清代京師水災及政府應對措施

清代北京地區自然災害種類繁多，主要有水災、旱災、地震、疫災、冰雹等，水災是各種自然災害中發生頻率較高，且危害較大的災種。清政府在應對水災方面，既注意治理永定河、疏通溝渠，積極預防水災的發生，又注意采取蠲免、賑濟、平糶等措施救濟災民，減輕水災對人們正常生活的影響。

一、水災頻仍

清代歷朝實錄、官員奏折、地方志及時人筆記等史料較為豐富，尹鈞科等著《北京歷史自然災害研究》就是依據這些史料中關于水災的記載，初步統計出在清代268年中，129個年份北京地區發生過多次大小輕重不同的水災，平均約兩年發生一次。清代北京地區水災不僅發生頻率很高，而且災情較為嚴重。

北京地區春季多風少雨，夏季炎熱多雨，降水較為集中，極易發生水災，連續強降雨導致房屋倒塌、農田被淹、人口傷亡，無法繼續正常的生產生活。如順治十年（1653）京師春季缺雨，入夏亢旱，之后連續降雨，都城內外，積水成渠，房舍頹壞，薪桂米珠。[1]清初歷經戰亂，房屋田地又被大量圈占，水災后百姓的生活更為困苦。再如，康熙七年（1668）春季無雨，天氣亢陽，禾苗枯槁。進入七月，連續數日降雨，造成嚴重的水災，很多州縣災情較為嚴重，據地方志記載，通州連續降雨七天，境內河流漫溢，洪水淹沒城墻九尺，很多居民溺亡。[2]密云大雨五晝夜，城垣北部被沖壞。[3]昌平州大雨，沖塌房屋，淹沒莊稼。[4]延慶州淫雨七晝夜，大水淹沒民居田禾。[5]

永定河滋養了北京城的發展，由于人類社會的過度開發，流域內生態環境發生變化，水土流失嚴重，河水攜帶大量泥沙在下游沉積，河水遷徙無常，河道經常決口。在順治十年（1653）和康熙七年（1668）都發生過特大水災。經過康熙時期對永定河的治理，此后幾十年未發生較為嚴重的水災。嘉慶六年（1801）永定河決口使京畿地區遭受一次特大水災。當年五六月份，連降大雨，永定河在盧溝橋附近多處決口，造成石景山、宛平、大興、良鄉等地遭受嚴重水災，幾成澤國，村落蕩然。永定門外、廣安門外水勢洶涌，水深三四尺至五六尺不等，居民房屋倒塌，災民紛紛前往附近廟宇避難。洪水流經地區很多村莊被淹，宛平縣盧溝橋、南北瓦窯等120余村莊被沖去房屋2300余間，沖走35人。大興與宛平相似，洪水流經田地，莊稼被淤沙覆蓋，一二尺至三四尺不等。良鄉籬笆房、長陽村等68個村莊被淹，沖塌房屋2810余間。大興、宛平、良鄉等州縣成災十分。[6]清晚期以來，隨著政治的腐敗，河患不斷。時人震鈞在所著《天咫偶聞》曾說：“畿輔自癸未九年（1883）以后，無歲不水，且年甚一年。雖屢奉蠲恤之詔，及士夫為之救災振患。而所救止于目前，終非拔本塞源之術。”[7]得不到有效治理的永定河年年泛濫成災。

二、防災措施

水災發生頻繁，受災面積廣，救災難度大，較之災后救災，災前預防可以直接減少災害的發生，并相應減少日后救災的成本。

（一）治理永定河

遼金以來特別是元明清時期，隨著流域生態環境的破壞，永定河不再是一條清澈的河流。金代大定年間永定河決口，金世宗下詔中都三百里內民夫堵筑決口，開啟了持續數個朝代的治理工程。清代多次組織永定河治理，其中，康熙三十七年（1698）直隸巡撫于成龍被派前往治理，是較有成效的一次。于成龍提出疏筑兼施的治理原則，一方面疏浚自良鄉老君堂、經固安縣北十里鋪至永清縣東南朱家莊，出霸州柳岔口三角淀，達西沽入海，共計145里河道，以便宣泄洪水。同時，還組織修筑加固南北大堤一百八十余里，以期筑堤束水。此后，永定河無遷徙者四十年。

