計，正式將市域產教聯合體作為深化職業教育產教融合的重要創新舉措。2023年4月，《教育部辦公廳關于開展市域產教聯合體建設的通知》（以下簡稱《通知》）出臺，提出要“堅持以教促產、以產助教，深化產教融合、產學合作，充分發揮政府統籌、產業聚合、企業牽引、學校主體作用，以產業園區為基礎，打造一批兼具人才培養、創新創業、促進產業經濟高質量發展功能的市域產教聯合體”。一系列文件的出臺拉開了市域產教聯合體建設的序幕，也為市域產教聯合體的規劃、建設、運行提供了政策依據與保障。2024年1月，陜西省教育廳公布第一批18家省級市域產教聯合體名單。新時代市域產教聯合體是培養高素質技術技能型人才的關鍵平臺，是增強職業教育適應性和吸引力的重要途徑，是促進產業提質增效和區域經濟發展的有力助推，本文以西安市市域產教聯合體為研究對象，在分析其運行過程中的邏輯、困境基礎上，針對性地提出破解策略。

市域產教聯合體的運行邏輯

市域產教聯合體是由政府牽頭建設、以產業園區為載體、多方主體參與的產教融合新形態，建立于教育和產業互補互融、共生共長的邏輯基礎上，旨在促進“產”“教”間雙向賦能、互利共贏。

一是政府主導，區域特征顯著。由政府以地方實際發展需求為導向，進行頂層設計、規劃部署和統籌協調，通過出臺政策、建立機制、劃撥經費來高效調動區域內各類主體積極參與職業教育，從而達到促進職業教育高質量發展、支撐產業行業轉型升級、推動地方經濟社會繁榮的良性循環。

二是以產業園區為重要鏈接和建設載體，匯聚產業頭部資源。《通知》中明確要求市域產教聯合體應以產業園區為基礎組織進行培育申報。產業園區具有產業集聚度高、創新要素密集、地方特色突出等特征，以產業園區為發展載體，是促進區域內產教融合的重要鏈接，能督促職業教育做到必問產業、必問企業、必問應用，在專業設置、人才培養、科技創新、成果轉化上精準布局、按需產出。

三是多元主體參與，以“聯”為改革側重點。市域產教聯合體通過聯系各類主體、匯聚各方資源、整合優勢要素，形成“1+1＞2”的聚合效應，構建聚焦人才鏈、優化教育鏈、激活創新鏈、服務產業鏈的“四鏈”融合發展機制。[1]如西安國際陸港物流市域產教聯合體是由西安國際港務區管委會、西安鐵路職業技術學院與中國鐵路西安局集團有限公司牽頭組建，鐵路和物流行業上下游企業、普通高校、科研機構等協同參與，通過實體化運作和共建共管治理模式引導職業院校專業人才培養向產業需求看齊、建立與現代產業相適應的培養模式，推動陸港區物流行業實現技術迭代和產業升級，加快產業園區提質擴容。

市域產教聯合體建設的現實困境

（一）各主體權責不清晰

市域產教聯合體的各個參與主體權責較為模糊。市域產教聯合體的參與主體相比于傳統的產教融合形態更加多元，傳統產教融合模式下的參與主體主要為高職院校與行業企業，聯合體新形態中還吸納了政府、產業園區、普通高校、科研機構等主體，融匯主體更加多元。不同主體的價值理念、參與動機、運行機制、產權結構、治理架構、資源稟賦、機構規模都存在一定的差異，合作中天然存在一定的制度和模式壁壘。另外，市域產教聯合體作為產教融合的新形態，仍然處于初步的申報審批和起步建設階段，實施效果還沒有經過長時間的檢驗，缺乏成功做法和經驗可借鑒。當前聯合體的事項領域涉及政府管理、企業運轉、教育教學、人才培養、科研創新等眾多板塊，不同活動、不同場地、不同主體間各項工作交織互聯，需要協調的事項也更為復雜，但參與主體的合作仍以籠統的合作協議為基礎，關系較為松散，眾多主體在聯合體共建共管過程中的權責劃分不清晰、缺乏明確的職能定位和任務分工，容易導致出現產教融合深度不足、穩定性較差、實效性不強的狀況。

