工傷認定行政檢察監督案件的審查要點

摘 要：工傷認定監督案件作為行政檢察常見的案件類型，具有主體眾多、利益重大、爭議復雜等特點?，F行法律體系對工傷認定標準作了詳盡規定，部分法律概念的理解上仍存在分歧，如工作場所外發生的事故傷害究竟認定為“因工外出”還是“上下班途中”。作為行政糾紛司法救濟的最后一道關口，檢察機關要恪守公正立場，在更高維度上對事實認定和法律適用進行全面審查，以恰當方式開展監督，最大程度實現利益修復。

關鍵詞：行政訴訟監督 工傷認定 因工外出 工作原因 舉證責任分配

在以人民為中心根本立場的指引下，近年來工傷認定行政檢察監督案件的數量和質量在穩步提升。工傷保險體現的是風險共濟、責任共擔，此類案件事關當事各方重大利益，審查中既涉及證據事實的準確認定，還需要對法律政策的理解把握，監督糾正和爭議化解的難度都較大。

一、工傷認定行政檢察監督案件的特點

（一）主體眾多

一般行政訴訟中只有原被告雙方，工傷認定糾紛則必有第三人。職工不服不予認定工傷決定而提起訴訟，用人單位作為第三人。反之，則職工作為第三人參加訴訟。也存在職工和用人單位均認為是工傷，但人社部門仍不予認定工傷的情況。工傷認定糾紛中，復議機關參與的比例也較高。當糾紛進入訴訟監督環節后，檢察機關可能會面對包括職工、用人單位、人社部門和復議機關在內的多方主體。

（二）利益重大

據統計，2023年全國認定（視同）工傷 137.5萬件，其中江蘇省為15.93萬件，位居全國前列。［1］一旦認定工傷，相關費用少則數萬元，多則數十萬元，若因工死亡，僅一次性工亡補助金就達103余萬元。［2］工傷能否得到認定，對當事各方都有較大影響。對職工來說，關乎康復治療和后續生活。如果用人單位沒有為職工繳納社保，則所有費用都要自行承擔。2023年全國工傷保險基金支出高達1237億元，而同期收入為1212億。［3］就此而言，工傷認定標準的把握還與工傷保險基金的長遠發展密切相關。

（三）爭議復雜

工傷認定既是法律問題，也是技術問題，常涉及既往癥、并發癥等醫學概念，有時還會涉及道德問題，如超過48小時死亡和家屬主動放棄搶救能否認定工傷等。同時，工傷認定系典型的民事糾紛和行政糾紛交織的案件，勞動關系認定、工傷認定、工傷待遇支付等關聯糾紛可能互為因果。當事人可能會窮盡所有法律程序，如最高檢公布的第51批指導性案例中“李某訴湖北省某市人力資源和社會保障局、某市人民政府工傷保險資格認定及行政復議訴訟監督案（檢例第205號）”（以下簡稱“湖北李某案”），8年內歷經行政復議、一審、二審、再審、抗訴、再審、再抗訴程序，經三級檢察院接續監督，最高法改判后“一撤到底”，責令人社部門重新作出認定，后李某所受傷害被認定為工傷。

二、工傷認定監督案件審查中的常見疑難問題

由于公私法規范并存，工傷認定糾紛中行政訴訟與民事訴訟相互關聯，而法律規范中部分概念的內涵和外延并不明確，造成不同地區間工傷認定標準的偏差，成為司法審判和檢察監督中無法回避的疑難問題。

（一）工傷認定與勞動爭議糾紛相互交織

認定工傷通常以存在勞動關系為前提，但勞動關系本身可能就頗具爭議。用人單位會在行政復議或者行政訴訟中抗辯職工受傷不屬于工傷，又另行通過勞動仲裁和民事訴訟主張與員工不存在勞動關系，通過否認勞動關系達到否認工傷的目的。由于基層法院實行行政訴訟集中管轄，行政案件與民事案件往往分屬不同法院管轄。工傷認定行政案件的審判人員，發現需要以勞動爭議民事案件的審理結果為依據時，只能中止行政案件的審理，等待另案民事糾紛審結，這也是工傷認定行政案件審理周期較長的重要原因。

有時工傷保險責任與勞動關系還會出現事實和法律上的分離，即在違法分包轉包和掛靠經營的情況下，為實現對職工權益的充分救濟和對違法行為的否定評價，部門規章和司法解釋規定由發包方或被掛靠方先行承擔工傷保險責任，事后再向實際用工人追償。然而，違法分包轉包或者掛靠經營往往具有一定的隱蔽性，職工與發包方或被掛靠方沒有直接接觸，很難自行判斷工傷保險責任單位，需要檢察機關運用調查核實權進行證據補強。

