國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴制度構(gòu)建

摘 要：構(gòu)建完善國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴制度，目的在于推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督與軍隊(duì)單位主動(dòng)保護(hù)雙向發(fā)力、形成合力。探索將特定軍隊(duì)單位拓展為民事公益訴訟起訴主體，具備法理基礎(chǔ)、運(yùn)行空間和實(shí)踐可能，加之對(duì)民事案件管轄規(guī)則的優(yōu)化調(diào)整和相關(guān)配套程序的完善，可有效彌補(bǔ)檢察資源有限、辦案效率瓶頸等現(xiàn)實(shí)矛盾困難，實(shí)現(xiàn)國(guó)防和軍事利益保護(hù)效能最大化。

關(guān)鍵詞：國(guó)防和軍事利益保護(hù) 民事公益訴訟 支持起訴

一、問(wèn)題的提出

檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的出現(xiàn)，最早要追溯到陜甘寧邊區(qū)人民檢察制度初創(chuàng)時(shí)期。［1］新中國(guó)成立后，從1982年《民事訴訟法（試行）》提出概念，直至現(xiàn)行《民事訴訟法》明確支持起訴制度在公益訴訟領(lǐng)域的適用，一時(shí)引起學(xué)界對(duì)此制度復(fù)興的期待［2］。但遺憾的是，實(shí)踐情況卻遠(yuǎn)沒(méi)有學(xué)者們想象的那么樂(lè)觀。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)2023年共立案辦理公益訴訟案件189885件，其中88.4%為行政公益訴訟案件，僅有11.6%為民事公益訴訟案件［3］，其中支持起訴占比要更低。國(guó)防和軍事利益保護(hù)作為檢察公益訴訟新領(lǐng)域，現(xiàn)階段開(kāi)展支持起訴的實(shí)踐基礎(chǔ)則更為薄弱。

誠(chéng)然，軍地檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期實(shí)踐中，堅(jiān)持依法履職，辦理了一些復(fù)雜疑難、有影響力的行政或民事公益訴訟案件。但不可否認(rèn)，也客觀造成大量軍地檢察資源占用、軍隊(duì)單位自我管理維護(hù)的積極性下降等問(wèn)題。應(yīng)探索在國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟中推行支持起訴制度，充分發(fā)揮軍隊(duì)單位在公益保護(hù)上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、軍事優(yōu)勢(shì)，確保軍地檢察機(jī)關(guān)與軍隊(duì)單位同向發(fā)力、形成合力，為國(guó)防和軍事利益保護(hù)提供立體式保護(hù)。

二、構(gòu)建完善國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴制度的必要性

探索構(gòu)建國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴制度，旨在實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督與軍隊(duì)單位主動(dòng)保護(hù)雙向發(fā)力，這既是國(guó)防和軍事利益保護(hù)的迫切需要，也是檢察公益訴訟制度的發(fā)展方向，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和制度價(jià)值。

（一）涉軍民事性利益保護(hù)的緊迫現(xiàn)實(shí)需求

與辦案數(shù)據(jù)形成鮮明對(duì)比的是，實(shí)踐中民事公益訴訟問(wèn)題線索與行政公益訴訟基本處于持平狀態(tài)，一些民事問(wèn)題線索如國(guó)防通信光纜中斷的修復(fù)和索賠、軍事運(yùn)輸?shù)缆纷钄喾梁ε懦?，在解決時(shí)效上要求更高，利益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求相較于行政公益問(wèn)題更為緊迫。從制度設(shè)計(jì)角度看，民事公益訴訟包含訴前和訴訟兩個(gè)程序環(huán)節(jié)，歷經(jīng)調(diào)查、公告、起訴、開(kāi)庭、宣判等具體程序，往往需要3-6個(gè)月，甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能解決到位，完全依靠檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟難以滿足國(guó)防和軍事利益保護(hù)的客觀需求，亟需充分調(diào)

動(dòng)和激發(fā)涉事軍隊(duì)單位主動(dòng)參與保護(hù)工作。

（二）多元共管共治理念的基本要求

社會(huì)治理理論強(qiáng)調(diào)，要消除和破解傳統(tǒng)思維觀念下唯政府主導(dǎo)論，注重和加強(qiáng)對(duì)多元化社會(huì)主體意識(shí)的喚醒，通過(guò)賦予每個(gè)主體以獨(dú)立角色定位參與到社會(huì)治理，增強(qiáng)和激發(fā)其參與熱情，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理效能的最大化［4］。軍隊(duì)單位作為國(guó)防和軍事利益保護(hù)重要利益相關(guān)主體，同樣應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)公益保護(hù)責(zé)任，推動(dòng)公益保護(hù)模式由傳統(tǒng)的“檢察機(jī)關(guān)—行政機(jī)關(guān)”二元治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤败婈?duì)單位—檢察機(jī)關(guān)”“檢察機(jī)關(guān)—行政機(jī)關(guān)”的二階三元治理模式，以實(shí)現(xiàn)公益訴訟保護(hù)效益的最大化。