（二）各主體參與意愿不同

不同主體參與到聯合體建設的初衷不同，最終收益也不盡相同，反過來又會影響其投入建設的主觀積極性。地方政府參與為增強職業教育適應性和吸引力、為地區產業發展提供人才和技能支撐，進而促進當地經濟發展，但是相應地在建設過程中地方政府需要給予政策和資金支持，部分地區受制于經濟發展水平原因而投入不足，或是因為政府治理能力不強而導致管理不善。企業是在政策號召和優惠吸引下，希望通過深度產教融合解決自身的技術瓶頸和人才缺口，企業要在合作中投入人力、時間和資金參與到職校的課程開發、實習實踐、科研創新等方面，但是人才培養和技術突破不是立竿見影的，不一定能使得企業短時間內快速獲益。[2]職業院校、普通高校作為人才培養的主陣地，產教融合“兩翼”新形態有利于其吸納企業資源、匯集多方力量來提高人才培養質量、優化教育教學。參與到市域產教聯合體對職校和高校而言投入不高，而且多是應盡之責。由此可見，政府和企業參與的支出和收益可能會出現失衡情況，尤其對于以追求經濟利益和回報為主要目標的企業而言，可能參與的意愿不高，在參與過程中如果沒有達到預期的回報率會降低對市域產教聯合體參與的投入力度。

（三）運行制度不完善

不論是市域產教聯合體整體上的運行機制，還是各主體內部的組織管理制度都尚不健全。從集體行動理論上來講，參與主體越少，個體行動對集體的影響越大，反之則越小。因此參與主體較多的聯合體更容易出現各方“搭便車”的情形，各方之間信息互通的難度也進一步增強，因此在缺乏機制約束和保障時各方很難緊密協作、系統有序地開展工作。[3]從參與個體角度而言，部分學校還沒有理順市域產教聯合體的建設思路和實施路徑，相關的政策、制度和人員等實施要素缺位。聯合體的優勢在于政產教社的快速聯動，面對日新月異的技術變革和產業發展，需要有牽一發而動全身的多主體聯動響應和快速調整。制度和流程的缺位導致學校對產業的新技術、新要求不能及時跟進和把握，影響聯合體運營的效果。有些學校重申報輕建設，實際參與聯合體的模式與以往產教融合的模式相似，只在實習實踐、師資團隊、課程開發等單要素單環節上下功夫，有“舊瓶裝新酒”之嫌，不符合市域產教聯合體的建設初衷和運營目標。

優化市域產教聯合體建設的破解路徑

（一）政府加強頂層設計，構建人才供需平臺

以產業園區為基礎，實施“一區域一集群”建設。聚焦本地區重點產業、優勢產業、新興產業，把握好未來產業升級、技術變革對人才的需求，在規劃建設上體現區域特色、回應發展需要，在運營管理上匯聚多方資源、推動實體化運轉，在成果產出上實現四鏈聯動升級、有力支撐區域經濟發展，將市域產教聯合體規劃建設納入城市發展的整體規劃中。政府要充分利用好政策引導的工具優勢，在貫徹落實國家相關政策的基礎上本土化、特色化、具體化地制定當地的政策體系，做好宏觀調控，打出“財稅金融+土地供給+雙向激勵+基礎保障”的強有力“組合拳”，為市域產教聯合體的建設和運行提供政策依據與保障，提高各方參與建設聯合體的意愿和內生動力。

政府牽頭搭建智能化人才供需平臺。政府聯合產業園區、行業企業、科研機構、行業協會及高職院校，利用人工智能、大數據和云計算等先進手段，促進“供”“需”兩方信息互聯互通，幫助職業院校及時敏銳感知產業發展對于人才結構和技能技術方面的需求，促進職業教育專業結構調整與產業轉型升級協同，并通過科學預測系統發布未來技能人才的結構、數量、層次需求，推動職業院校適度超前布局，逐步達成職校人才供給側與產業需求側的匹配。

（二）院校提高人才培養質量，明確各部門權責分工

職業院校要不斷提高人才培養質量，以人才之強夯實產業之基，為優化營商環境做好人才支撐。

一是聚焦人才培養的核心要求，圍繞產業園區的主導產業和未來產業，把握好專業設置、雙師隊伍建設、課程教材設計、實踐平臺搭建等關鍵變量，為市域產教聯合體的建設運行提供有力的人才支撐。職業院校需要錨定本地區經濟社會發展需要，健全專業及時響應調整機制，促進專業布局與當地產業結構緊密對接。依托校企合作平臺，促進校企人員雙向流動相互兼職，向內引進技術能手、能工巧匠，雙崗互聘企業高技能人才，共建教師培養基地，不斷加強雙師型隊伍建設。合理架構課程教學體系，完善配套設施建設，搭建實訓平臺，推進產教融合協同育人，推動知識圖譜向能力圖譜的全面轉化，構建適應現代產業發展需求、引領未來技能趨勢的人力資源儲蓄池。