（二）工作場所之外受傷認定標準存在差異

同為工作場所之外空間發生的事故傷害，“因工外出”與“上下班途中”在認定時的確容易產生混淆，如前文提到的湖北李某案的歷次裁判都是就此展開。

分析《企業職工工傷保險試行辦法》以來的立法演進，上下班途中受傷害是否認定為工傷有從寬的傾向，目前爭議集中于“非本人主要責任”的認定。職工在事故發生后沒有第一時間報警，或者報警后沒有監控或者目擊證人，導致事故成因無法判定，交警部門無法出具事故責任認定書，只能由人社部門自行認定。類似湖北李某案的單方事故中，人社部門多圍繞職工對事故的發生是否盡到注意義務進行認定，由于缺乏具體操作規則，個案偏離度較大。

在單位場所之外發生交通事故的，按照“上下班途中”認定，仍然需要滿足時間要素、空間要素、目的要素和非本人主要責任。相反，如果按照“因工外出”，既沒有對事故責任的要求，也沒有對交通工具的要求，比如說在交通事故中承擔主要責任、全部責任，或者是步行時摔傷，仍然可以認定為工傷。

（三）非生產經營活動是否屬于“工作原因”

由于各地經濟發展水平、行政執法與審判理念的區別，在非生產性活動中受傷害是否屬于工作原因存在明顯分歧，導致認定結果兩極分化。以上下班打卡時摔傷為例，有觀點認為，打卡屬于根據公司規定所從事的活動，是為了完成單位規定的日?？记诠ぷ?，應認定為工傷。也有觀點認為此時不屬于工作時間，非因生產經營活動直接遭受傷害，故不予認定工傷。上述爭議的根源就在于如何從空間和時間上界定生產經營活動。

另一類爭議是參加單位組織的活動時受傷是否屬于工作原因。職工參加單位組織的運動會或者籃球比賽時受傷通?？烧J定為工傷，但參加旅游觀光、休閑娛樂等活動受傷則不能認定為工傷。通過活動形式來判斷是否屬于工作原因，并非絕對具有可行性，單位組織的團建活動可能兼具多種功能甚至由多個項目組合而成。有觀點認為，外出旅游、調研等團建活動能夠提高員工凝聚力和工作的積極性，員工因團建活動受傷可認定為工傷。也有觀點認為團建活動的主要內容與工作之間并無直接關聯，不能認為屬于工作的組成部分，不屬于由于工作原因受到傷害。［4］

（四）舉證責任和證明標準的認識分歧

工傷認定案件的舉證責任有兩個層次：一是工傷認定過程中職工和用人單位的舉證責任，二是行政訴訟過程中原被告雙方的舉證責任。本文討論的舉證責任和證明標準主要圍繞第一層次展開。盡管人社部門在工傷認定時負有一定的調查義務，仍以對職工和用人單位所提交證據的審查為主。當關鍵事實出現爭議時，對職工和用人單位的舉證責任分配，就決定了工傷認定和行政訴訟的處理走向。

如呂某等人與朝陽市人社局工傷認定糾紛案中，職工高某午休時昏迷，經搶救無效死亡。法院審理認為，高某死亡地點不在工作崗位，不能證明死亡與工作崗位、工作狀態存在關聯性，駁回家屬的訴訟請求。該案經檢察監督后予以改判，原判決錯誤在于舉證責任的分配，認為應由家屬證明是工傷。［5］

工傷事故具有突發性和偶然性，往往會遇到關鍵事實無法查清或各方當事人提供的證據存在沖突，有時人社部門與法院對證明標準無法形成統一認識。如海南省某檢察院辦理的一起工傷認定監督案中，小學校長鄭某因腦梗住院治療，出院當天回到單位上班時突然暈倒，送醫診斷為腦出血，經搶救一直昏迷不醒。法院審理認為，不能排除高強度的工作壓力和倒地受傷與其受到的傷害具有一定的因果關系，責令人社部門重新處理，但人社部門先后四次作出不予認定工傷決定。［6］雙方觀點的對立，正在于多因一果的情況下應當采取何種標準衡量證據效力的分歧。

三、高質效辦好工傷認定監督案件的審查要點

檢察監督作為司法救濟的最后一道關口，應站在更高維度對行政行為和審判活動進行審查，尋求問題的最優解。

（一）選擇合適突破口，整體對待民行爭議

對于此類民行交織糾紛，應當堅持全面審查原則，結合申請人的實質訴求，從證據采信、法律適用、審判活動及執行程序等角度，對關聯案件進行全方位的審視。

如筆者辦理的某公司與某市人社局工傷認定監督案，公司提出職工提供的勞動合同系偽造。檢察機關組織筆跡鑒定，證實了公司的主張，原本工傷認定的基礎事實已不存在。經比對公司與職工的銀行流水，卻發現職工受雇于某包工頭，包工頭借用公司名義承攬業務并開具發票。盡管職工與公司并不存在用工關系，但因包工頭屬于違法掛靠經營，仍應由公司承擔工傷保險責任，最后未支持監督申請。另一起勞動爭議監督案中，某公司不服認定勞動關系的民事判決，但申請監督真正目的是推翻工傷認定的行政判決。筆者透過民事案件去審查行政案件，發現爭議焦點在于職工工作期間發生骨折，究竟是工傷還是舊傷復發。通過向衛健部門調取職工就診記錄，以全面扎實的調查讓公司認識到勞動關系和工傷認定均無不當，按照工傷賠償標準承擔責任，并撤回監督申請。