（三）檢察機(jī)關(guān)公益保護(hù)能力不足之彌補(bǔ)

支持起訴定位于檢察公益訴訟制度的補(bǔ)強(qiáng)，不動(dòng)搖軍地檢察機(jī)關(guān)在國(guó)防和軍事利益保護(hù)的主體地位，可從三個(gè)方面提供補(bǔ)強(qiáng)作用。其一，彌補(bǔ)檢察資源有限造成的力有不逮，保證檢察機(jī)關(guān)訴訟精力向普遍性、綜合性行政公益訴訟及沒(méi)有適格主體的民事公益訴訟傾斜。其二，彌補(bǔ)辦案效率瓶頸難題。軍事檢察機(jī)關(guān)在國(guó)防和軍事利益保護(hù)中具有線索收集、聯(lián)通軍地的關(guān)鍵作用，但現(xiàn)行軍事檢察機(jī)關(guān)區(qū)域設(shè)置，使其無(wú)法保證能夠?qū)崟r(shí)掌握跟進(jìn)轄區(qū)分布廣泛的軍隊(duì)單位民事案件，介入具體案件中存在天然的滯后性。其三，彌補(bǔ)案涉領(lǐng)域?qū)I(yè)性不足的實(shí)際。國(guó)防和軍事利益保護(hù)領(lǐng)域具有較高專業(yè)性壁壘，訴訟中，諸如國(guó)防和戰(zhàn)備資源損失的計(jì)算、戰(zhàn)備訓(xùn)練妨害排除效果的判斷等問(wèn)題涉及專業(yè)性和政策性較強(qiáng)，絕大部分超出了司法機(jī)關(guān)專業(yè)范圍，需軍隊(duì)單位提供一定協(xié)助。

三、構(gòu)建完善國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴制度具備可行性

基于軍隊(duì)單位所具備的原告主體適格性，以及現(xiàn)行公益訴訟制度框架下為國(guó)防和軍事利益保護(hù)領(lǐng)域推行支持起訴機(jī)制所預(yù)留的充足空間，現(xiàn)階段推行支持起訴機(jī)制是具備可行性的。

（一）賦予特定軍隊(duì)單位公益訴訟原告資格具備法理基礎(chǔ)

目前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)可享有民事公益訴訟原告資格的只有環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)領(lǐng)域的相關(guān)社會(huì)公益組織，以及在海洋環(huán)境保護(hù)中的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)，其邏輯基礎(chǔ)均源于所在領(lǐng)域的高專業(yè)性和自身的公益管理維護(hù)屬性。筆者認(rèn)為，作為同樣具備高專業(yè)性特點(diǎn)的國(guó)防和軍事利益保護(hù)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，一些特定軍隊(duì)單位同樣應(yīng)被賦予公益原告資格。其一，軍隊(duì)單位對(duì)于軍事設(shè)施及國(guó)防事務(wù)的管理職權(quán)僅及于軍隊(duì)內(nèi)部，不具備行政法意義上的公共事務(wù)管理權(quán)，其就國(guó)防和軍事利益受損問(wèn)題提起的訴訟，本質(zhì)上仍為平等主體間的侵權(quán)責(zé)任糾紛，屬于民事法律關(guān)系范疇。其二，軍隊(duì)單位當(dāng)然地具有公益管理維護(hù)屬性，其就國(guó)防和軍事利益受損問(wèn)題提起的民事訴訟，是基于國(guó)家和軍隊(duì)的授權(quán)，而非私益使然，理應(yīng)屬公益訴訟范疇，僅以普通民事訴訟視之于法理不合。

（二）國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴運(yùn)行具備法規(guī)空間

現(xiàn)行公益訴訟辦案規(guī)則下，檢察機(jī)關(guān)支持起訴條件是以“列舉+兜底”形式予以明確的，這為國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴制度預(yù)留了充足實(shí)踐空間。理由有三，其一，《民事訴訟法》第15條作為檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的源頭性法律規(guī)定，賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害國(guó)家利益行為支持起訴的權(quán)利，國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益受損問(wèn)題當(dāng)然屬于此范疇。其二，如前所述，相關(guān)軍隊(duì)單位擔(dān)任民事公益訴訟原告資格具備法理基礎(chǔ)，依現(xiàn)行辦案規(guī)則所明確的，軍地檢察機(jī)關(guān)可對(duì)“適格主體提起的民事公益訴訟案件”支持起訴，而不受公益訴訟案件領(lǐng)域限制。其三，檢察公益訴訟立法與實(shí)踐一直處在探索前進(jìn)之中，法定領(lǐng)域在不斷拓展，也為“其他依法可以支持起訴的公益訴訟案件”預(yù)留了實(shí)踐可能。

