國有林場支持深化集體林權(quán)制度改革舉措探討

收稿日期：2024-03-05

基金項(xiàng)目：國家林業(yè)和草原局林業(yè)重大問題研究“‘十五五’林草保護(hù)發(fā)展基本思路研究”（500102-511X）

第一作者：向明（1975- ），男，林業(yè)專業(yè)技術(shù)八級(jí)，研究方向?yàn)榱謽I(yè)政策。E-mail：291198266@qq.com

通信作者：王超（1998- ），男，博士研究生，研究方向?yàn)榱謽I(yè)資源環(huán)境政策。E-mail：wanngch@163.com

摘要：集體林具有重要的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，但隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，集體林權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、利益分配不合理等問題逐漸顯露，并嚴(yán)重限制了我國林業(yè)發(fā)展和林農(nóng)增收。為了解決以上矛盾，我國開展了集體林權(quán)制度改革，并實(shí)行三權(quán)分置的模式激發(fā)集體林經(jīng)營活力，但成效仍有待提高。文中總結(jié)了國有林場的發(fā)展歷程與主要功能、集體林權(quán)制度改革的進(jìn)程與成效，以及國有林場支持集體林權(quán)制度改革的探索與實(shí)踐，認(rèn)為國有林場是我國林業(yè)建設(shè)的核心力量，與集體林區(qū)聯(lián)系密切，理應(yīng)在集體林權(quán)制度改革中扮演重要角色。在此基礎(chǔ)上，分析國有林場支持集體林權(quán)制度改革所面臨的問題，包括集體公益林托管補(bǔ)助難以落實(shí)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)難以得到有效保障、林區(qū)管理技術(shù)相對(duì)落后、林權(quán)矛盾糾紛不斷等。為順利推進(jìn)集體林權(quán)制度改革獲得實(shí)效，促進(jìn)林業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國有林場的自身功能和優(yōu)勢，提出國有林場支持深化集體林權(quán)制度改革的有效措施：1）健全集體林經(jīng)營管理政策法規(guī)體系；2）加大財(cái)政金融支持力度；3）完善基礎(chǔ)設(shè)施配套；4）加強(qiáng)國有林場社會(huì)化服務(wù)；5）建立合理的利益分配機(jī)制；6）創(chuàng)新國有林場與林農(nóng)聯(lián)合經(jīng)營模式。

關(guān)鍵詞：國有林場；集體林區(qū)；集體林權(quán)制度改革；三權(quán)分置；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-9546（2024）01-0032-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2024.03.05.0001

向明，張?jiān)品澹醭?國有林場支持深化集體林權(quán)制度改革舉措探討［J］.林草政策研究，2024，4（1）：32-40.

Discussion on Support Measures of State-owned Forest Farms to

Promote the Collective Forest Tenure Reform

Xiang Ming1 Zhang Yunfeng2 Wang Chao3

（1. Qianshan State-owned Forest Farms， Enshi 445000， Hubei， China;

2. Kangyuan Road Primary School， Jihongtan Street， Chengyang District，

Qingdao 266111， Shandong， China;

3. Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry，

Beijing 100091， China）

Abstract： Collective forests have achieved important economic and ecological benefits. However， with the progress in the opening-up and reform and the continuous improvement of the socialist market economy， the collective forest tenure system is challenged by unclear ownership， unclear rights and responsibilities， and unreasonable benefits distribution， all of which have seriously restricted the forestry development and the increase of forest farmers’ income in China. In order to resolve the above contradictions， China has implemented the collective forest tenure reform， and adopted the separation of three rights to stimulate the vitality of collective forest management， but the effect still needs to be improved. The paper summarizes the development history and main functions of state-owned forest farms， the progress and the effects of the collective forest tenure reform， and the exploration and the practices of state-owned forest farm to support the collective forest tenure reform. It is held that state-owned forest farms is the core force of forestry development in China， which is closely related to the collective forest areas， and hence， they should play an important role in the collective forest tenure reform. Based on the analysis， this paper analyzes the problems faced by state-owned forest farms to support the collective forest tenure reform， i.e. ， difficult implementation of the collective public welfare forest trusteeship subsidy， insufficient assurance of the financial funds， lagging-behind in forest management technology， and constant conflicts and disputes over forest tenure. To promote the collective forest tenure， achieve the actual effects， and promote the sustainable and high-quality development of forestry， the paper proposes measures for state-owned forest farms to support and promote the collective forest tenure reform according to their functions and advantages： 1） Improving the policies and regulations relevant to collective forest management; 2） Increasing financial support; 3） Improving supporting infrastructure; 4） Strengthening social services for state-owned forest farms; 5） Establishing a reasonable mechanism to distribute profits; and 6） Innovating the management mode of connecting state-owned forest farms and forest farmers.

