文物保護行政執法與刑事司法有效銜接的路徑

摘 要：文物行政執法和刑事司法是國家保障文物安全的重要職能方式。實踐中，文物保護行政執法與刑事司法銜接面臨執法主體多元、案件移送職責權限不清、案件證據轉化有障礙、案件移送標準模糊等現實困難，需要進行文物保護行政執法與刑事司法銜接專門立法，健全證據轉化規則，明確文物涉罪案件證據移送標準，構建以構成要件為核心的文物涉罪案件實體移送標準，完善行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，充分發揮檢察機關在文物保護行政執法與刑事司法銜接中的作用，從而實現文物保護行政執法與刑事司法有效銜接。

關鍵詞：文物保護 行政執法 刑事司法

文物是不可替代、不可再生的文化資源，對于文明和文化的傳承具有特殊重要意義。習近平總書記指出：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產，是加強社會主義精神文明建設的深厚滋養。保護文物功在當代、利在千秋。”［1］增強全社會文物保護法治意識，堅持對文物依法開展保護，提升文物執法司法辦案能力水平，筑牢文物保護法律屏障，對文物保護而言不可或缺。文物行政執法和刑事司法是國家保障文物安全的重要職能方式，其協同配合是有效懲治文物違法犯罪活動的重要抓手。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》指出：“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。”［2］我們應推動完善文物保護行政執法與刑事司法銜接機制，加強文物和文化遺產的法治保護，依法助力中華優秀傳統文化傳承與發展。

一、文物保護行政執法與刑事司法銜接的內涵

（一）文物保護行政執法與刑事司法銜接的主體

文物保護行政執法與刑事司法銜接是指文物行政執法機關將在行政執法過程中發現的涉嫌文物犯罪的案件或者線索移送至有管轄權的司法機關，或者司法機關將在辦理文物刑事案件過程中發現的、需要追究行政責任的案件或者線索移送文物行政執法機關的工作機制。文物保護行政執法與刑事司法銜接的參與主體包括文物行政執法機關、公安機關、人民檢察院和人民法院等，各參與主體的角色定位不同。文物行政執法機關負責文物違法案件的調查、取證、處罰和移送等；公安機關負責對文物行政執法機關移送涉嫌文物犯罪案件的接受、審查、立案（或不立案）、偵查和移送等；人民檢察院負責對涉嫌文物犯罪案件的批捕、起訴、移送等，還負責對文物行政執法機關移送涉嫌文物犯罪案件的活動和公安機關對移送案件的立案、偵查活動，依法實施法律監督等；人民法院負責涉嫌文物犯罪案件的審判，對于作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，認為依法應當給予行政處罰的，及時移交文物行政執法機關，并提出司法建議等。

（二）文物保護行政執法與刑事司法銜接的方式

文物行政執法與文物刑事司法是懲治文物違法和犯罪的重要手段，必須充分發揮二者的規制作用，既要避免“以罰代刑”，也要確保“罰當其責”，實現有效銜接，促使文物違法和犯罪案件得到合理、合法的處理。文物保護行政執法與刑事司法銜接是雙向銜接，實踐中較多的是正向銜接，即文物行政執法機關將涉嫌文物犯罪的案件或者線索移送相關司法機關，而司法機關將需要追究行政責任的文物違法案件或者線索移送行政機關則是反向銜接。過去行政執法與刑事司法銜接較為強調從行政執法到刑事司法的正向銜接，現在則同步重視刑事司法向行政執法的反向銜接。行政執法與刑事司法雙向銜接，使行政權和司法權互為補充，良性、雙向互動，形成治理文物違法犯罪活動合力。比如，人民檢察院對于犯罪情節輕微的文物犯罪嫌疑人，依法作出不起訴處理后，意味著將不再追究行為人的刑事責任，但對于他們的違法行為，可能需要追究行政責任，在此情況下，人民檢察院應當審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰，對被不起訴人需要給予行政處罰的，向文物行政執法機關提出對被不起訴人給予行政處罰的檢察意見。

二、文物保護行政執法與刑事司法銜接的現實困難

近年來，關于行政執法與刑事司法銜接，相關部門出臺了一系列文件，如國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國務院法制辦等部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》和最高檢《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》等，規定了行政執法與刑事司法銜接案件的移送、受理、監督等工作程序，不少地方還建立行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，這對于規范和促進行政執法與刑事司法銜接工作具有推動作用，但對于文物保護行政執法與刑事司法銜接而言，還面臨不少現實困難。

