黃河流域林業生態治理的政策演進與展望

收稿日期：2023-05-30

基金項目：中國林業科學研究院基本科研業務費專項資金重點項目“黃河流域生態系統生態質量演變研究”（CAFYBB2021ZB003）

第一作者：李靜（1985- ），女，碩士，助理研究員，研究方向為林業可持續管理、生態治理。E-mail：lj-515833@163.com

通信作者：徐斌（1974- ），男，博士，研究員，研究方向為森林認證、林業可持續管理。E-mail：binxu@vip.sina.com

摘要：隨著黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，林業在黃河流域治理中所擔負的職責也越來越重要。文中對1949年以來黃河流域林業生態治理的政策歷程進行階段性劃分，并對其進程和演變特征進行梳理，認為黃河流域林業生態治理的政策演進表現出明顯的漸進化、科學化特征；同時，當前黃河流域林業生態治理仍然存在一些問題，如治理機制不完善導致治理協同度不足、理念認識不充分導致實踐系統性不強、科技支撐不牢固導致工程成效不穩、投入機制不健全導致治理質量不高等，均在一定程度上制約生態治理成效的發揮。基于此，提出黃河流域林業生態治理的建議，即推進山水林田湖草沙系統治理、強化林業生態治理科技支撐、推動生態治理投入機制革新、健全適應流域高質量發展的產業體系，以期為林業更好地服務于黃河流域生態保護和高質量發展提供借鑒和參考。

關鍵詞：林業;生態治理；政策機制;對策；黃河流域

中圖分類號：S732；F326.20 文獻標識碼：A 文章編號：2096-9546（2024）01-0041-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.05.30.0001

李靜，徐斌，劉昭君.黃河流域林業生態治理的政策演進與展望［J］.林草政策研究，2023，4（1）：41-47.

Policy Development and Countermeasuresfor Increasing Forests’

Contribution to Ecological Governance of the Yellow River Basin

Li Jing1 Xu Bin2 Liu Zhaojun1

（1.Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry， Beijing 100091， China；

2.Chinese Academy of Forestry，Beijing 100091， China）

Abstract： As the ecological conservation and high-quality development in the Yellow River basin have risen to a major national strategy， forestry plays an increasingly important role in the ecological protection and restoration of the Yellow River basin. The paper divides the process of the forestry policies contributing to the ecological governance of the Yellow River basin in the past 70 years and reviews the characteristics of the policies at each stage. It is found that the forestry policies which promote the ecological governance in the Yellow River basin have gradually evolved with increasing science bases. However， there are still some problems in the current policies to bring in play the forestry policies in ecological governance at the Yellow River basin， such as low degree of coordination due to the uncomplete governance mechanism， insufficient integrated governance due to inadequate perception， unstable effects of governance due to ineffective sci-tech support， and unsatisfactory governance quality due to insufficient investment， all of which have contained the effect of the ecological governance. Suggestions are put forth to provide references for better give play to the role of forestry in the integrated ecological governance and high-quality development of the Yellow River basin， including more focus on integrated ecological governance， more emphasis on sci-tech support for forest-based ecological governance， active innovation in the investment mechanism for ecological governance， and stronger industry system tailored to high-quality development. the main battlefield role of forestry in the ecological management of the Yellow River basin.

Keywords： forestry; Yellow River basin; ecological governance; policy mechanism; countermeasure

黃河是中華民族的母親河，是大江大河治理的重要標桿。加強對黃河流域的生態保護是筑牢國家北方生態屏障、實現綠色發展的迫切要求［1］，事關中華民族偉大復興的千秋大計。中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黃河流域生態保護和高質量發展：2019年9月和2021年10月，習近平總書記先后在鄭州和濟南主持召開推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會；2021年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》；“十四五”規劃中，將扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展作為深入實施區域重大戰略的重要內容。2023年6月，在黃河上游地區巴彥淖爾市召開的加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重點生態工程建設座談會上，習近平總書記充分肯定了林業重點工程在防沙治沙等生態保護工作中的重要作用，他強調要堅持系統觀念，扎實推進山水林田湖草沙一體化保護系統治理，要鍥而不舍推進“三北”等林業重點工程建設；會議為新時期黃河流域林業生態治理指明了方向。

