軍事設施保護公益訴訟的規范化開展

摘 要：軍事設施是軍隊戰斗力生成的物質基礎，其效能能否充分發揮事關國防和軍事利益，是國家利益的重要內容。軍事設施被侵占、破壞情況屢屢發生，反映出軍事設施保護的緊迫性和面臨的現實矛盾，有必要納入公益訴訟法定領域予以規范化保護。檢察機關規范化開展軍事設施保護公益訴訟，要嚴格把握軍事設施的法定范圍，著眼有效保護合理確定案件管轄，重點在調查取證環節發揮軍地協作優勢，綜合運用檢察建議、提起訴訟、支持起訴等方式開展監督工作，確保有效維護國防和軍事利益。

關鍵詞：軍事設施 公益訴訟 規范化保護 軍地協作

自檢察公益訴訟制度確立以來，其監督范圍已經拓展到“4+10+N”領域，制度效能在實踐中得到充分彰顯。［1］國防和軍事利益作為國家利益的重要內容，目前也已納入了檢察公益訴訟制度保護的范圍，其中具有代表性的就是軍事設施保護。筆者就軍事設施保護公益訴訟如何規范化開展進行分析和思考，以期為軍地檢察機關辦案實踐提供有益參考。

一、軍事設施保護公益訴訟納入法定領域的必要性與可行性

軍事設施保護作為國防和軍事領域公益訴訟的一項內容，目前尚未單獨成為一個專門領域，也未納入公益訴訟法定領域。軍事設施保護的重要性、緊迫性，軍地檢察機關近年來開展的軍事設施保護實踐經驗，為其納入公益訴訟法定領域提供了必要性與可行性依據。

（一）軍事設施保護的重要性緊迫性是其納入法定領域的現實需要

軍事設施直接用于軍事目的，軍事設施保護的好壞直接關系國防和軍隊建設的質量，其重要性不言而喻。特別是近年來，為應對復雜國際局勢，國家愈加重視國防和軍隊現代化、法治化建設，先后新出臺或修訂《國防法》《軍事設施保護法》《軍人地位和權益保障法》《兵役法》等一系列法律法規，為國防和軍隊現代化建設提供了堅強法治保障。但當前，隨著國家經濟的快速發展，軍事設施保護面臨著諸多新的威脅和挑戰。比如有的軍事設施以往位置偏僻，但隨著經濟建設和城鎮化發展，周邊已高樓林立、人流密集，軍事設施因面積廣袤、管理難度大而逐漸被侵占用于其他用途，嚴重影響軍事設施安全和軍事設施效能發揮，甚至引發軍地糾紛。［2］

（二）軍地檢察機關開展的軍事設施保護專項監督活動是其納入法定領域的實踐基礎

軍地檢察機關高度重視軍地協作維護國防和軍事利益。自2018年以來，在軍地檢察機關協同努力下，涉軍公益訴訟辦案數量穩步增長，案件領域持續拓展、辦案質效不斷提升，截至2023年底，共立案辦理國防和軍事領域公益訴訟案件3227件，其中軍地檢察機關聯合辦理1295件。辦案領域從傳統法定領域逐步拓展到軍事安全與軍事設施保護等國防軍事要素更為突出的新領域。［3］特別是在軍事設施保護領域，軍地檢察機關探索開展以軍用機場凈空為代表的專項監督工作，2021年4月至2023年12月，全國檢察機關受理機場凈空案件線索107條，其中最高檢交辦22條，通過公益訴訟專項監督，使軍事設施面臨的問題得到初步解決。［4］

二、軍事設施保護公益訴訟的監督范圍

規范化開展軍事設施保護公益訴訟，前提是準確界定軍事設施的范圍。通過《軍事設施保護法》的相關規定，我們可以總結出軍事設施具有的三個顯著特征，這些特征劃定了軍事設施保護公益訴訟的監督范圍。

（一）軍事設施所有權屬于國家的權屬特征

直接用于軍事目的的建筑、場地和設備，在權屬上可能屬于國家、社會組織或個人所有，只有所有權屬于國家的上述設施，才是法律意義上的軍事設施。在和平時期，中央軍委領導軍隊的各項建設，并會同國務院管理國防經費和國防資產，軍事設施所有權均屬于國家。《民法典》第254條也明確規定“國防資產屬于國家所有”。但在戰時，社會組織和個人所擁有的建筑、場地、設備也可能被直接用于軍事目的，此時只有經過國家征收征用的方式改變所有權，才能成為法律意義上的軍事設施，才能納入《軍事設施保護法》的保護范圍。

