檢察委員會議題會前實體審查制度之重申與優化

摘 要：檢察委員會決策高效化、科學化是全面準確落實司法責任制、保障檢察權順暢運行的重要方面。會前實體審查制度是檢察委員會決策科學公正高效的重要程序保障。會前實體審查應當具有程序過濾、決策咨詢和素能培養之價值功能，但經歷了應然到或然的范式設計后，因審查價值導向不夠清晰、審查內容不夠明晰、審查程序不夠充分以及審查人力保障不足等，會前實體審查要么效率偏低、要么直接缺失。為全面準確落實司法責任制，有必要進一步明晰審查價值導向、界定審查內容、規范審查程序和強化審查保障，以全方位提高會前實體審查質效。

關鍵詞：檢察委員會 會前實體審查 檢察委員會辦事機構 決策參考

人民檢察院檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）議題會前審查制度包括形式審查和實體審查。形式審查一般是規范性審查，就議題報告的內容和形式是否符合相關規定或者欠缺有關材料提出審查意見［1］。實體審查則是對擬提交檢委會討論的案件和事項所涉及的法律問題提出審查意見，是檢委會輔助決策機制內容之一，有必要進一步予以重申、充實、完善，為檢委會決策增添更加堅實的制度供給。

一、會前實體審查制度的發展脈絡

實體審查作為檢委會服務工作的重要內容之一，已存續了二十多年。早在1994年4月，最高檢就提出建立對提交檢委會討論的案件和事項會前審查制度。［2］

根據2003年最高檢頒布修訂后的《檢察委員會議事規則》（已失效），檢委會辦事機構主要負責對上會議題材料提出意見，包括形式是否完備，法律如何適用。［3］這一規定可以視為會前審查程序，審查主體為檢委會辦事機構，審查內容為程序審查和實體審查，兩者為并列關系。此處的實體審查應理解為一種強制性規定而非授權性規定，檢委會辦事機構開展實體審查為應盡職責，不能隨意舍去。

2009年，最高檢修訂公布《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》（已失效），明確檢委會辦事機構應當審查上會程序是否符合規定、檢委會會議材料是否齊全，必要時可以對有關法律問題提出意見。［4］實體審查只有在“必要時”才進行，即實體審查乃視情形的選擇程序而非必經程序。同時規定，上會議題應當由承辦檢察官提出意見，報告部門負責人，經分管檢察長審核后報檢察長決定。［5］雖然同時強調了會前實體審查和形式審查，但審查主體不一，實體審查是由部門負責人和分管檢察長進行，檢委會辦事機構只履行形式審查職能。“必要時”的實體審查規定略顯原則，可操作性不強。

2020年，再次修訂公布的《人民檢察院檢察委員會工作規則》（以下簡稱《工作規則》）要求承辦人制作議題報告，經部門負責人審核后報檢察長決定。［6］議題審核流程發生變化，跳過了分管檢察長審核環節，直接從內設機構負責人到檢察長。部門負責人審核的內容、形式和留痕模式也未明確。同時規定：檢察長決定提交上會討論的議題，檢委會辦事機構應當審核上會材料要件是否完備，對議題涉及的法律問題可以提出意見。［7］這里的“可以”明確實體審查為一種授權性規定而非強制性規定，即實體審查并非必經程序。

二、會前實體審查制度的現實必要

（一）程序過濾，阻隔不該上會案件

檢委會應當討論決定重大、疑難、復雜案件。實踐中，有的檢察官出于規避司法責任考慮，將本不該上會的案件提請檢委會討論。基于此，有必要通過程序過濾加以阻隔。會前實體審查，就是針對提請討論的議題實體內容展開，質疑并提出要求，強化承辦人對議題質量的責任。［8］檢委會辦事機構雖然不是獨立的機構組織，不履行決策職能，但其實體審查可以有效防止辦案檢察官人為逃避責任，將情節輕微且不復雜的不起訴案件、證據不充分需要補強的案件等不應當提交討論決定的案件提交檢委會審議。加強檢委會辦事機構對案件的基礎事實和證據的總體審查，將不該上會的案件阻隔在外，可以給檢委會委員留出更多時間和精力來還原案件事實、明晰爭議焦點，讓檢委會更加專注于履行重大疑難復雜案件和其他重大問題的議案議事職能。［9］

（二）決策參考，搭建會議咨詢平臺

會前準備對檢委會工作水平和決策質效起著重要的保障作用。實踐中，有的委員因各種行政事務纏身，會前準備嚴重不足，審議時可能盲目追隨多數意見，使檢委會凝聚集體智慧、助推民主決策的制度設計初衷落空。司法責任制改革后，檢委會委員參加檢委會會議，對上會案件提出處理意見也是辦案方式之一。［10］為全面準確落實司法責任制，此種辦案方式也必須恪守司法親歷性要求。閱卷是檢委會委員審議案的重要方式，對保證檢委會決策質量至關重要，但從全國檢察業務應用系統全程留痕情況看，會前閱卷情況并不理想。［11］會前實體審查一定程度上可以督促檢委會委員閱卷，增加司法辦案親歷性，緩沖檢委會委員直接辦案與集中決策之間的矛盾，為會議審議決策提供有益參考。