Keywords： state-owned forest farm; collective forest area; collective forest tenure reform; separation of three rights; sustainable development

20世紀(jì)50年代，在土地改革和全國范圍成立合作社的基礎(chǔ)上，集體林權(quán)成為集體所有制度的重要內(nèi)容之一［1］。集體林權(quán)是指在法律規(guī)定下集體所有制的經(jīng)濟(jì)組織或單位擁有對(duì)森林和林地資源的占有、使用和收益等權(quán)利［2］。根據(jù)國家林業(yè)和草原局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年我國共有集體林地17 120萬hm2，占林地總面積的60%，這些集體林分布在全國2 600多個(gè)縣，涉及1億多農(nóng)戶［3］。從以上數(shù)據(jù)來看，集體林在我國分布范圍較廣，涉及人數(shù)較多，不僅為廣大農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料，還是我國木材產(chǎn)品的原材料供應(yīng)基地［4］。隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，集體林經(jīng)營制度與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾越來越突出，權(quán)屬不清、責(zé)任不明、利益分配不合理、經(jīng)營機(jī)制缺乏活力、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題已經(jīng)對(duì)林業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)增收產(chǎn)生了嚴(yán)重的制約［5］。為了解決這些問題，激發(fā)廣大林農(nóng)和各種社會(huì)力量投身林業(yè)建設(shè)的積極性，中央政府開展集體林權(quán)制度改革［6］，通過明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)等措施，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2023年印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，推行三權(quán)分置的經(jīng)營模式，促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展［7］。但從目前來看，受集體林經(jīng)營者的經(jīng)營理念和技術(shù)等方面的影響，集體林權(quán)制度改革成效仍有待提高［8］。

國有林場是我國森林資源培育的主力軍，在維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用［9］；相比之下，我國集體林的管護(hù)則更加注重經(jīng)濟(jì)效益，由于集體組織林業(yè)管理制度不完善，加上當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)缺少生態(tài)保護(hù)意識(shí)，導(dǎo)致森林的過度砍伐和生物多樣性的減少［10］。因此，盡管國有林與集體林在所有權(quán)和管理權(quán)等方面有所不同，但國有林場在森林資源培育和生態(tài)保護(hù)等方面發(fā)揮的重要作用能夠?yàn)榧w林建設(shè)提供借鑒，使其成為維護(hù)生態(tài)安全的重要屏障［11］。從《深化集體林權(quán)制度改革方案》來看，國有林場在支持深化集體林權(quán)制度改革方面扮演著重要角色。首先，國有林場是森林資源管理的重要主體，其改革經(jīng)驗(yàn)和管理模式具有一定的示范和引領(lǐng)作用［12］；其次，國有林場與集體林區(qū)之間的合作能夠促進(jìn)資源共享和技術(shù)交流，推動(dòng)集體林適度規(guī)模經(jīng)營，提升集體林區(qū)林業(yè)經(jīng)營水平［13］；最后，國有林場參與集體林經(jīng)營能夠完善集體林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有助于促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能夠改善當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的生活條件，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性［14］。目前，國家林業(yè)和草原局已經(jīng)啟動(dòng)國有林場主動(dòng)服務(wù)集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作［15］，旨在打造一批國有林場試點(diǎn)樣板，帶動(dòng)全國集體林區(qū)提升森林質(zhì)量、創(chuàng)新經(jīng)營管理體制機(jī)制、增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，這為國有林場支持集體林權(quán)制度改革指明了方向。

綜上所述，國有林場參與集體林權(quán)制度改革既是集體林區(qū)自身發(fā)展的需要，也是國家相關(guān)政策的必然要求。本文將根據(jù)集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前國有林場支持集體林權(quán)制度改革存在的問題，結(jié)合國有林場特有的功能和作用，提出國有林場支持集體林經(jīng)營和建設(shè)的策略，以期為進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革提供參考。

1 國有林場的發(fā)展歷程與功能

1.1 國有林場的發(fā)展歷程

國有林場主要職能是培育和保護(hù)森林資源［16］。我國國有林場的發(fā)展主要經(jīng)歷了初建試辦、快速發(fā)展、停滯萎縮、恢復(fù)穩(wěn)定、困難加劇和改革推進(jìn)6個(gè)階段［17］。

1） 初建試辦階段（1949—1957年）。1949年后，國有林場的來源主要分為2個(gè)部分：一部分是由政府接管的1949年以前各方籌辦的各類林場50多處，后改制為歸全民所有的國有林場；另一部分是為了迅速恢復(fù)森林資源，提高國有林業(yè)的比重，各級(jí)政府陸續(xù)在宜林的荒山建立起一批以造林為主的國有林場。