林業在保護重要生態系統、維護生態安全以及推進生態文明發展中發揮著不可替代的作用，肩負著建設以國家公園為主體的自然保護地體系和保護生物多樣性的重大職責［2］。隨著黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略以及山水林田湖草沙一體化保護和系統治理理念的推動實施，林業在黃河流域生態治理中擔負的責任越來越重。本文將分析1949年以來不同發展階段黃河流域林業生態治理的政策演變特征，總結黃河流域林業生態治理的現存問題，并提出新時代黃河流域林業生態治理的展望與建議，以助力林業更好地服務黃河流域生態保護和高質量發展。

1 黃河流域林業生態治理的政策歷程及階段性特征

1949年以來，黃河流域林業生態治理政策經歷了漸進式的發展歷程，反映了不同歷史時期黃河流域林業生態治理的治理理念、治理方式和治理體系等演變過程。70多年來，黃河流域林業生態治理的政策歷程可以劃分為4個階段：1）生態治理與破壞并存階段（1949—1977年）；2）經濟發展兼顧生態保護階段（1978—1997年）；3）生態治理優先階段（1998—2011年）；4）系統治理與高質量發展階段（2012年至今）。

1.1 生態治理與破壞并存階段（1949—1977年）

該階段是中國歷史上經濟發展和制度變遷最快的時期之一。黃河治理是國民經濟建設的組成部分，治理方略隨著經濟社會的變遷而變化。中華人民共和國成立后，在“除害興利，分步治理”的指導思想下，中共中央明確水土保持是根治黃河的基礎，提出了以農為主、全面地發展農林牧業的方針，將水土保持納入根治黃河的綜合規劃［3］。這一階段黃河流域林業生態治理主要集中在通過植樹造林防治水土流失、促進水土保持，主要政策及其特征概況總結為3個方面。

1） 治理理念從“治標為主”轉向“標本兼治”。該時期出臺的多項政策文件中，反復強調護林、造林、封山育林等林業措施對于保持水土和根治黃河災害的重要性及迫切性［4］，提出“封山育林、造林種草、水土保持是治理黃河的根本途徑”［5］，工作重心要從黃河下游防洪為主的治標工作向對黃河中游水土保持的治本工作轉移。林業作為水土保持的重要力量，對黃河流域水土流失治理具有重要支撐作用。1963年，林業部首先提出重視灌木造林［3］，為該時期流域內不分立地條件開展大面積荒山造林的普遍問題提出了解決對策，提高了黃河流域半干旱地區的水土保持成效。

2） 生產屬性突出的時代特征在黃河流域林業建設中表現明顯。少林狀況和國民經濟建設急需大量木材是中華人民共和國成立初期林業政策制定和執行的最基本依據。黃河流域是支撐國家生產建設的重點區域和重要經濟帶，這也決定了該階段黃河流域林業生態治理政策難以脫離厚重的生產屬性，林業經營實踐中重點執行以原木生產為中心的經營方針［6］。

3） 林業治理主要依靠植樹造林的單一手段。林業部門出臺多項政策強調在黃河流域水土流失重點地區造林、護林、封山育林，然而該階段中“普遍護林、封山育林”的林業建設總方針在黃河流域的落實情況并不理想，植樹造林仍是黃河流域林業建設的主要手段。在政治環境不穩定、社會經濟困難的背景下，黃河流域林業機構遭遇撤銷或合并，林業建設一度停滯；全國人民以糧為綱，大規模的毀林種糧現象導致流域范圍內“邊治理，邊破壞”，水土流失治理成效大打折扣［3］。周恩來同志就曾指出，西北黃土高原搞了多年造林，勞大功小［7］。

1.2 經濟發展兼顧生態保護階段（1978—1997年）

改革開放初期，黃河水利委員會提出除害興利、綜合利用、提高經濟效益，更好地為四化建設服務的治黃指導思想［3］。1977—1978年，管理部門已經初步意識到森林的生態價值，并逐步啟動生態保護和工程建設工作，但以木材生產為中心的發展模式難以迅速轉變，黃河流域生態工程的實施仍需讓步于經濟發展的大局。該階段以“三北”防護林體系建設工程（簡稱“三北”工程）啟動為節點，主要政策及其特征總結為3個方面。