（三）軍地檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐成果提供了制度構(gòu)建基礎(chǔ)

近年來(lái)，軍地檢察機(jī)關(guān)取得了豐碩實(shí)踐成果，如軍地檢察機(jī)關(guān)就某軍用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)問(wèn)題提起公益訴訟，被評(píng)為2023年度十大法律監(jiān)督案件［5］；就某測(cè)繪公司無(wú)人機(jī)“黑飛”造成國(guó)防戰(zhàn)備資源耗損提起公益訴訟，寫(xiě)入最高法工作報(bào)告［6］，為國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴制度的構(gòu)建打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體而言，其一，通過(guò)一系列實(shí)踐成果，國(guó)防和軍事利益歸屬于公共利益范疇已深入人心，為賦予軍隊(duì)單位公益訴訟原告資格提供了理念上的指引。其二，國(guó)防和軍事利益保護(hù)作為公益訴訟“新領(lǐng)域”已得到司法層面認(rèn)可，檢察機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域探索開(kāi)展支持起訴不存在機(jī)制上的障礙。其三，軍地檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中探索建立起一整套協(xié)同辦案流程，明確了軍地檢察機(jī)關(guān)在國(guó)防和軍事利益保護(hù)案件中各自的定位和參與形式，同樣可適用于今后軍地協(xié)同支持起訴實(shí)踐。

四、國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟支持起訴實(shí)踐中面臨的困難

當(dāng)前，國(guó)防和軍事利益保護(hù)檢察公益訴訟仍處于探索發(fā)展階段，盡管已積累一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但囿于支持起訴制度固有的理論和實(shí)踐難點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)不可避免會(huì)遇到一些實(shí)際困難，其中具有涉軍領(lǐng)域獨(dú)特矛盾問(wèn)題需重點(diǎn)關(guān)注。

（一）軍隊(duì)單位訴訟能力不足影響制度效能發(fā)揮

軍隊(duì)單位自身的公益訴訟能力和起訴意愿直接關(guān)系到支持起訴制度是否能夠有效運(yùn)行?；谲婈?duì)單位的特殊性，因職能、任務(wù)等不同，起訴能力也存在較大差異。一些承擔(dān)物資采購(gòu)、軍民融合項(xiàng)目管理職能的單位接觸訴訟相對(duì)較多，專業(yè)能力和訴訟經(jīng)驗(yàn)足以應(yīng)對(duì)訴訟中被告及辯護(hù)人的對(duì)抗，而一些承擔(dān)作戰(zhàn)研究、訓(xùn)練任務(wù)較重的單位，訴訟能力和經(jīng)驗(yàn)勢(shì)必較弱。此外，對(duì)公益訴訟理念的理解和把握也需要在不斷的實(shí)踐中培養(yǎng)。

（二）案件涉密性強(qiáng)給傳統(tǒng)管轄規(guī)則帶來(lái)壓力

國(guó)防和軍事利益保護(hù)公益訴訟案件普遍具有涉密性特點(diǎn)，有些甚至涉及軍事力量配置、新型武器性能參數(shù)、軍隊(duì)人員信息等高層級(jí)秘密事項(xiàng)。地方人民法院在審理此類民事案件時(shí)，往往在軍事證據(jù)的提交、展示、質(zhì)證、認(rèn)定等方面，因涉密事項(xiàng)存在重大協(xié)調(diào)矛盾，導(dǎo)致案件久拖不決、難下定論。因此，為保證訴訟順暢和程序正當(dāng)，亟需對(duì)傳統(tǒng)民事管轄規(guī)則有所變通和突破。

（三）配套制度不完善導(dǎo)致軍隊(duì)單位難參與

現(xiàn)行公益訴訟辦案規(guī)則僅對(duì)支持起訴的受理范圍、支持方式、撤回條件等作了原則性規(guī)范，缺少相應(yīng)具體的制度設(shè)計(jì)。實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟訴前公告程序中未進(jìn)行支持起訴提示，導(dǎo)致相關(guān)適格主體因不了解支持起訴制度的存在而猶豫是否起訴；有的檢察機(jī)關(guān)在支持起訴過(guò)程中過(guò)度介入庭審環(huán)節(jié)［7］，削弱了軍隊(duì)單位作用發(fā)揮。上述問(wèn)題不同程度地挫傷軍隊(duì)單位提起公益訴訟的積極性，從而影響制度的長(zhǎng)效良性運(yùn)行。