2） 快速發(fā)展階段（1958—1965年）。1958年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國大規(guī)模造林的指示》，由此掀開了國有林場建設(shè)的高潮。1963年，林業(yè)部成立了國營林場管理總局，對(duì)國有林場實(shí)現(xiàn)部省雙重領(lǐng)導(dǎo)，有效完善了國有林場的管理機(jī)制。截至1965年底，全國共有國有林場3 564處，國有林面積超過6 666.67萬hm2。

3） 停滯萎縮階段（1966—1976年）。這一階段國有林場的發(fā)展受“文革”影響，國有林場管理機(jī)構(gòu)被撤銷，管理權(quán)被下放至縣、公社或大隊(duì)。由于基層管理水平較弱，導(dǎo)致國有林地被隨意侵占，國有森林資源被亂砍濫伐、隨意盜取，嚴(yán)重破壞了國有林場的建設(shè)和發(fā)展。截至1976年底，全國國有林面積縮減至4 626.67萬hm2。

4） 恢復(fù)穩(wěn)定階段（1977—1997年）。隨著中共十一屆三中全會(huì)的召開，國有林場徹底擺脫了長達(dá)10年發(fā)展停滯的局面。1979年，我國首次頒布《中華人民共和國森林法（試行）》，國有林場的發(fā)展開始有了法制保障。隨后，我國分別于1986年、1990年和1997年3次召開全國國有林場會(huì)議，對(duì)國有林場的發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施做了具體要求，這極大促進(jìn)了國有林場的恢復(fù)和發(fā)展。

5） 困難加劇階段（1998—2003年）。這一階段隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國國有林場的發(fā)展方向轉(zhuǎn)為以生態(tài)建設(shè)為目標(biāo)，并采取禁伐限伐的措施保護(hù)森林資源。全國的國有林場木材產(chǎn)量迅速下降，再加上國有林場發(fā)展長期積累的經(jīng)營管理體制不順、政策配套不足等問題逐漸顯露，國有林場的發(fā)展進(jìn)入了困難時(shí)期。

6） 改革推進(jìn)階段（2003年至今）。2003年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出要實(shí)施國有林場改革。這一階段，根據(jù)中央指示精神，國家林業(yè)局會(huì)同財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等多部門共同制定出臺(tái)了多項(xiàng)支持國有林場改革發(fā)展的政策措施。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》，國有林場改革自此全面鋪開。這一階段，部分省份的國有林場通過試點(diǎn)改革理順了經(jīng)營管理體制，提高了發(fā)展活力，扭轉(zhuǎn)了國有林場發(fā)展困難的局面，為全面推進(jìn)國有林場改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

1.2 國有林場的功能定位

國有林場經(jīng)過改革后展示出獨(dú)特的功能與價(jià)值，不僅成為國家生態(tài)安全的重要屏障，還在林產(chǎn)品供給、生態(tài)文化展示和鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用。國有林場是林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的核心力量，森林培育和保護(hù)是其重要職責(zé)之一［18］，對(duì)于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性具有重要作用。經(jīng)過多年的育林、造林和管理，國有林地面積、森林蓄積量等各項(xiàng)指標(biāo)較之前均有大幅提高［19］。不少國有林場已成為重要的林產(chǎn)品供應(yīng)基地，也在一定程度上滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)需求。同時(shí)，國有林場的職能已不僅僅是生態(tài)保護(hù)，還包括生態(tài)文化展示、宣傳和教育等［20］。國有林場的發(fā)展造就了一批具有觀賞價(jià)值和研究價(jià)值的森林景觀和自然歷史文化遺產(chǎn)，部分國有林場通過開放式保護(hù)和研學(xué)基地建設(shè)，吸引了大量游客和學(xué)生前往林場游覽參觀，使其更深入地了解國有林場的發(fā)展歷程以及發(fā)展過程中蘊(yùn)含的生態(tài)文化思想。目前，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐，國有林場支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施已被納入其新的社會(huì)職責(zé)［21］，其在林業(yè)管理、資源保護(hù)和利用、林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)以及生態(tài)文明建設(shè)等方面所取得的經(jīng)驗(yàn)和成果值得周圍鄉(xiāng)村借鑒，對(duì)鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展起著重要示范和帶頭作用。

2 集體林權(quán)制度改革的進(jìn)程與成效

2.1 集體林權(quán)制度改革的進(jìn)程

我國集體林權(quán)制度改革大致經(jīng)歷了3個(gè)階段的演變，分別是林業(yè)“三定”改革階段、分林到戶改革階段、三權(quán)分置改革階段［22］。各階段的改革都是各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，對(duì)推動(dòng)集體林業(yè)發(fā)展起到了歷史性作用。？偆i