1） 林業建設的生態屬性日益凸顯。以1978年“三北”工程啟動為標志，黃河流域林業建設相較于第一階段的以犧牲環境為代價，逐步進入到發展兼顧生態保護的新階段。隨后平原綠化工程、黃河中游防護林工程等一批林業工程陸續實施，黃河流域林業建設實現由傳統砍伐林業向培育、開發、保護森林并重的現代林業的跨越式發展，流域內持續存在的亂砍濫伐、毀林開荒、水土流失等問題得到一定程度的遏制。1978—2000年，“三北”工程第一階段累計完成投資72.7億元，造林2 203.72萬hm2，其中營造水土保持林和水源涵養林663萬hm2，使黃河流域周圍黃土高原40%的水土流失面積得到了初步治理。

2） 林業政策體系逐漸法制化、系統化。1984年《中華人民共和國森林法》正式頒布實施，規定了永續利用的林業建設方針，強調在江河兩側等重點區域大力植樹造林，加強森林保護，不斷提升森林覆蓋率。隨后水土保持、環境保護、野生動植物、自然保護區等林業治理相關的一系列法律法規的頒布實施，有力推動了黃河流域自然資源保護和林業治理工作有法可依、有章可循。

3） 從單純植樹造林向綜合性林業建設轉變。1992年聯合國環境與發展大會通過《21世紀議程》，可持續發展理念被提到前所未有的高度。隨著《中國21世紀議程林業行動計劃》的頒布，黃河流域生態建設逐步樹立起林業可持續發展的政策目標，從具體行動上開始推動黃河流域防護林體系建設、濕地保護、荒漠化防治、野生動植物保護及自然保護區建設。與上一階段單純強調植樹造林相比，這一階段倡導和實施的綜合性林業建設有效促進了黃河流域布局合理、結構完整、功能齊全的林業生態體系的逐步形成。

1.3 生態治理優先階段（1998—2011年）

改革開放后，資源的掠奪式開發和林草植被的破壞導致荒漠化問題和水土流失問題日趨嚴重，我國在20世紀末遭受了嚴重的生態危機［8］，引起了黨和國家的高度重視和深刻思考。1999年6月，江澤民同志在鄭州主持召開黃河治理開發工作座談會，強調要把黃河治理開發與環境保護和資源的持續利用緊密結合起來，要堅持以改善生態環境為根本，進行綜合治理。該階段以天然林資源保護工程（簡稱天保工程）試點啟動為節點，主要政策及其特征概括為3個方面。

1） 治理理念由生態效益和經濟效益并重向生態建設優先轉變。1999年國家林業局編制《重點地區天然林資源保護工程實施方案》，將黃河上中游地區生態建設問題擺在突出位置，提出了將天然林停伐、宜林荒山荒地造林種草、陡坡耕地退耕還林還草統籌推進的總體思路，推動黃河流域真正意義上開始走生態建設優先的林業可持續發展道路。

2） 黃河流域林業生態建設全面展開。天保工程的實施是中國林業發展指導思想和政策上的一次重大調整，不僅徹底顛覆了國有林區以采伐生產為主要目的的傳統林業思想，也在歷史上第一次建立了對林業財政投入的政策與機制［9］。隨著天保工程的實施，我國開始走上以大工程帶動大發展、重點工程帶動生態建設的新發展路線。2001年3月，包括覆蓋黃河流域的天保工程、退耕還林還草工程、“三北”工程在內的六大重點林業工程整體納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，林業重點工程由部門意志上升為國家決策，黃河流域林業生態建設全面展開，實現了由以木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變。

3） 治理體系重點突出、綜合性增強。2010年國務院發布《全國林地保護利用規劃綱要（2010—2020年）》，指出通過實施重點林業生態工程，加強對青藏高原、黃土高原、北方沙化土地帶的生態建設和生態系統修復，明確三江源地區、黃土高原區、阿拉善地區等為生態治理重點地區，嚴格保護黃土高原、黃河故道區等生態脆弱區的林地，嚴格保護大江大河源頭區、水土流失區及生物多樣性富集區等高保護價值區林地，加強保護黃河河套生態林地，構建綜合防護林體系。目前流域林業生態治理逐漸從分散化治理［10］向綜合性整體推進轉變，生態工程類型趨變為區域綜合性治理工程。

