涉軍檢察公益訴訟案件管轄現狀與展望

摘 要：涉軍檢察公益訴訟以守護涉軍公益為核心，維護國防和軍事利益是應有之義，其管轄規則設置在追求司法公正和效率的同時，理應凸顯維護涉軍公益的特點。具體而言，在以身份屬性劃分管轄的基礎上，應充分考慮是否有利于避免地方行政權干擾、是否涉及軍事秘密、是否有涉軍人員參與、是否符合便利要求等因素對管轄規則再具體細化完善，區分立案管轄、訴訟管轄，突出涉及軍事秘密、軍人、軍事單位時軍事檢察院的主體地位，強化軍地協作，以有效應對涉軍檢察公益訴訟案件管轄存在的軍地互涉、關系復雜等問題。

關鍵詞：涉軍檢察公益訴訟 身份管轄 立案管轄 訴訟管轄 軍地協作

檢察機關通過加強軍地協作履行公益訴訟職能，強化對國防和軍事利益的維護，既體現其法律監督職責，更彰顯強軍興軍的政治擔當。作為檢察公益訴訟案件流程的開端，立案管轄是不同層級和地域的檢察機關受理立案的范圍、權限依據。相應地，訴訟管轄作為檢察公益訴訟案件流程的末端，決定由何層級何地域的檢察機關向管轄法院提起訴訟。檢察公益訴訟案件管轄自身可預見性與否直接影響被告的權利行使，管轄規則明確化、規范化、體系化事關檢察公益訴訟制度效能釋放和價值體現，也是評價一項司法機制是否具有確定性、可預期的重要維度。［1］涉軍檢察公益訴訟基于其保護公共利益的特殊性且涉及到軍地協作等問題，其管轄問題同樣具有重要性，也更具復雜性。因立案管轄較訴訟管轄而言對檢察機關影響更大，為此我們以立案管轄為主，兼顧訴訟管轄，對該類案件管轄問題予以簡單梳理，以期助力完善涉軍檢察公益訴訟實踐發展。

一、涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄概述

管轄事關司法秩序。對檢察公益訴訟案件而言，正確處理好管轄相關程序問題既有利于提升辦案效率，高效維護國家利益和社會公共利益，也有利于保障被告程序利益，確保訴訟公正。

（一）涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄權概念

涉軍檢察公益訴訟案件，從字面看，即檢察機關辦理的，與軍事、軍隊、軍人相關的維護相關公益的案件，與其他領域案件相比，涉軍公益訴訟案件更多關注國防和軍事利益，即維護國家主權完整，或者與軍隊和戰爭相關的利益。其立案管轄權作為檢察公益訴訟案件立案管轄權的從屬概念，分配規則上既兼顧追尋公正和效率的一般性原則，又體現其自身特點。結合管轄設立的目的，可將其定義為“關于訴前階段公益訴訟案件在軍地檢察機關之間，以及各級軍事檢察機關之間和同級檢察機關之間的權限分工”。［2］

（二）普通檢察公益訴訟案件與涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄對比

檢察公益訴訟案件立案管轄規則，主要來源于最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）第13條至第18條，往往以行政區劃作為案件管轄的依據。根據《辦案規則》，檢察公益訴訟案件管轄實行立案管轄與訴訟管轄相分離原則。以立案管轄為例，行政、民事、刑附民公益訴訟又適用不同的管轄規則。其中，行政公益訴訟案件立案管轄規則從獲取行政機關認同的角度出發，更注重“同級對應”關系，一般與被監督行政機關級別對等，而當被監督行政機關為人民政府時，此時上一級檢察機關也具有立案管轄權。［3］民事公益訴訟案件立案管轄規則從有利于開展調查核實等系列工作以節約司法資源、減少程序負累出發，更傾向于管轄權下放，可由違法行為發生地、損害結果地或違法行為人住所地基層檢察機關立案。即便民事公益訴訟一審應由中級人民法院審理，但實踐中地市級檢察機關與中級人民法院通常以共同指定基層檢察（法）院管轄解決立案管轄與審判管轄銜接問題。此外，還規定有異地管轄、提級管轄、指定管轄等，其目的大多基于破除地方行政權對檢察權運行的干預、集中優勢資源，更好地守護公益。而依據《辦案規則》第108條規定，軍事檢察院等專門人民檢察院辦理公益訴訟案件，適用本規則和其他有關規定。最高檢、中央軍委政法委員會《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》（以下簡稱《意見》）規定，軍地互涉公益訴訟立案管轄規則中，當事人是地方單位或者人員的由地方檢察機關管轄，是軍隊單位或者人員的由軍事檢察機關管轄。二者對于刑附民公益訴訟案件立案管轄問題，均規定依刑事案件確定管轄，但是相較于《辦案規則》對行政、民事公益訴訟案件以行政區劃為管轄依據，《意見》則是以身份管轄為主，直接依當事人人員屬性區分案件管轄歸屬。另外，需要指出的是，訴前程序不涉及人民法院，由檢察機關獨立完成，立案管轄針對的是檢察機關，而《民事訴訟法》《行政訴訟法》所規定的管轄主要是指人民法院的管轄，當檢察機關的立案管轄規定與現有《民事訴訟法》《行政訴訟法》中規定的人民法院訴訟管轄層級、地域不一致時，檢察機關起訴時應將案件移送至有管轄權法院對應的同級檢察機關，此時應遵循訴訟管轄規則。