1） 林業(yè)“三定”改革階段（1981—2001年）。為了解決集體林區(qū)長期存在的生產(chǎn)力水平落后、農(nóng)戶收入低、經(jīng)營主體積極性不高等問題，中共中央、國務(wù)院于1981年頒布了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，由此拉開了第一輪集體林權(quán)制度改革的大幕。此次改革聚焦穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制3個(gè)方面的內(nèi)容［23］，但由于南方集體林地出現(xiàn)了大規(guī)模的亂砍濫伐現(xiàn)象［24］，導(dǎo)致林業(yè)“三定”目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，國家隨即終止了此次改革進(jìn)程。后期國家雖有意鼓勵(lì)集體林區(qū)回歸集體經(jīng)營，也開展了新版林權(quán)證換證試點(diǎn)工作，但并未真正解決集體林權(quán)制度存在的問題。

2） 分林到戶改革階段（2002—2011年）。2003年福建省和江西省率先試點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村集體林改，改革的主要內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán)、勘界確權(quán)登記［25］。此后，浙江、江西、遼寧等省份開始實(shí)行分林到戶的工作。在總結(jié)這些省份的試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)后，國務(wù)院于2008年發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，標(biāo)志著以確權(quán)登記、分林到戶的集體林權(quán)改革工作在全國范圍內(nèi)展開。首要目標(biāo)是明確林地的使用權(quán)、林木的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)；其次是實(shí)行家庭承包經(jīng)營，明確農(nóng)戶為集體林地的承包經(jīng)營主體，首輪林地的承包期為70年。這一時(shí)期，我國基本確立了農(nóng)村集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

3） 三權(quán)分置改革階段（2012年至今）。全國在推行以家庭承包經(jīng)營為主的集體林權(quán)制度改革之后，出現(xiàn)了農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營林地面積小且細(xì)碎化的現(xiàn)象，不利于集體林業(yè)的集約經(jīng)營；再加上隨著城市化水平的提高，農(nóng)村空心化的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，產(chǎn)生集體林地荒廢的現(xiàn)象。為了解決以上問題，2013年習(xí)近平總書記提出了集體土地要實(shí)施所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的重要論述［26］。基于此，2016年出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，提出要逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的機(jī)制，積極引導(dǎo)集體林地適度規(guī)模經(jīng)營。2023年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，明確要求加快推進(jìn)三權(quán)分置，確保集體林地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，放活林地經(jīng)營權(quán)、保障林木所有權(quán)。

2.2 集體林權(quán)制度改革的成效

自1981年以來，我國集體林權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，通過明晰產(chǎn)權(quán)主體、確定權(quán)利邊界，改革工作取得一定成效。一是農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增加，有效實(shí)現(xiàn)綠色就業(yè)。基于三權(quán)分置的集體林權(quán)制度改革在全國進(jìn)一步深化落實(shí)，有效提高了林地的價(jià)值和農(nóng)戶投入林業(yè)生產(chǎn)的積極性。一方面，伴隨著林地的升值，林地流轉(zhuǎn)的租金也呈增長趨勢［27］，農(nóng)戶選擇將林地流轉(zhuǎn)給林業(yè)生產(chǎn)大戶或林業(yè)合作社時(shí)將獲得更高的承包收益；另一方面，林地經(jīng)過流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶仍可以繼續(xù)從事林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，有利于拓寬農(nóng)戶的增收渠道。此外，政府對(duì)林地流轉(zhuǎn)還配套有各種減稅降費(fèi)政策，以減少農(nóng)戶的林業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)戶的收入。二是農(nóng)戶權(quán)益得到保障，盡顯社會(huì)公平。盡管有研究指出，林地的流轉(zhuǎn)可能使林地集中在少數(shù)人手中，將拉開農(nóng)戶與生產(chǎn)大戶的收益差距［28］；但隨著集體林權(quán)制度改革的深入實(shí)施，改革方案更加注重利益均衡的問題。當(dāng)前，深化集體林權(quán)制度改革的相關(guān)政策鼓勵(lì)林地流轉(zhuǎn)的收益不限于獲得租金，也可對(duì)林地和林木進(jìn)行公平估價(jià)，以山林入股的形式取得分紅，這進(jìn)一步縮小了農(nóng)戶與林業(yè)生產(chǎn)大戶的收益差距，且農(nóng)戶不僅能享受基本的林地租金，還能享受未來林地的升值效益。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和民主治理水平得到提高。集體林權(quán)制度改革后，村集體的森林資產(chǎn)被盤活，并取得更多的集體收益。這部分資金被用于道路、綠化、照明、用水、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了村容村貌，提高了村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施水平。此外，在深化集體林權(quán)制度改革過程中，村內(nèi)召開村民大會(huì)討論改革方案和集體林收益分配問題，全體村民可充分行使自己的民主權(quán)利，參與基層治理，有效提高了村集體的民主治理水平［29］。