（二）軍事設施必須直接用于軍事目的的本質特征

“軍事目的”是指在軍事方面所要達到的預期結果，而“軍事”的范圍則涵蓋一切與戰爭、國防、軍隊直接相關的事項，包括準備戰爭、實施戰爭、遏制戰爭，國防建設和軍隊建設等。［5］直接用于軍事目的，必須體現實現軍事目的的直接性，這也是軍事設施與軍產設施區分的關鍵。比如軍事訓練場直接用于軍隊訓練，因此是典型的軍事設施；軍隊直接管理但閑置未用的營區、營房，盡管沒有現時用于軍事目的，但軍隊根據需要可以隨時直接將其用于軍事目的，因此可以說軍事設施用于軍事目的需要有直接性，但不要求現時性；而軍隊根據政策交由地方使用管理的軍隊資產，雖然在權屬上仍屬于軍隊，但由于其沒有直接供軍隊使用管理，不具有用于軍事目的的直接性，因而不是法律意義上的軍事設施。

（三）軍事設施系有體物的外觀特征

《軍事設施保護法》明確軍事設施包括建筑、場地和設備3類。軍事設施在外觀上都是有體物，即以一定的外在形態呈現，這就將軍事秘密等非物質性的客體排除在軍事設施范圍之外。需要注意的是，《軍事設施保護法》將“軍用無線電固定設施電磁環境”納入保護范圍，但同時明確這種情況的保護對象是“無線電固定設施”，如果是軍用移動無線電設備的電磁環境受到干擾，則無法納入“軍事設施”予以保護。此外，軍事設施在外在形態上均為成規模、成系統的大型設施，雖然是國家直接用于軍事目的但是體積規模比較小的設施，如辦公器材、健身器械等，則不屬于軍事設施。

三、軍事設施保護公益訴訟中軍地協作的要點

軍事設施保護是公益訴訟新領域，新領域公益訴訟中普遍面臨著專業性較強、調查取證難、協調配合機制待健全等問題。［6］此外，國防和軍事領域公益訴訟還具有軍地互涉、法律關系復雜等特點［7］，開展軍事設施保護公益訴訟監督工作，要合理確定案件管轄，重點加強軍地檢察機關在調查取證方面的協作配合，綜合運用檢察建議、提起訴訟、支持起訴方式開展保護工作。

（一）以高質效解決問題為出發點合理劃分軍地檢察機關案件管轄

管轄是訴訟程序的開始，合理確定案件管轄有利于提升訴訟效率、確保公平正義。目前軍地互涉公益訴訟案件的管轄規定，主要體現在2020年4月22日最高檢和中央軍委政法委聯合印發的《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_，“辦理軍地互涉公益訴訟案件，當事人是地方單位或者人員的由地方檢察機關管轄，是軍隊單位或者人員的由軍事檢察機關管轄”。［8］因此在軍事設施保護行政公益訴訟中，對地方政府部門宜由地方檢察機關立案管轄，對軍事機關由軍事檢察機關立案管轄。在地域管轄上，鑒于違法行為一般發生在軍事設施所在地，以軍事設施所在地檢察院立案管轄為宜。在級別管轄上，根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，由負有軍事設施保護職責的行政機關對應的同級人民檢察院立案管轄。對軍事機關的級別管轄宜由解放軍軍事檢察院作專門規定。

在軍事設施保護民事公益訴訟案件中，當事人包含軍隊單位和地方單位、人員兩方，實踐中，因被告方一般為地方單位、人員，故而案件通常由地方檢察機關管轄。但筆者認為，軍事檢察機關作為國家設在軍隊的專門檢察機關，在地方檢察機關未對侵害軍事設施的行為提起民事公益訴訟時，軍事檢察機關可依法單獨提起訴訟，但起訴時應向有管轄權的地方人民法院起訴。