（一）文物行政執法主體多元，案件移送職責權限不清

根據《文物保護法》的規定，文物行政違法行為除由文物主管部門進行處罰外，對于違反《文物保護法》規定構成違反治安管理行為的，由公安機關進行治安管理處罰，對于不構成犯罪的文物走私行為，由海關進行處罰，在文物保護單位的保護范圍內或者建設控制地帶內建設污染文物保護單位及其環境的設施的，由環境保護行政部門給與處罰等等。《文物保護法》第8條規定了文物保護的管理體制，但沒有明確各級文物主管部門的組織管理權限和分工等問題，各地文物主管部門的設置和職責分工也不相同，有的地方是文物局開展文物行政執法，有的地方同時設立文物局和文化市場綜合執法總隊（以文化和旅游局名義執法），分別開展文物行政執法事項，如北京市文物局依法負責本市文物行政執法工作，組織查處有關文物的違法違章案件，2020年10月23日又設立北京市文化市場綜合執法總隊，為市委宣傳部、市文化和旅游局雙重管理的行政執法機構，以市文化和旅游局名義執法，組織查處全市性、跨區域文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游等市場的違法行為。第9條規定了公安機關、工商行政管理部門、海關、城鄉建設規劃部門和其他有關國家機關，應當依法認真履行所承擔的保護文物的職責，維護文物管理秩序，但沒有明確文物行政部門與公安機關、工商行政管理部門、海關、城鄉建設規劃部門和其他有關國家機關的職權劃分與協作配合。因而，與文物有關的違法行為，存在多個行政執法主體，一定程度上造成案件移送職責權限不清。

（二）文物違法犯罪證據轉化存在隱患和爭議

證據的收集具有不可恢復性，受客觀情況變化等因素影響，事后往往難以再收集。在文物行政執法實踐中，文物執法部門通過對現場進行勘驗等方式提取證據后，通常會采取一定措施將文物保護起來防止遭到再次損害，或者將遭受損害的文物進行修復，若在執法過程中，對案件可能構成刑事犯罪沒有預判，未嚴格按照規定現場取樣、記錄、封存、標記，取證手段不當，取證時機把握不準，甚至有些該取樣的未進行取樣，將會導致證據出現瑕疵，給案件后續的移送和刑事訴訟程序帶來隱患。

在文物違法犯罪案件中，除書證、物證、現場檢查筆錄、勘驗筆錄外，鑒定意見對案件定性有重要影響，如對于過失損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位文物的行為，是否造成嚴重后果是行政違法與刑事違法的分界線，認定是否造成嚴重后果經常需要鑒定意見佐證。根據《刑事訴訟法》第54條規定，行政案件中的物證、書證、視聽資料、電子數據可以轉化為刑事證據沒有爭議，但如何理解該條中的“等”字，不同部門的規定并不完全一致，如對于鑒定意見、勘驗筆錄和檢查筆錄，是否可以將其納入可轉化的證據范圍，公安部和“兩高”相關司法文件的規定不同，《公安機關辦理刑事案件程序規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則》將鑒定意見、勘驗筆錄和檢查筆錄納入可轉化證據的范圍，但《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》并未明確將鑒定意見、勘驗筆錄和檢查筆錄納入可轉化證據的范圍。由此，導致在實踐中對于文物行政執法與刑事司法證據轉化的范圍存在爭議。

（三）文物行政違法和刑事違法界限把握困難，案件移送標準模糊

在行政執法與刑事司法銜接程序不暢的背后涉及的并非只是程序問題，還有更重要的實體問題。［3］我國《刑法》分則以專節規定了妨害文物管理罪，包括故意損毀文物罪、故意損毀名勝古跡罪、過失損毀文物罪、倒賣文物罪、盜掘古文化遺址、古墓葬罪等，為懲治文物犯罪提供了較為完善的法律依據。在這些罪名中，有多個罪名屬于情節犯或結果犯，需要達到“情節嚴重”或“造成嚴重后果”的標準才構成犯罪，如構成故意損毀名勝古跡罪，需要故意損毀國家保護的名勝古跡達到情節嚴重的標準；構成過失損毀文物罪，需要過失損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物達到造成嚴重后果的標準，否則不構成犯罪。這種定性加定量的犯罪界定模式使得是否達到“情節嚴重”或“造成嚴重后果”成為認定行為是否構成文物犯罪的重要條件。

我國立法上采取的行政處罰與刑事處罰二元制裁模式，行政違法行為和刑事犯罪行為經常具有行為表現的同一性和侵犯社會法益的共同性［4］，區分的臨界點較為模糊，對于某一文物行政違法行為，是否構成刑事犯罪進入刑法規制的領域，實踐中較難把握。如《文物保護法》第66條規定，擅自修繕不可移動文物，明顯改變文物原狀，尚不構成犯罪，造成嚴重后果的，文物主管部門根據情況作出罰款的行政處罰決定，而擅自修繕不可移動文物，明顯改變文物原狀也可能符合《刑法》第324條故意損毀文物罪的規定。那么對于“明顯改變文物原狀”是否能夠認定為故意損毀文物罪中的“損毀”，缺乏可以準確量化的標準。