3 國有林場支持集體林權(quán)制度改革的探索與實(shí)踐

實(shí)現(xiàn)集體林適度規(guī)模經(jīng)營是深化集體林權(quán)制度改革的目標(biāo)之一，但目前我國集體林區(qū)林地破碎化嚴(yán)重，加上當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力外流和基層組織的林業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平不高等原因，我國集體林難以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，這導(dǎo)致當(dāng)前我國集體林經(jīng)營的綜合效益偏低。國有林場作為我國集體林區(qū)的另一重要營林主體，其在資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)等方面擁有重要優(yōu)勢，但其面臨造林空間不足的窘境，導(dǎo)致國有林場擁有的優(yōu)勢和作用難以充分發(fā)揮［30］。基于以上問題，《深化集體林權(quán)制度改革方案》指出，要引導(dǎo)國有林場與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營，提升集體林經(jīng)營水平，這意味著國有林場帶動(dòng)集體林適度規(guī)模經(jīng)營頂層設(shè)計(jì)正不斷完善。通過引導(dǎo)國有林場參與集體林權(quán)制度改革，一方面能夠解決國有林場造林空間不足的窘境，另一方面也能夠解決集體林區(qū)林地拋荒問題，從而推動(dòng)集體林地適度規(guī)模經(jīng)營和集體林經(jīng)營質(zhì)量提升。

3.1 國有林場支持集體林權(quán)制度改革的具體實(shí)踐

3.1.1 集體公益林委托國有林場管理

目前，我國集體林地的公益林地面積占比超過70%，但由于集體公益林缺少資金投入，缺乏技術(shù)支撐和管理人才，再加上林業(yè)生產(chǎn)周期長、短期獲利難等原因，林農(nóng)參與集體公益林經(jīng)營建設(shè)的積極性不高，導(dǎo)致集體公益林存在不造林、不經(jīng)營、不管理的問題，大部分集體公益林處于放任狀態(tài)，從而造成集體公益林林分退化、質(zhì)量降低和生態(tài)功能減弱。為了解決集體公益林經(jīng)營困境，國有林場托管集體公益林成為各地新舉措。這主要是因?yàn)閲辛謭鲈谏纸?jīng)營方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，具備接管集體公益林的優(yōu)勢。國有林場采取托管集體公益林的辦法，在不改變所有權(quán)和承包權(quán)的情況下，既能夠充分發(fā)揮其區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的功能，也能針對(duì)集體公益林統(tǒng)一采取造林撫育、管林護(hù)林和集約經(jīng)營等措施，提升集體公益林的經(jīng)營質(zhì)量和生態(tài)功能。2017年山西省出臺(tái)《關(guān)于開展集體公益林委托國有林場管理工作的指導(dǎo)意見》，預(yù)計(jì)2025年實(shí)現(xiàn)群眾愿意托管的集體公益林全部由國有林場進(jìn)行管理［12］，這為集體公益林委托國有林場管理試點(diǎn)開創(chuàng)了先河，也為全國開展委托管理工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3.1.2 國有林場為集體林撫育管理提供技術(shù)支持

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還較為落后，導(dǎo)致有知識(shí)、有技術(shù)的年輕勞動(dòng)力大量流失，剩余年齡較大的勞動(dòng)力集體林經(jīng)營理念落后，應(yīng)對(duì)市場能力弱。實(shí)施集體林權(quán)制度改革后，不少地方開始探索“國有林場+集體林”的新型經(jīng)營機(jī)制，既能擴(kuò)大國有林場的發(fā)展空間，又能將國有林場積累的先進(jìn)撫育管理和森林經(jīng)營技術(shù)傳授給集體林區(qū)。從各地經(jīng)驗(yàn)來看，國有林場支持集體林權(quán)制度改革主要表現(xiàn)為國有林場為集體林區(qū)在森林培育、森林經(jīng)營管理、森林三防等方面提供技術(shù)支持和經(jīng)驗(yàn)分享［31］，這在一定程度上彌補(bǔ)了集體林區(qū)經(jīng)營管理粗放的短板。以四川雅安為例，當(dāng)?shù)貒辛謭鲈谘虐彩辛謽I(yè)局的支持下，聯(lián)合林業(yè)技術(shù)公司和四川省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院的力量，共同組建了森林可持續(xù)經(jīng)營專項(xiàng)工作組，為當(dāng)?shù)丶w林區(qū)森林撫育和經(jīng)營管理提供技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，不僅能夠轉(zhuǎn)變林農(nóng)的傳統(tǒng)集體林經(jīng)營理念，也進(jìn)一步增強(qiáng)了集體林經(jīng)營質(zhì)量。