二、涉軍檢察公益訴訟案件管轄存在的問題分析

涉軍檢察公益訴訟案件維護國防、軍事、軍隊、軍人和軍屬的合法權益，表現在保守秘密、禁止占用軍用土地、軍用設施安全、軍糧安全、軍人優待和名譽榮譽、軍屬優撫等方面，與其他領域公益保護存在交叉，很多時候既涉及軍事又涉及地方，僅以身份屬性劃分立案管轄存在不合理之處，亟需全面梳理，更好與軍地協作的公益訴訟實踐相適應。

（一）關于地方行政權干擾問題

軍事行政訴訟經歷了從探索到逐步推廣，不斷成熟和完善的過程。涉軍行政檢察公益訴訟也屬于軍事行政訴訟的一種，軍事法院可以管轄相關行政公益訴訟案件。而在涉軍行政公益訴訟中，有些是因地方行政機關不作為等致使軍事利益等遭受侵害，依照《意見》規定，由地方檢察機關立案管轄。這種情況在實踐中比較多，不免加大了地方行政權對檢察權干擾的可能性，司法公正可能受到影響。而設立管轄的目的之一就是在一定程度上避免司法地方化，雖然可以通過提級管轄或指定管轄等進行規避，但是從管轄設置的目的角度看，在另有軍事檢察機關這一選擇的前提下，該種管轄規則并非完全合理。

（二）關于涉軍機密案件管轄問題

當實施違法行為的人員屬于地方人員時，鑒于軍事利益受損的多樣可能性，例如可移動軍用設施或不可移動軍用設施的重要組成部分因違法行為人的行為而脫離原位置時，基于軍用設施的自身特性，該脫離部分很可能承載軍事秘密，在這種情況下，由地方檢察機關管轄并非完全合理。軍事法院所管轄的民事案件中就包括“涉及機密級以上軍事秘密的案件”，這也反映出在涉及軍事秘密等特定情況下由軍事檢察機關管轄，具有一定的合理性和必要性。

（三）關于違法人員身份變化問題

一般而言，檢察公益訴訟案件辦理周期較長，包括線索發現、核查、審查辦理等環節。當違法行為人員歸屬軍隊人員時，由于職業特性或者服役期的限制等，可能存在轉業、退伍等情形，其身份屬性具有一定的不穩定性，可能導致在案件辦理過程中其身份發生變化。此時是否影響向軍事法院提起訴訟，軍事檢察機關是否應當向地方檢察機關進行移送等問題同樣值得探討。

（四）關于同時涉及軍隊人員和地方人員的問題

由《意見》可知，軍事檢察機關對公益訴訟案件的管轄權限在被告為軍隊單位或人員的范圍內。而當同一檢察公益訴訟案件中，存在多名被告且部分屬于軍事人員，部分屬于地方人員時，即產生共同管轄問題。《民事訴訟法》第36條和《行政訴訟法》第21條對人民法院共同管轄問題規定兩項原則，第一，尊重原告自愿，第二，由先立案法院進行管轄。《辦案規則》第14條規定：“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，由違法行為發生地、損害結果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄。刑事附帶民事公益訴訟案件，由辦理刑事案件的人民檢察院立案管轄。”第15條規定：“設區的市級以上人民檢察院管轄本轄區內重大、復雜的案件。公益損害范圍涉及兩個以上行政區劃的公益訴訟案件，可以由共同的上一級人民檢察院管轄。”上述規定也不能較好處理違法人員兼有軍隊人員和地方人員的問題，涉軍檢察公益訴訟案件立案管轄規則需進一步明確。

（五）關于軍屬權益保護問題

一般而言，對于涉軍家屬權益的保障問題，多是由于地方行政機關未依法履行行政管理職責或者不作為、亂作為、慢作為導致，或者由地方人員造成的，無法解決軍隊人員后顧之憂，給其帶來思想、心理、工作等壓力，不利于國防軍事建設的開展。

（六）關于是否增加負累問題

除上述情形外，在以身份管轄為主的管轄原則落實過程中，往往遇到違法行為發生地、損害結果地和有管轄權軍事檢察機關所在地不屬同一行政區劃情況，由此帶來的便是可能與管轄設置中追求的“便于搜集證據、便于法院審理”的兩便原則相沖突，難免增加訴b88b60da3039734ab8bec219da6c9709訟負累。

三、涉軍檢察公益訴訟案件管轄規則的細化思路

涉軍檢察公益訴訟案件管轄從屬于司法活動，理應遵循《民事訴訟法》《行政訴訟法》中有關管轄的基本規定，避免司法地方化并給予當事人最大限度的方便。同時，鑒于該類案件維護公共利益的特殊性，其管轄設置應有自身的特點，應將維護國防利益和軍事利益作為一項原則納入其中。