1.4 系統治理與高質量發展階段（2012年至今）

2012年，中共十八大在北京召開，生態環境被置于經濟社會發展的突出位置，我國進入了生態文明建設期［11］。隨著嚴格高效的生態文明體制基本形成，生態建設在國家各項工作中達到了前所未有的戰略高度和地位［12］。該階段以生態文明建設被納入“五位一體”總體布局為節點，主要政策及其特征概括為3個方面。

1） 系統治理成為林業治黃新理念。黨和國家從生態文明建設的整體視野出發，創造性提出“山水林田湖草是生命共同體”理念，對黃河流域林業生態建設大局觀、全局觀、系統思維觀的確立，以及統籌兼顧、整體施策、多措并舉的措施推動起到重要作用［13］。2019年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，隨后《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》印發，進一步推動黃河流域林業生態治理在系統治理理念指導下朝著高質量發展邁進。

2） 治理體系和工程實踐呈現整體性和系統性布局。在《十四五林業草原保護發展規劃綱要》引領下，黃河流域林業生態建設推動促進林業、草原、國家公園“三位一體”融合發展，圍繞構筑區域生態屏障體系、構建流域生態廊道體系、推動黃河流域以國家公園為主體的自然保護地體系建設的總體目標推進政策實施。2020 年，《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035 年）》（簡稱“雙重”規劃）頒布實施，促進新時期黃河流域林業工程在“雙重”規劃總體布局中統籌開展。林業工程治理更加注重生態系統的整體性和治理方式的多樣性［14］；工程資金投入和建設規模相較于前一階段大大提高［15］，根據國家林業和草原局統計，2011—2023年黃河9省（區）林業重點工程中央預算內投資累計783.67億元；工程側重保護的類型更加多樣，涉及森林、草原、濕地、荒漠等不同生態系統，以及自然保護地等大面積自然區域保護；工程覆蓋區域更廣，黃河源區、黃土高原、內蒙古高原區、黃河河口等重點生態建設區全面被覆蓋。

3） 改革創新為林業生態治理注入蓬勃動力。黃河流域集體林權綜合改革、國有林場改革、國有林區改革、橫向生態補償機制試點及生態產品價值實現機制的不斷引入，以及青海等沿黃河省份五級林（草）長制體系的建立，成為推動流域內林業生態治理持續深入、提質增效的原生動力，黃河流域林業工程區走出一條工程建設促進鄉村振興的發展創新之路［15］。

2 黃河流域林業生態治理現存主要問題

經過數十年系統治理，黃河流域林業生態建設取得了豐碩成果［16］；特別是近20年來，流域內密集實施了一系列林業重點工程，成效顯著［17］。目前，黃河流域生態系統退化趨勢初步遏制，局部生態退化態勢尚未根本扭轉［18］，林業治理存在的問題制約生態治理成效的發揮。

2.1 治理機制不完善導致治理協同度不足

當前黃河流域協同治理機制尚未完全構建，流域整體治理協同度不足：1）省際協同層面。黃河流域各省（區）對經濟發展和環境治理的側重程度各不相同，對國家政策理解和執行不統一，對林業治理的支持力度和執行效力參差不齊，導致政策落地存在偏差；加之行政區劃分割下，流域內條塊分割的治理方式割裂了黃河流域自然資源的整體性，制約了區域一體化、系統化的林業綜合治理。2）部門協同層面。多部門共治下，各部門往往立足自身職責，導致本位主義制約流域生態治理的系統性、科學性和協同效應。在此狀況下衍生出諸多問題，如“三北”等重點工程區內國土空間重新規劃下大量宜林地被劃分為天然牧草地而導致造林空間不足、重點生態恢復區水資源分配指標不適配、烏梁素海濕地保護和水污染治理矛盾突出，一定程度上遏制了黃河流域林業生態治理成效的發揮。