（二）在調查取證中充分發揮軍地檢察機關協作優勢

調查取證是做好公益訴訟檢察工作的第一步?！兑庖姟访鞔_提出要“加大對破壞軍事設施、侵占軍用土地等涉軍公益訴訟案件的辦理力度”，軍事設施保護公益訴訟案件有著軍地互涉、保密要求高、調查取證難等特點，在軍地協作辦理涉軍公益訴訟案件實踐中，軍事檢察機關在聯合調查取證、辦案技能和知識儲備等方面還存在一定短板［9］，應進一步加強軍地檢察機關的聯合辦案，尤其是注重聯合調查取證工作，要充分發揮軍地協作優勢，合理分工協作，形成辦案合力。在軍事設施保護行政公益訴訟案件中，軍地檢察機關可以成立聯合辦案組，對軍事設施受侵害破壞的事實，以及向軍隊單位、人員取證的工作，因涉及進入軍隊營區取證，以軍事檢察機關調查為宜；地方檢察機關對行政機關的監督管理職責、行政機關不依法履職的行為、行政機關不依法履職的行為與軍事設施受侵害破壞的關聯性進行調查。在軍事設施保護民事公益訴訟案件中，針對侵害人基本情況、侵害行為、因果關系、主觀過錯、免責事由等方面的證據由地方檢察機關取證，針對軍事設施受損害的情況由軍事檢察機關進行調查取證。

（三）軍地協作辦案須充分運用好履行公益訴訟檢察職責的三種方式

檢察建議、提起訴訟和支持起訴，是人民檢察院履行公益訴訟檢察職責的三種方式。軍事設施保護問題的產生原因復雜，軍地檢察機關應當區分情況，合理運用三種檢察職責開展監督。

制發檢察建議是檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序，這種程序設計有助于節約司法資源，體現了檢察權對行政執法權的尊重。［10］當前公益訴訟中以檢察建議方式監督的案件占絕大部分，以2023年為例，2023年全國辦理行政公益訴訟167776件，其中提出訴前檢察建議116489件，絕大部分案件經過訴前程序督促行政機關糾正或履行職責。［11］對于行政機關存在不履行法定職責，致使軍事設施保護受到威脅或者實際損害的，通過向行政機關制發檢察建議，可以將矛盾爭議化解在訴前，還可以起到融洽軍政軍民關系的政治效果。

提起訴訟是行政公益訴訟和民事公益訴訟中都可以運用的監督方式。2023年，全國檢察機關共提起公益訴訟12579件。［12］在軍事設施保護公益訴訟中，其“可訴性”體現較為明顯，其監督對象是不依法履行軍事設施保護職責的行政機關和破壞軍事設施的行為人，公益損害事實即軍事設施被侵占、破壞的具體情況都可以通過調查予以查清，行政行為的違法性和法律授權可根據《軍事設施保護法》的具體內容予以判定。2023年12月26日，由昆明軍事檢察院與貴州省貴陽市花溪區人民檢察院聯合辦理的一起軍用機場凈空保護行政公益訴訟案件，是全國首例通過檢察機關提起行政公益訴訟、法院審判的方式保護軍事設施安全的案件，有力維護了國防和軍事利益。［13］

支持起訴承擔著補強弱勢群體訴權、提升社會組織的救濟能力、平衡多元訴權主體之間內在關系之重任。［14］目前《人民檢察院公益訴訟辦案規則》明確的五種可以開展支持起訴情形，并沒有針對國防和軍事利益受侵害的情形。但從實踐看，有的軍隊單位土地、營房被周邊地方人員侵占用于耕種、居住，但因涉及軍地軍民關系，采取強制措施易激化矛盾、造成不良影響，因此軍隊單位有著通過訴訟途徑解決上述問題的迫切需求。但同時，軍隊單位通常缺乏民事訴訟的相關知識經驗，還有的地方法院對于這種侵權案件以涉軍為由不予受理，使得軍隊單位有時無法通過法律途徑有效解決問題，因此檢察機關有必要以支持起訴方式對軍隊單位提供法律支持。

總之，軍事設施保護事關國防鞏固和國家安全，軍地檢察機關要扛起維護國防和軍事利益的政治責任，逐步推動將軍事設施保護納入公益訴訟法定監督領域，通過合理分配管轄、合作開展調查、合力開展監督，依法規范保護好軍事設施。