（二）把握立法本意，合理界定“因工外出”

比對《工傷保險條例》第14條第（一）項與第（五）項的規定不難發現，在立法者看來，因工外出不是基于個人意志，而是單位的工作安排。職工身處陌生環境時抵御意外風險的能力較差，將因工外出視為工作時間和工作地點的延續，更具有公平合理性。除非從事明顯與工作無關的個人活動，否則從離開工作場所到工作狀態結束期間，都應屬于因工外出。

工作場所外的交通事故傷害，應優先考慮是否屬于因工外出，然后再考慮是否屬于上下班途中，這也是湖北李某案的抗訴策略。此案啟發了理論界和實務界對因工外出的空間要素進行重新討論。司法實踐中對“上下班途中”的空間要素已有所放寬，在最高法公報案例王某訴重慶市萬州區人社局工傷認定及重慶市人社局行政復議案中，法院認為，職工在休息日期間為上下班跨越城際往返于兩地的合理路線，應當認定為上下班途中。筆者認為，“因工外出”同樣需要適當擴大解釋，不限于從單位到出差地點的兩點一線，還包括從職工家中到出差地點、從出差地點直接返回職工家中，這也更符合社會生活習慣。

（三）避免規范性文件不當限縮“工作原因”

如某省人社廳為執行《工傷保險條例》制定的規范性文件規定，職工在工作時間和工作場所內，因從事生產經營活動直接遭受的事故傷害，以及在工作過程中職工臨時解決合理必需的生理需要時由于不安全因素遭受的意外傷害，視為工作原因?；鶎尤松绮块T就依據該規范性文件，認為非生產經營活動中的事故傷害不屬于工傷。檢察機關對工傷認定案件的審查時，也要關注法院對此類規范性文件的適用或者附帶審查。若規范性文件違反上位法的精神、不當限縮權利或者增加義務，背離了工傷認定立法目的，生效裁判仍參考適用，導致裁判結果錯誤的，檢察機關應通過再審檢察建議或者抗訴予以監督。

以下班打卡摔傷為例，雖已離開車間或者工位，但并不等于工作狀態結束，且上下班時間是以考勤記錄為準，在打卡之前工作時間都沒有終止計算，應按照“在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的”認定工傷。同樣，團建可能既有培訓參觀也有休閑娛樂，不能機械地通過活動形式來判斷是否屬于工作原因。應采取實質標準，結合活動是否以單位名義組織、是否強制或鼓勵參加、是否與工作職責相關、是否占用工作時間、單位是否提供活動經費或者組織保障等多方面因素，綜合判斷是否屬于工作原因。

（四）合理分配舉證責任，明晰證明標準

為體現對職工的傾斜保護或者優先保護，《工傷保險條例》第19條規定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。但是不應將該條款機械理解為舉證責任倒置，將所有的證明義務均歸于用人單位。如上下班途中發生交通事故，對于職工的路線、目的、事故責任等，用人單位不僅沒有舉證的優勢，相反還處于劣勢地位，由其承擔不是工傷的舉證責任有失公平，不利于查明客觀真相。

應當科學合理分配職工與用人單位的舉證責任，如是否屬于“工作原因”，可按照“證據距離原則”，由距離證據更近或更易取得證據的一方進行舉證。發生在工作場所和工作時間內的事故傷害，由單位承擔“證偽”責任。非工作時間和非工作場所受到傷害，已脫離用人單位掌控，應由職工承擔“證成”責任。

行政執法的證明標準介于刑事訴訟的“排除合理懷疑”和民事訴訟的“優勢證明標準”之間。綜合權衡各方利益，工傷認定宜采取“明顯優勢證明標準”，即當事人提供的證據能夠讓判斷者堅信其主張的事實必定存在，或者說更具有真實存在的蓋然性。［7］如前文舉例的小學校長案中，鄭某因腦部疾病出院，且摔倒后病癥也和腦梗有關，腦出血系自身疾病導致具有更高的概率，不予認定工傷更有合理性。

辦理工傷認定行政檢察案件，需要堅持系統思維，注重以恰當高效的形式實現利益修復。除以抗促調、在訴訟過程中推進化解外，還可通過行政違法行為監督督促人社部門自我糾錯，或者以民事和解促成用人單位與職工達成方案，讓公平正義以更高效的方式實現。