永定河治理工程可以通過以工代賑的方式組織完成。永定河決口發生后，堵筑決口、疏浚河道需要大量的勞動力，而眾多的災民正好滿足了這種需求。因此，官府招募身體強壯的災民參加治理工程，災民通過勞動得到工錢。如嘉慶六年（1801）七月至次年五月，五萬人參加堵筑決口、修筑堤壩及挑挖淤沙等各項工程，挑挖淤積人數最多，大半為沿河州縣災民。再如，道光三年（1823）修筑永定河工程也通過以工代賑進行。這種方式一舉兩得，既有利于河工順利進行，也可使災民生計多一份保障。

清代對永定河的治理，減少了水患的發生，當然囿于城市安全的顧慮，未能將其置于整個流域內統籌治理，未能達到根治水患的效果。晚期以來社會動蕩，內憂外患加劇，財政日益緊張，對永定河的治理逐漸流于形式。

（二）疏浚溝渠

清代京師有復雜的排水系統，主要街巷建有排水暗溝，有的街道兩側開挖明溝，將雨水通過護城河排出城外。順治初年由街道廳負責管理、疏浚京師內外溝渠。乾隆時期成立值年河道溝渠處，由工部、奉宸院、頤和園、步軍統領衙門各選一人，擔任值年河道溝渠大臣。遇有堵塞，工部會同管理溝渠大臣、步軍統領衙門、五城御史及街道廳組織疏通挑挖。

清代雖循例疏浚，但奉行日久，多有名無實，溝渠日漸壅塞，致使大雨過后積水嚴重。嘉慶六年（1801）京師大水災，圓明園宮門內外出現積水。經查，附近舊有旱河自乾隆三十六年（1771）后一直沒有疏浚，數十年來淤墊日增，驟雨連朝，水無去路。后經步軍統領派出兵丁迅速開挖淤塞后，積水消退。隨后，清廷又組織疏通內外城溝渠河道和護城河淤墊之處。

清代后期，京師疏浚溝渠仍在進行，但貪污侵吞、遷就敷衍的情況越來越常見，每當降水多時，積潦盈路，數日難消。清末京師加強城市管理，內外城有專門的清道夫，除清理、平整馬路和街巷土路外，還負責疏浚溝渠。當大雨之時，查看區內溝渠，如有坍塌堵塞之處隨時修浚。雨后，鏟除泥水，不得掀開溝眼使泥水流入；注意確保溝渠無淤塞、無垃圾堵塞溝眼、溝渠及溝眼無坍塌、覆蓋的木板或石板無破壞。[8]

三、救災措施

災害是任何一個社會不可避免的來自自然界的威脅和破壞，如何抵御防范和救災，直接關系到社會發展和社會秩序的穩定。水災發生后，清政府采取多種措施開展救災工作。

（一）蠲免

蠲免指的是水旱等自然災害發生后，對受災較為嚴重地區的錢糧，包括田賦和丁役，根據受災程度確定災情，確定蠲免比例。順治時期規定，成災八分至十分者免十分之三，五分至七分者免十分之二，四分者免十分之一。康乾時期對蠲免標準多次調整。如康熙十七年（1678）增加災蠲分數，改為成災九分以上者免十分之三。雍正六年（1728）加大蠲免力度，改為成災十分者免十分之七，九分者免十分之六，八分者免十分之四，七分者免十分之二，六分者免十分之一。災情重者，全行蠲免。乾隆三年（1738）擴大災蠲范圍，規定成災五分者免十分之一。

社會發展較為繁榮時期，蠲免力度相對較大。如康熙三十四年（1695）九月，直隸順天、保定、河間、永平四府所屬地方，水災歉收。康熙帝認為雖高阜之地尚有收成，但受災洼地更多，若仍行征取，則民力匱乏，難以輸將，因此，將次年的地丁銀米全部蠲免。

災年應征錢糧中蠲剩部分，一年或數年帶征完畢。成災五分以下一般不蠲免，特殊情況下可緩征，成災五分以上州縣中的成熟地畝應征錢糧，可緩至次年秋后征收。“賦從田出，田荒則賦無所初”，“責以輸將，徒重其困”[9]，不利于恢復正常的生產生活。為防止受災州縣上蠲下征，皇帝諭令督撫或從各部院派出官員前往受災嚴重地區訪查監督。

（二）賑濟

賑濟即災后政府發放錢糧救濟災民，是救災活動中較為直接有效的措施。清初戰亂之后民生凋敝，京畿附近大量民田被圈占，糧食供給不足，一旦發生災情，百姓生活陷入困境。順治九年（1652）畿輔水災，夏秋歉收，米價上漲，官府于同年十二月撥米九百石、銀四百余兩，賑濟京城饑民。[10]賑濟分為急賑、大賑、加賑、展賑。急賑是災害發生后的一種應急措施，不論成災分數，不分極貧次貧，賑濟一個月。大賑是勘災、審戶之后，根據成災分數對極貧人口進行賑濟。大賑常例之外，來年視災情進行加賑、展賑。