3.1.3 國有林場引導(dǎo)集體林地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營

為深化集體林權(quán)制度改革，破解集體林事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制問題，《深化集體林權(quán)制度改革方案》指出國有林場要引導(dǎo)集體林地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，這不僅是解決當(dāng)前國有林場發(fā)展空間不足的有效措施，也是實(shí)現(xiàn)集體林可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。集體林地經(jīng)營規(guī)模關(guān)系著每一位林農(nóng)的收入，同時(shí)影響集體林經(jīng)營效率。通過擴(kuò)大集體林經(jīng)營規(guī)模改變現(xiàn)有集體林地破碎、經(jīng)營分散的局面，能夠使集體林地的經(jīng)營要素得到進(jìn)一步優(yōu)化，提高集體林地的使用效率和生產(chǎn)水平。國有林場根據(jù)當(dāng)?shù)匾庠概c林農(nóng)、村集體和專業(yè)合作社簽訂合同，在集體林地所有權(quán)、承包權(quán)不變的情況下，獲得集體林地的經(jīng)營權(quán)，推動(dòng)集體林地的流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)集體林地規(guī)模經(jīng)營。江西省林業(yè)廳出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)國有林場場外造林的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)省內(nèi)國有林場參與集體林權(quán)制度改革，通過建立“國有林場+合作社+農(nóng)戶”或“國有林場+村集體+農(nóng)戶”的模式引導(dǎo)各要素有機(jī)結(jié)合［32］，目的是推動(dòng)國有林場引導(dǎo)集體林地順利實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)與整合經(jīng)營，從而擴(kuò)大集體林地的經(jīng)營規(guī)模，提高經(jīng)營水平和效率。

3.2 國有林場支持集體林權(quán)制度改革實(shí)踐中存在的問題

3.2.1 集體公益林托管補(bǔ)助難以落實(shí)

近年來，以山西為代表的集體公益林委托國有林場管理成為國有林場支持集體林權(quán)制度改革的新途徑；但在具體實(shí)踐中存在托管補(bǔ)貼難以落實(shí)的問題，且已落實(shí)的補(bǔ)助金額偏低，導(dǎo)致國有林場對(duì)集體公益林委托管理的積極性不高［33］。雖然我國出臺(tái)《中華人民共和國森林法》《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》等政策法律，對(duì)集體公益林管理的具體要求做了規(guī)定。但目前我國還并未出臺(tái)專門針對(duì)集體公益林委托國有林場管理的相關(guān)政策法規(guī)，導(dǎo)致國有林場托管集體公益林的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不明晰，給集中管護(hù)帶來很大困難，難以落實(shí)國有林場的職責(zé)。

3.2.2 財(cái)政經(jīng)費(fèi)難以得到有效保障

由于國有林場屬于林業(yè)生產(chǎn)的事業(yè)性單位，其性質(zhì)決定了運(yùn)營經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政撥款；但現(xiàn)實(shí)情況是全國70%以上的國有林場由縣級(jí)政府管理，大部分國有林場處于自收自支或差額撥款的現(xiàn)狀［34］，導(dǎo)致國有林場的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。目前集體林區(qū)存在融資難等問題［35］，其自身建設(shè)也面臨資金短缺的情況，且集體林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與國有林場差距還較大。要推動(dòng)國有林場托管集體公益林，深度參與集體林權(quán)制度改革，必然會(huì)增加國有林場財(cái)政支出的壓力。

3.2.3 林區(qū)管理技術(shù)相對(duì)落后

當(dāng)前部分國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，技術(shù)條件得到改善。但仍有大部分國有林場因?yàn)榈乩砦恢闷h(yuǎn)，再加上配套資金難以落實(shí)和長期投入不足等問題，缺少先進(jìn)的林業(yè)管理技術(shù)裝備，嚴(yán)重制約了國有林場支持集體林權(quán)制度改革的成效［36］。在技術(shù)管理方面，目前國有林場的職工工資待遇較低，且國有林場位置偏遠(yuǎn)，很難引進(jìn)專業(yè)的技術(shù)人才，導(dǎo)致國有林場難以為集體林區(qū)的發(fā)展提供人才支撐；在設(shè)備應(yīng)用方面，由于國有林場自身資金有限，且大部分國有林場的生產(chǎn)條件仍較為落后，很難為集體林區(qū)的經(jīng)營提供高效的管理設(shè)備。因此，受限于國有林場技術(shù)、人才和設(shè)備的短板，集體林區(qū)的管理質(zhì)量難以得到有效提升。