2.2 理念認識不充分導致實踐系統性不強

對山水林田湖草沙系統治理理念的內在機理和規律認識不夠，黃河流域生態修復表面化的問題仍然存在［10］。反映在項目實踐中，對于黃河流域山水林田湖草沙系統治理究竟如何實施，目前林業部門新舊項目間沒有形成好的對接模式。舊項目單兵作戰者居多，哪里生態問題嚴重就修復哪里，難以形成推進合力；覆蓋2個以上生態要素的項目不多，串聯山、水、林、田、湖、草、沙全要素不明顯，難以體現系統治理優勢。傳統林業重大工程如何對接“雙重”規劃布局的系統性重大工程，“雙重”規劃下如何強化“三北”六期工程布局以打贏新時期“三北”工程攻堅戰還未找到精準切入點。

2.3 科技支撐不牢固導致工程成效不穩

當前黃河流域生態工程實施成效仍不穩固［18］，科學性不強是重要制約因素：1）工程規劃設計科學性不強，黃河流域喬—灌—草立體結構尚未構建。林業重點工程建設中造林比例大，還草和封育比重偏小，對退化草原保護和恢復欠缺；人工造林中，純林多、混交林少，以喬木造林為主，灌木造林比例嚴重偏低，與黃河流域大部分區域干旱半干旱區的立地條件和氣候條件不相適宜。2）技術支撐能力不高。一方面自然生態系統修復的主要機理和核心技術尚未攻克，關鍵技術和措施的系統性和長效性不足；另一方面黃河流域老化退化林問題突出，然而退化林改造標準、模式、措施等技術支撐問題尚未突破，影響工程區內生態退化問題的根本性解決。3）工程成效缺乏科學性評估。林業工程評價的國家標準多局限于考核封育造林面積、水土流失治理面積的目標實現，少有關注生態系統服務功能類指標，針對黃河流域林業生態保護和修復工程缺乏系統性、綜合性的評估標準和體系［13］，不利于工程長遠期成效的發揮。

2.4 投入機制不健全導致治理質量不高

一是投資總量不足。2020年，沿黃河9省（區）森林、草原、濕地生態破壞損失約為3 210 億元［19］，遠高于9省（區）656.3億元［20］的生態修復和治理支出規模。黃河流域依然是水土流失最嚴重的地區，現有投資規模遠不能滿足生態建設實際需求。二是林業工程投資標準低。由于工程補助標準低、范圍窄，黃河流域普遍存在同一地理范圍內參與“三北”工程等林業工程的積極性低于水利等其他部門主導的工程建設的現象。三是多元化投入機制有待健全。當前林業工程投資仍以政府部門投入為主，對包括民營資本在內的社會資本投入缺乏激勵機制，難以保障工程項目的長期運行和有效維護。四是林業生態補償缺乏突破口。2020年，黃河上中游7省（區）自然生態系統產品與服務價值占流域9 省（區）的近80%，地區生產總值僅占9省（區）的50%以下［19］，流域生態價值未能得到有效轉化，因保護綠水青山所產生的大量生態效益也未得到有效補償。此外，當前轉移支付對生態功能提升等長效指標激勵不足，補償資金與生態價值量變化未能得到有效銜接，全流域橫向生態補償模式仍在探索中。

3 新時代黃河流域林業生態治理的對策建議

回顧黃河流域林業政策的演變歷程，可以清晰地發現國家對林業政策進行了很大力度的調整與完善，依據不同時期經濟社會發展基礎和黃河流域治理開發需要，關于黃河流域保護和發展的認識逐漸升級，走過了從“防范洪災和解決溫飽為主”到“保護中發展，發展中保護”，再到“生態優先，高質量發展”的認識深化過程［21］，黃河流域林業治理政策的制定和實施表現出明顯的漸進化、科學化特征。黃河流域生態治理是一項長期而復雜的工程，“林草興則生態興”［22］，新時代黃河流域林業生態治理將承擔更多責任和使命，需要保持久久為功的歷史耐心和戰略定力。