（一）涉軍檢察公益訴訟案件管轄設置基本原則

1.區分立案管轄和訴訟管轄。對行政公益訴訟案件而言，涉及軍事單位的，由軍事檢察院管轄不存在爭議。當案件涉及的行政機關為地方單位時，考慮到檢察機關作為調查主體，調查事項包括“行政機關的監管職責”“不依法履職行為”“行政行為與公共利益遭受損害的關聯性”等，此時由行政機關所在地的同級檢察機關立案調查有助于查清案情，提高辦案效率，可以地方檢察機關立案管轄為主。在制發檢察建議時充分征求軍事檢察機關的意見，也可軍地檢察機關共同送達檢察建議。但若行政機關在整改期限內仍未依法、全面履行法定職責，進入行政公益訴訟程序后，基于“去司法地方化”考量，可由軍事檢察機關管轄提起訴訟，即區別立案、訴訟不同環節，由軍地檢察機關分別予以管轄，以減少地方行政權干擾。如果同時涉及軍事單位和地方單位的，以軍事檢察機關立案管轄為主，地方檢察機關可協助調查。地方單位的作用明顯或者督促其整改能夠有效維護公益的，可由地方檢察機關立案管轄，需要提起訴訟的仍由軍事檢察機關管轄。對民事公益訴訟案件而言，軍事檢察機關或者地方檢察機關的立案管轄仍依據是否“方便調查核實”確定，而確定訴訟管轄則依據其他事項例如涉及軍事秘密、涉及軍隊人員等。

2.避免對軍事機關或涉軍人員過度消耗。涉軍檢察公益訴訟案件管轄設置應充分考慮維護國防和軍事利益的特殊性，盡量減少軍事機關或者涉軍人員的時間精力消耗。具體而言，應充分考慮被告便捷問題，當檢察機關立案管轄便捷與被告搜集證據等便捷沖突時，優先后者，以確保管轄的設置服務于軍事機關和軍隊人員練兵備戰的主業。除此之外，還應當考慮違法行為發生地、結果發生地、行為人主要財產所在地等因素，從便于執行等角度合理確定立案和訴訟的管轄檢察機關。同時，在監督執行方面，若由軍事檢察機關管轄提起訴訟，由其一并監督執行，地方檢察機關監督更有利于執行的，可在執行階段移送執行。由地方檢察機關管轄提起訴訟，則進一步依具體案件進行細分，若主要目的在于賠償損失，則由主要財產所在地檢察機關監督執行；若主要目的在于懲戒教育，則由違法行為發生地或結果發生地檢察機關負責監督執行。

（二）涉軍檢察公益訴訟案件管轄設置具體細化

1.明確涉軍機密案件管轄規則。對民事公益訴訟案件而言，當違法行為人為地方人員時，若其存在仍持有存有軍事秘密載體等特定情形，除地方檢察機關外，軍事檢察機關對此也應當具有管轄權，可以視軍事利益受損情況由軍事檢察機關決定是否自行管轄，以最大限度地保護軍事利益。同時，軍事法院所管轄的民事案件中就包括“涉及機密級以上軍事秘密的案件”，這也反映出在涉及軍事秘密等特定情況下由軍事檢察機關管轄，具有一定的合理性和必要性。

2.明確違法人員身份變化時管轄規則。當違法人員身份變化時，不能簡單參考管轄恒定原則，而應以案件所處階段為區分，綜合考量辦案效果、效率等因素決定軍事檢察機關是否繼續辦理。被告人員身份在訴前階段變化，這種情況下考慮違法行為、損害結果發生地，若由地方檢察機關辦理更易查清相關事實，則鑒于前文所述立案管轄和訴訟管轄區分，將該案交由地方檢察機關管轄，若由軍事檢察機關辦理更為適宜，則由其繼續辦理。若軍事檢察機關已立案或者已提起訴訟，此時被告人員身份變化，則由軍事檢察機關繼續辦理。

3.明確共同違法人員身份屬性不一時的管轄規則。當同一涉軍檢察公益訴訟案件中存在多名違法行為人員且身份屬性不一時，不論是由軍事檢察機關還是地方檢察機關管轄立案、訴訟，最終都會產生對超出管轄范圍的行為人提起訴訟之虞。在這種情況下，明確立案和訴訟管轄的適用規則迫切且必要。我們認為，當涉及軍事秘密時，應由軍事檢察機關視軍事利益受損情況決定是否由其立案和提起訴訟，以地方檢察機關立案和訴訟為補充。若不涉及，則依據行為人在共同侵權中發揮的作用大小判斷，軍隊人員起主要作用的，由軍事檢察機關立案和訴訟；軍隊人員起次要作用的，由地方檢察機關立案和訴訟。

4.保障軍屬的合法權益。對于軍屬合法權益的保護，涉及軍人的由軍事檢察機關立案和訴訟為主；對于地方人員違法行為或者地方行政機關違法行使職權，不作為、慢作為、亂作為影響到軍屬的合法權益，由地方檢察機關立案和訴訟較為適宜，以及時保護軍屬的合法權益。