同時，由于和刑事司法人員在知識體系、思維模式等方面存在差異，文物行政執法人員較難判斷相關行為是否涉嫌刑事犯罪，無法準確把握刑事入罪門檻。

三、文物保護行政執法與刑事司法有效銜接的路徑

文物保護行政執法與刑事司法有效銜接面臨現實困難的原因可歸結為兩大方面，一是在規范層面，文物保護行政執法與刑事司法銜接缺乏對案件移送主體、程序、標準等方面作出具體明確規定的規范性文件；二是在機制層面，文物保護行政執法與刑事司法銜接缺乏有效的協調配合機制和監督制約措施。對此，可以考慮從以下幾個方面強化文物保護行政執法與刑事司法銜接。

（一）完善文物保護行政執法與刑事司法銜接相關立法

及時出臺《文物保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，對文物保護行政執法與刑事司法銜接案件移送的主體、程序、期限、案件移送標準、法律監督等作出規定，明確文物行政執法主體移送的職責權限，明確可以轉化為刑事證據使用的行政執法證據的范圍和文物行政執法案件中涉嫌犯罪案件移送的證據標準，確立可操作性強的規則，增加強制性規定，確保保障機制實施，對實踐辦案起到規范指引作用。當然，不僅是文物保護領域，其他多個行政執法領域都涉及行政執法與刑事司法銜接工作，我們可以在完善各領域行政執法與刑事司法銜接法律和規范性文件的基礎上，提高相關規定位階，適時研究制定一部全面系統的行政執法與刑事司法銜接法，對行政執法與刑事司法銜接作出全方位的系統規定，增強法律約束力。

（二）構建以構成要件為核心的文物涉罪案件實體移送標準

構成要件為犯罪認定提供基本框架，《刑法》分則第6章第4節規定的妨害文物管理罪，所規制的行為本身都具有行政違法性，對于行政違法行為是否構成犯罪，須根據犯罪的構成要件來判斷。對于文物犯罪所涉罪名，應當結合刑法學基本原理，按照刑法總則、分則和相關司法解釋的規定，設定相應的移送標準。如對于故意損毀文物罪，其客觀方面的構成要件要素包括行為主體、行為對象、危害行為和行為結果等，主觀方面的構成要件要素為故意。故意損毀文物罪的行為主體是自然人，單位不能成為本罪的主體。行為對象是國家保護的珍貴文物、被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物或具有科學價值的古脊椎動物化石和古人類化石，一般文物不是本罪的行為對象。行為結果是損毀，包括部分破損或者完全毀滅。［5］刑法意義上的損毀與生活意義的損毀并不完全一致，應當做合目的性解釋。損毀文物的情況比較復雜，破壞的程度有輕有重，社會影響也有差異，處理時要根據具體情況分析，如實踐中較為常見的在文物上的刻劃行為，不宜一律認定為損毀，若刻劃行為對文物的歷史價值、藝術價值、科學價值造成破壞，可以根據案件具體情況認定為損毀。

（三）完善行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺

在信息共享機制建設方面，各地陸續探索建立了行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，行政機關和司法機關通過信息共享平臺實現信息共享和案件移送。但在運行中也存在一些問題，如開通平臺賬號的單位覆蓋面不夠廣、錄入案件數量偏低、錄入信息簡單等，對此，應當完善信息共享平臺，從源頭上打破各主體之間的數據壁壘，有效實現案件信息共享。可嘗試通過開放文物行政執法數據接口的方式供司法機關查詢己方獲取的文物違法信息線索，在文物違法犯罪案件處置的不同階段，實現案件信息的同步共享，方便不同機關查詢案件進展，促進監督制約。還可建立文物刑事犯罪立案標準數據庫，文物違法犯罪行為手段、情節等涉及行政執法與刑事立案界限的重要信息作為抓取參數，探索應用大數據分析文物違法犯罪行為。

（四）充分發揮檢察機關在文物保護行政執法與刑事司法銜接中的作用

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第14條規定：“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。”在行政執法與刑事司法銜接工作中，要充分發揮檢察機關的監督作用，對于涉嫌文物犯罪的案件，文物行政執法機關未移送時，檢察機關要進行移送監督；對于公安機關應當立案而未立案或者不應當立案而立案的文物案件，檢察機關要進行立案監督；發現文物行政執法人員涉嫌職務違法、犯罪的，檢察機關應當將案件線索移送監察機關處理。同時，也要充分發揮檢察機關的推動作用，定期向文物行政執法機關等單位通報開展文物保護行政執法與刑事司法銜接工作的情況，促使凝聚合力，形成文物保護溝通配合機制。