3.2.4 林權(quán)矛盾糾紛不斷

國有林場參與集體林權(quán)制度改革雖能夠有效避免集體林地拋荒的問題，但也出現(xiàn)了林權(quán)矛盾糾紛，尤其是經(jīng)濟(jì)利益的糾紛［29］。由于林農(nóng)普遍缺乏市場意識(shí)，在林農(nóng)將集體林地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給國有林場管理之前，普遍低估了集體林地的綜合效益。隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，國家對(duì)林業(yè)投入不斷增加，集體林地經(jīng)營效益不斷提高，導(dǎo)致部分林農(nóng)認(rèn)為原有的林地流轉(zhuǎn)收益偏低，因此提出超出合同范圍的要求，以期望能夠獲取更高的補(bǔ)償金額。此外，由于集體林地長期存在邊界不明晰的問題［37］，集體林地在流轉(zhuǎn)或托管給國有林場后，也進(jìn)一步加大了林權(quán)矛盾產(chǎn)生的可能。

4 國有林場支持深化集體林權(quán)制度改革的措施

從國有林場支持集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀來看，部分地區(qū)的集體林地避免了拋荒現(xiàn)象，經(jīng)營規(guī)模和撫育經(jīng)營水平都有較大提升，集體林分的質(zhì)量和生態(tài)功能不斷增強(qiáng)。雖然國有林場支持集體林權(quán)制度改革取得了一定成效，但距離深化集體林權(quán)制度改革的目標(biāo)還有差距。在國有林場支持集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐過程中，國有林場仍然存在托管補(bǔ)助低、財(cái)政經(jīng)費(fèi)少、技術(shù)相對(duì)落后和林權(quán)矛盾時(shí)有發(fā)生的問題。因此，本文將基于以上問題提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以促進(jìn)國有林場更深度地參與集體林權(quán)制度改革，推動(dòng)我國林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 健全集體林經(jīng)營管理政策法規(guī)體系

目前，我國并未出臺(tái)專門針對(duì)集體公益林委托國有林場管理的相關(guān)政策文件，這導(dǎo)致國有林場托管集體公益林的準(zhǔn)入條件和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不明晰。因此，要在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，完善國有林場托管集體公益林的政策法規(guī)體系，對(duì)國有林場托管集體公益林的相關(guān)要求進(jìn)行明確規(guī)定。一是要明確國有林場托管集體公益林的基本條件。國有林場托管集體公益林在保障集體公益林地有效利用的同時(shí)，也能擴(kuò)大國有林場的造林空間。因此要鼓勵(lì)經(jīng)營面積較小的國有林場積極開展托管工作，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)能夠開展托管工作的國有林場經(jīng)營面積做明確要求，規(guī)范有序開展托管工作。二是要明確國有林場托管集體公益林的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在廣泛聽取基層國有林場的托管意見基礎(chǔ)上，林業(yè)和財(cái)政部門要完善集體公益林委托管理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提供明確的法規(guī)依據(jù)確定國有林場托管集體公益林的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)好托管補(bǔ)助資金問題。

4.2 加大財(cái)政金融支持力度

由于大部分國有林場運(yùn)營方式為自收自支或差額撥款，導(dǎo)致其自身運(yùn)營和支持集體林經(jīng)營建設(shè)的資金較為緊張。因此，為推進(jìn)國有林場支持深化集體林權(quán)制度改革，需要加大對(duì)國有林場的財(cái)政金融支持力度。首先，要加大各級(jí)政府的財(cái)政投入，包括增加財(cái)政預(yù)算和設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于國有林場的技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培訓(xùn)等方面，確保集體林經(jīng)營建設(shè)獲得充足的技術(shù)支持，以促進(jìn)集體林的可持續(xù)管理；其次，推動(dòng)設(shè)立貼息貸款政策和稅收優(yōu)惠政策，減輕國有林場日常經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)其更積極地參與集體林權(quán)制度改革；再次，相較于集體林經(jīng)營組織而言，國有林場有穩(wěn)定的品牌信用，應(yīng)主動(dòng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與和創(chuàng)新金融工具，如綠色債券、林業(yè)基金等，為集體林權(quán)改革提供多元化融資渠道；最后，要拓寬國際合作，積極與國際組織、發(fā)達(dá)國家開展合作，吸引外部資金參與集體林經(jīng)營投資，實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。