除錢糧賑濟外，官府還通過開設粥廠的方式賑濟饑民。清初順治十年（1653）十月，設粥廠賑濟京師饑民。此后，清代京師開辦粥廠逐漸形成定制，每年在五城開設十廠，自十月初一日起，至三月二十日止，煮粥賑濟貧民。災荒之年，增加粥廠數量，延長煮賑時間。如嘉慶六年（1801）京師水災，千余災民在中頂廟避難，清廷于六月初十日在該處設廠，較定例提前數月。鑒于災情嚴重，清廷先將粥廠延期至四月二十日，后因雨澤愆期再次展限，本年五城粥廠一直延至五月初五日。除五城設廠外，還在盧溝橋、黃村、東壩、采育等處添設廠座。為防止吏胥侵蝕，摻入石灰、糠秕，且災民聚集容易引起疫病，清廷派出官員對粥廠加強監督。

災害發生后，需要經過報災、勘災、審戶之后才發放錢糧，未發賑以前及已加賑之后，有窘迫而不能維生者，煮賑可以調劑期間。當然，災民每日往來粥廠，廢時荒業，因此，煮賑不是救災的主要措施，只能被視為救災活動中一種補充手段。

（三）平糶

糧食儲備關系國計民生，年歲豐歉無常，惟在平時預先籌備，遇有災害，方足以資接濟。清代定鼎京師伊始，便著手恢復倉儲，不僅延續傳統的常平倉、社倉和義倉，還在京師、通州陸續添建倉廒存儲糧食。

地方發生災害后，糧食減產甚至絕收，糧價上漲，災民生計拮據，官府通過平糶賑借等手段平抑糧價，接濟災民。如康熙三十三年（1694）密云、順義降雨較多，莊稼顆粒無收，清廷將通州倉粟米一萬石運往密云縣，五千石運往順義縣備賑。十一月，除常平倉按照正常糧價糶賣外，將由通州倉轉運的粟米，每月發一千石，平價出糶，并派遣戶部官員各一人，前往監察。[11]再如，雍正三年（1725）六七月間，京師雨水過多，物價騰貴。清廷撥京、通倉米共三萬二千余石，在京師設廠減價平糶。[12]如遇大災，或倉谷不敷，清廷通過豐荒調劑，增加災區糧食市面供給量。如，嘉慶六年（1801）京畿受災面積較廣，鄰省山東、河南收成較好。清廷從山東采買米麥十萬石、河南采買小米五萬石，由水路運至直隸，以備來年平糶。政府采買外，清廷還實行臨時減免稅政策，鼓勵商販除運糧來京，并禁止豐收地方的官員遏糶。

京師首善之地，清廷對水災較為重視，災前積極防災，災后積極救災，在減少水災發生、救濟災民、穩定社會秩序等方面起到一定的作用。當然，賑災力度與社會運轉狀態有很大關系，晚期賑災效果已經大打折扣。通過探討清代救災活動中采取的應對措施，為我們當代國家治理，提供一定的歷史借鑒。

注釋及參考文獻：

[1]清世祖實錄：卷七十六[M].影印本.北京：中華書局，1985：604.

[2]吳存禮，陸茂騰.通州志：卷十一[M].影印本.上海：上海書店出版社，2002：599.

[3]密云縣志編纂委員會.密云縣志[M].北京：北京出版社，1998：72.

[4]吳履福，繆荃孫.昌平州志：卷六[M].影印本.臺北：成文出版社：1969：352.

[5]何道增，張惇德.延慶縣志：卷十二[M].影印本.上海：上海書店出版社，2002：572.

[6]水利水電科學研究院.清代海河灤河洪澇檔案史料[M].北京：中華書局，1981： 284.

[7]震鈞.天咫偶聞[M].北京：北京古籍出版社， 1982：194.

[8]田濤，郭成偉.清末北京城市管理法規[M].北京：北京燕山出版社，1996：20-25.

[9]李文海，夏明方.中國荒政全書（第二輯第四卷）[M].北京：北京古籍出版社，2004：206.

[10]清世祖實錄：卷七十[M].影印本.北京：中華書局，1985：555.

[11]清圣祖實錄：卷一百六十五[M].影印本.北京：中華書局，1985：800.

[12]周家楣，等.光緒順天府志[M]//京師志十二.北京：北京古籍出版社，2000：330.

作者單位：北京市社會科學院歷史所