二是建立健全內部管理和對接制度，明確各部門權責分工。做好各部門、各學院在參與建設市域產教聯合體的職能分工，各學院與教科研處、發展規劃處、校企合作處等管理職能部門應該密切合作，建立高效銜接的工作機制，確保對聯合體建設的各項事務及時響應、高質量參與，提高處理效率，根據企業生產實際需要提供力所能及的技術支持、技能培訓、研發協作、繼續教育和人才服務，發揮好學校在集體建設中的教育、人才、科研支撐作用。

（三）推進實體化運行模式，提高各方參與積極性

實體化運行是市域產教聯合體的運轉保障。傳統模式中產教融合因為缺乏實體化的運行組織、獨立專項資金、專門運營人員而導致多方合作流于形式、淺嘗輒止，因此必須在聯合體的建設中推行實體化運行模式。[4]一是推動成立理事會進行管理運營。積極引進政府資金支持、產業企業資金、社會其他資金等，健全多元化資金支持格局。成立專人專營的理事會，負責聯絡協調政府、企業、院校、產業園區、科研機構等眾多主體，以理事會為紐帶對多方的合作事項、權責關系、資金使用、成果共享、收益分配等事務做好梳理、推進、監督、評估等工作。

二是處理好成本投入和利益分配的關系，增強各方參與意愿。投入和收益是影響聯合體中各方積極性和參與動力的關鍵所在，因此形成科學合理的投入、風險管控與利益協調機制至關重要。實體化運行中必須考慮到資本逐利性與教育公益性之間的潛在矛盾，做好成本的降控工作，構建動態調整、透明公開的利益分配機制。挖掘高匹配度的合作機會和平臺，拓展不同主體合作的“共同面”，讓校企政社合作有更多的共贏點、創造更多的人才利益、技術價值和經濟利益。例如，暢通“實驗室-企業”的成果轉化通道，健全知識產權保護政策，加速轉化變現科研成果，為企業創造經濟利益、為產業注入創新活力。

（四）優化完善運行制度，加強各成員單位的交流

以政府主導、主體參與、共商共建的方式制定市域產教聯合體運行的章程制度，對進入退出、職能分工、利益分配、合作機制、考核評價、監督檢查、治理架構等都作出詳細明確的規定，確保各主體的參與有章可循、有章必循，以科學健全的建章立制將聯合體的各項活動有序穿插調動起來。對于每一項制度的擬定、通過、修訂或廢止，需要由理事會召開會議、各成員單位共同商議表決的方式進行，好的建議應及時吸納，存在異議的條例要做好調整、解釋工作，在規章制度的制定上達到各參與主體高度認同、自愿遵守、自覺遵守的效果，為市域產教聯合體的順暢運行奠定良好的制度基礎。

利用數智化技術搭建信息交流互通的平臺，促進不同主體間的信息對接、資源共享、人才交流和項目合作。理事會要負責促成各方定期溝通交流，組織會議督促各方匯報進展、互通信息、交流需求，做好深化政產學研用協同聯動的紐帶作用。政府作為統籌負責主體，應做好對各方主體溝通協調的指導監督工作，協調各參與單位履責盡職、加強交流、密切協作，推動市域聯合體重運營、重管理、重合作、重實效。

參考文獻

[1]李菡：《市域產教聯合體賦能產教融合的運行邏輯、現實難點與路向選擇》，載《教育與職業》，2024（06）：46-53頁。

[2]高明、丁洪賓：《共生理論視角下市域產教聯合體的建設模式、現實挑戰與推進策略》，載《職業技術教育》，2024，45（19）：42-47頁。

[3]王盼盼、馬君：《市域產教聯合體建設困境與破解——基于集體行動理論視角》，載《中國職業技術教育》，2024（13）：11-19頁。

[4]周海云、任聰敏：《基于產業園區的市域產教聯合體建設：目標、邏輯與路徑》，載《職業技術教育》，2024，45（19）：48-52頁。

作者簡介

楊 蘭 陜西省社會科學院教育研究所研究實習員，研究方向為高等教育、比較教育