五、構(gòu)建完善國(guó)防和軍事利益保護(hù)檢察公益訴訟支持起訴制度的建議

構(gòu)建支持起訴制度，應(yīng)結(jié)合國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)實(shí)際，以明確軍隊(duì)單位的公益訴訟起訴主體地位為重點(diǎn)，并通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)為其提供相應(yīng)保障和監(jiān)督，確保檢察機(jī)關(guān)與軍隊(duì)單位之間相互配合、密切協(xié)作，實(shí)現(xiàn)軍事公益的協(xié)同保護(hù)。同時(shí)，通過(guò)優(yōu)化國(guó)防和軍事利益保護(hù)案件管轄規(guī)則、完善相關(guān)配套程序，保證訴訟流程的科學(xué)順暢。

（一）構(gòu)建國(guó)防和軍事利益保護(hù)特有民事原告資格體系

在保證可操作性的同時(shí)要避免造成訴權(quán)濫用，建議區(qū)別不同軍隊(duì)單位性質(zhì)特點(diǎn)和專業(yè)能力，對(duì)原告資格加以限定。一是承擔(dān)房地產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、物資采購(gòu)等管理職能的區(qū)域性后勤保障類單位優(yōu)先享有相關(guān)領(lǐng)域公益訴訟原告資格，充分發(fā)揮此類單位的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)和訴訟經(jīng)驗(yàn)。二是駐地常設(shè)單位如軍分區(qū)、武裝部等優(yōu)先享有轄區(qū)軍事設(shè)施領(lǐng)域公益訴訟原告資格，充分發(fā)揮此類單位對(duì)于轄區(qū)的高知悉度優(yōu)勢(shì)。三是以團(tuán)級(jí)單位或部門(mén)為履職主體，視情靈活調(diào)整，充分發(fā)揮該級(jí)別單位獨(dú)立、靈活、分布廣泛等特點(diǎn)。此外，還可賦予某些軍內(nèi)特定機(jī)構(gòu)如全軍環(huán)保綠化委員會(huì)等特殊主體身份，參照社會(huì)公益性組織享有在特定領(lǐng)域提起公益訴訟資格。

（二）優(yōu)化調(diào)整國(guó)防和軍事利益保護(hù)民事案件管轄規(guī)則

以法律形式明確軍隊(duì)單位提起的涉機(jī)密級(jí)以上軍事秘密的民事公益訴訟案件，原則上由軍事法院管轄?？紤]到民事訴訟實(shí)踐中，被告住所地管轄原則的普遍性適用，為避免地方人民法院因不具備判定能力而錯(cuò)誤受理涉軍事秘密案件情形發(fā)生，還應(yīng)同步建立涉軍案件通報(bào)審查機(jī)制，由軍事法院協(xié)調(diào)審查確定案件是否涉密及涉密程度。同時(shí)，為保證地方當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)賦予其管轄異議權(quán)。在綜合考慮軍事法院受案能力、地方當(dāng)事人特殊情形等因素后，確有必要由地方人民法院管轄的民事公益訴訟案件，可參照最高法《關(guān)于軍事法院管轄民事案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條、第6條有關(guān)內(nèi)容，經(jīng)軍地協(xié)商一致或報(bào)請(qǐng)最高法批準(zhǔn)后，交由地方人民法院審理。

（三）逐步探索完善支持起訴制度相關(guān)配套程序

堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)有限介入原則，在程序設(shè)計(jì)上，檢察機(jī)關(guān)提供訴訟支持應(yīng)主要集中于訴前階段，必要情況下可于庭審后段宣讀支持起訴意見(jiàn)［8］。在受理?xiàng)l件上，考慮到公益訴訟案件自身特點(diǎn)，不宜在案件影響力、復(fù)雜程度等方面再設(shè)置其他門(mén)檻，應(yīng)將受理參考因素主要集中在起訴方的綜合訴訟能力考量上。在支持手段上，應(yīng)控制在提供法律咨詢、整合訴訟證據(jù)、出具支持起訴意見(jiàn)等。同時(shí)，在程序銜接上，檢察機(jī)關(guān)自行提起的民事公益訴訟公告期間，應(yīng)同步在軍內(nèi)網(wǎng)站、媒體進(jìn)行公告，明確載明可支持起訴提示。此外，還應(yīng)考慮某些國(guó)防和軍事利益保護(hù)需求的緊迫性，充分發(fā)揮軍事檢察機(jī)關(guān)檢察屬性與軍事屬性兼具一身的職能特色，探索建立軍內(nèi)公益維護(hù)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)關(guān)注度高、影響力大的公益問(wèn)題線索，監(jiān)督相關(guān)軍隊(duì)單位積極履行起訴職能，推動(dòng)國(guó)防和軍事利益保護(hù)齊抓共管格局的形成。