4.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施配套

由于大部分國有林場缺乏財(cái)政資金，導(dǎo)致林區(qū)管理技術(shù)相對(duì)落后，在支持集體林撫育管理方面仍存在技術(shù)障礙。因此，既要完善國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施配套，也要積極推進(jìn)國有林場參與集體林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，要根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動(dòng)方案》，加大中央對(duì)國有林場基礎(chǔ)設(shè)備更新?lián)Q代的支持力度，將國有林場水利、交通、電力和通信等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入中央和地方政府的國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，建立國有林場基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代的長效保障機(jī)制；另一方面，國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施在得到更新?lián)Q代后，要深度參與集體林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理，以提高集體林農(nóng)的林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營能力，國有林場要助推集體林區(qū)建立一體化智能管理系統(tǒng)和支持林區(qū)產(chǎn)業(yè)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)國有林場與集體林區(qū)協(xié)同發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)國有林場社會(huì)化服務(wù)

當(dāng)前，國有林場為集體林的撫育管理提供技術(shù)服務(wù)是國有林場支持集體林權(quán)制度改革的主要方式之一。在深化集體林權(quán)制度改革中，國有林場要繼續(xù)發(fā)揮自身優(yōu)勢為集體林區(qū)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全過程的社會(huì)化服務(wù)。在產(chǎn)前環(huán)節(jié)，國有林場要為集體林區(qū)提供生產(chǎn)資料、資金、信息和技術(shù)等服務(wù)，如提供優(yōu)質(zhì)種苗、拓寬籌融資渠道、提供林產(chǎn)品市場信息和技術(shù)培訓(xùn)、開展科技推廣示范和咨詢服務(wù)等；在產(chǎn)中環(huán)節(jié)，為確保集體林地合理使用和樹木正常生長，國有林場可在林地勘測規(guī)劃、種苗培育、種植技術(shù)指導(dǎo)、森林三防、采伐設(shè)計(jì)等方面為集體林區(qū)提供技術(shù)支持；在產(chǎn)后環(huán)節(jié)，國有林場要為林產(chǎn)品的流通提供服務(wù)，例如林產(chǎn)品的收購、儲(chǔ)運(yùn)、加工和銷售等。針對(duì)國有林場提供的社會(huì)化服務(wù)，集體公益林可免費(fèi)享有，而其他集體林區(qū)的林農(nóng)則可通過購買獲取國有林場提供的社會(huì)化服務(wù)，從而改善林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件，助力深化集體林權(quán)制度改革，確保集體林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.5 建立合理的利益分配機(jī)制

合理的利益分配機(jī)制是支持集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵一環(huán)。要推進(jìn)國有林場參與集體林權(quán)制度改革，就要推動(dòng)國有林場與集體林農(nóng)建立“資本共盈、收益共享”的合作模式。首先，要制定合理的利益分配比例，確保各方在林業(yè)經(jīng)營中能夠公平分享收益，增強(qiáng)集體林農(nóng)對(duì)集體林權(quán)制度改革的信心和支持度，這有助于其更加積極地參與決策、管理和保護(hù)集體林資源，保障集體林權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。其次，要完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分利用國有林場的資源稟賦和技術(shù)優(yōu)勢，開展資源共享、技術(shù)推廣示范，形成互利互惠的合作關(guān)系，推動(dòng)集體林區(qū)可持續(xù)發(fā)展。最后，探索建立與集體林權(quán)制度改革相適應(yīng)的收入分配激勵(lì)機(jī)制，改革現(xiàn)有的國有林場職工績效考核辦法，按照多勞多得的原則，適當(dāng)拉開職工間的工資差距，同時(shí)實(shí)行崗位補(bǔ)貼制度，對(duì)盡職盡責(zé)的林場職工給予獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)國有林場職工的工作積極性，發(fā)揮國有林場在集體林權(quán)制度改革中的示范和引領(lǐng)作用。

4.6 創(chuàng)新國有林場與林農(nóng)聯(lián)合經(jīng)營模式

由于國有林場的資源稟賦條件較好，而集體林農(nóng)的自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，因此國有林場可以參與集體林的經(jīng)營和管理。除委托管理以外，國有林場在尊重集體林農(nóng)意見的情況下，還可以積極引導(dǎo)集體林農(nóng)通過出租、入股、合作等方式流轉(zhuǎn)集體林地的經(jīng)營權(quán)，整合周邊村集體的林地，采取國有林場出資金和技術(shù)、村民出林地經(jīng)營權(quán)、村集體搭建溝通橋梁的模式，共同探索有林地合作經(jīng)營、無林地合作造林等聯(lián)合經(jīng)營模式，對(duì)現(xiàn)有集體林資源實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，以提高集體林質(zhì)量和經(jīng)營管理水平、增加集體林農(nóng)的營林收入。在這個(gè)過程中，國有林場要逐步推動(dòng)經(jīng)營過程透明化、信息披露公開化、利益分配公平化，林農(nóng)也應(yīng)樹立合同與合作意識(shí)，保證聯(lián)合經(jīng)營有序開展。

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