3.1 推進山水林田湖草沙系統治理

新時期黃河流域林業生態治理需要將傳統林業重點工程與“雙重”規劃總體工程在布局、投資，及中央財政轉移支付資金等方面進行科學、合理、統籌銜接，著力解決不同部門、不同工程、不同資金項目在同一地塊相互交叉、相互重疊的問題［23］，改變單生態要素設置工程的傳統思路，系統推進多要素一體化治理。以提高上游水源涵養和防風固沙功能、提升中游水土保持能力為核心，加強治山、治水、治沙全要素協調管理，構建林草立體復合生態系統，致力于強化流域內森林、草原、濕地、荒漠等重要生態系統生態質量的提升，加快構建黃河流域以國家公園為主體的自然保護地體系和生態廊道體系，促進整體保護、系統修復、綜合治理。同時，推動生態領域立法由注重保護單一自然資源向注重保護整體自然生態系統轉變，推進生態領域立法的適度法典化，完善山水林田湖草沙系統治理的法治保障。

3.2 強化林業生態治理的科技支撐

科技支撐對整個黃河流域生態治理具有極強的正影響，在各個影響因素中，包括宏觀（整體流域）、中微觀（各地區）層面，均具有全方位正面影響，且其影響程度極為顯著［24］。首先，要樹立遵循自然的科學發展思路，跳出傳統工業化思維下的過度干預［25］，堅持自然恢復為主、人工修復與自然恢復相結合的方針，將提升生態系統質量和穩定性上升為首要任務。其次，加強對黃河流域生態保護和修復重大問題和技術標準的規范研究，在典型脆弱生態系統恢復重建方面發展全要素治理修復技術與不同類型退化生態系統恢復技術，推動先進、成熟技術和方法轉化為標準。再次，推動構建“天空地一體化”監測體系［26］，加強以遙感、無人機、互聯網、大數據為核心的新技術應用，建設覆蓋森林、草地、濕地、沙化土地的綜合監測網絡，打造黃河流域林業生態資源信息平臺和生態大數據平臺。最后，加強氣候變化、特別是“暖濕化”對黃河流域生態安全重大問題研究，主動適應和減緩氣候變化對黃河流域生態環境的不良影響。

3.3 推動生態治理投入機制的改革創新

首先，推動落實橫向生態補償和生態產品價值實現機制。推動將更多林草指標納入黃河流域橫向生態補償機制范疇，充分體現生態系統改善和生態產品價值導向；探索構建生態產品價值評估核算機制；探索在黃河流域上中下游建立生態票、森林覆蓋率等指標交易機制；探索林業生態修復工程參與碳排放交易的有效途徑。其次，形成穩定多元的資金投入機制。加大黃河流域重點生態功能區生態治理轉移支付力度；借助國家貼息政策支持，形成財政金融政策合力；創新社會資本參與模式，基于市場供需推動形成規范且穩定的社會資本投入與回報機制。再次，推動建立林業工程運營長效機制。謀劃將黃河流域生態治理工程與氣候變化、鄉村振興以及“雙碳”等國家重大戰略行動融合推動，增強共振效應；以不斷提高生態系統質量和穩定性為目標，優化工程投資結構、補貼標準與范圍。

3.4 健全適應流域高質量發展的產業體系

在明確區域功能定位的基礎上建立健全具有流域適應性的產業發展體系，推動綠色產業成為黃河流域高質量發展目標實現的強大動力。一是在上游地區實施減量發展戰略。黃河源頭省份積極探索能夠兼顧生態保護和資源利用的高原特色產業，維護黃河源區生態空間的平衡和穩定。二是在中游地區適度發展生態特色產業。重點發展具有廣闊市場前景、對農民增收帶動作用明顯的特色經濟林草，培育一批以特色林草產業為主的重點市縣，建設一批優質、高產、高效、生態、安全的特色經濟林草基地，走生態優先、綠色發展之路。三是在下游地區構建多元化、現代化的生態林草產業。聚焦林草科技創新重點領域，打造裝備領先的現代林草產業集群；以下游豐富的自然資源、文化資源為依托，結合鄉村振興規劃布局，豐富發展模式，積極拓寬林草創收渠道，以“綠水青山”實現“金山銀山”［27］。

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