（三）實務訓練，提升部門業務能力

檢委會辦事機構一般內設在法律政策研究部門，沒有法律政策研究部門的則常設于綜合業務部門，該部門人員大部分時間和精力均用于依法治國、公正司法、檢察改革等方面的調查研究、撰寫總結匯報材料等，除了案例研究、法律適用研究外，較少接觸具體案件，缺乏檢察實務歷練。長此以往，不利于該部門同志業務能力提升。即使專司檢委會辦事機構職能的工作人員，如果長期側重于形式審查和事務性服務，對檢察實務的把控能力也難有進益。把會前實體審查做深做實，作為決策服務的重點，進一步審核把關提請議案的內容、總結凝練其中的疑點難點焦點，不但可以為檢委會提供更加高效的服務保障、助推決策科學正確，也可以促進檢委會辦事機構乃至整個法律政策研究部門或者綜合業務部門業務能力的提高。

三、會前實體審查制度的實踐問題

（一）審查的價值導向不夠清晰

從《工作規則》規定的檢委會辦事機構的職責看，該機構理所當然為檢委會的服務機構，無論是形式審查還是實體審查，無論是會前準備還是會后督辦，其直接服務對象均應當是檢委會。但《工作規則》規定實體審查意見“作為附件編入會議材料”“供辦案檢察官或者事項承辦人參考”，這一定位使得實體審查的價值導向不夠清晰。因為議題經內設機構負責人審核，并報檢察長審批決定后，才送到檢委會辦事機構，此時承辦人意見、部門意見和分管院領導意見已經形成，“編入會議材料”只能順流給檢委會委員參考借鑒，逆流回承辦部門參考的價值恐難以實現。［12］

（二）審查內容和程序不夠明晰

《工作規則》規定了檢委會辦事機構開展會前審核、提出法律意見的職責，但具體審查哪些內容，審查流程如何，審查怎樣進行，《工作規則》不夠明確。審查內容方面，規定對議題涉及的法律問題提出意見［13］，似乎將實體審查的內容限制在了法律層面，但法律層面的疑問往往來自于事實認定、證據審查等，拋開事實、證據、程序等討論法律適用，并不可靠。審查程序方面，首先是啟動程序需進一步明確，《工作規則》對會前實體審查作出授權性規定，是否啟動往往由各院領導視情況部署或者依賴檢委會辦事機構的工作自覺。其次是審查時序有進一步的完善空間，實體審查只有在接收到議案報告時方能開展，此時議題已經履行了檢察官全面審查、檢察官聯席會討論、分管院領導審批等系列程序。但《工作規則》規定“實體審查意見供辦案檢察官或者事項承辦人參考”，可反推出實體審查應在檢察官審查過程中最遲應在分管領導審批前進行。且審查意見怎樣送達、如何提供檢察官參考、辦案檢察官或事項承辦人參考后是否回復等皆缺乏明確規定，導致可操作性不足。

（三）審查保障不夠充分

從全國檢察機關情況看，檢委會辦事機構在各個基層檢察院的設置并不統一，人員配備上通常只有一人兼職負責檢委會辦事機構工作。機構設置不全、人員配備不足等現象制約了實體審查工作開展。以筆者所在的直轄市為例，省級院會前實體審查開展相對較好，分院偶有開展，基層院基本沒有開展。特別是內設機構改革后，基層院法律政策研究室被撤銷，檢委會辦事機構大多設置在綜合業務部門，該部門履行案件管理、法律政策研究、控告申訴舉報、國家賠償以及人民監督事務等機構改革前三到五個部門的職責，人員不足，往往一人多崗，檢委會辦事機構工作基本屬于“邊緣工作”，很難有檢察官專職負責，有的甚至交由一名書記員兼職負責，其既不具備相應的法律業務能力對涉及的法律問題提出意見，也沒有精力對案件（事項）進行實體審查。專職機構缺失、專職人員缺乏、時間精力難以兼顧等導致實體審查職能的質效不顯。

四、會前實體審查制度的完善進路

（一）明晰實體審查價值導向

實體審查作為會前程序的重要一環，其價值功能不僅僅局限于形式審查、程序過濾，還體現在會務保障、決策服務和人員素能提升等方面。因此，建議《工作規則》進一步對以下事項予以明晰：首先，明確會前實體審查程序為檢委會會前必經環節。對《工作規則》第13條的規范性表W4UuIH31PRXTCRsBKm0CRBLUfehckYtY+w3XCykwGQ8=述進行修訂整合，除了應當進行形式審查外，還應當開展實體審查，將實體審查這一選擇程序變更為必經程序。其次，明確會前實體審查服務決策咨詢的價值導向。會前實體審查的主要服務對象應是檢委會與檢委會委員，而非僅僅“供辦案檢察官和事項承辦人參考”。另外，突出會前實體審查提升人員素養的價值功能，將實體審查的主責群體擴展至法律政策研究所在的部門。當議題流轉到檢委會辦事機構后，隨機分案給法律政策研究部門檢察官，輪案檢察官在檢委會專職委員的指導下開展實體審查，必要時，可以召開檢察官聯席會進行充分討論。

（二）界定實體審查內容

會前實體審查，不僅僅是審查爭議焦點是否明確，重要的程序性事項是否完備，還應當對議題涉及的法律問題、處置意見等進行全面分析、歸納和總結，為檢委會決策提供全面、可靠的參考素材。具體而言，會前實體審查至少包含四項內容：一是整體通讀，熟悉掌握議題全貌；二是細微入手，找準爭議焦點難點；三是提出問題，作出說明補充完善；四是查閱資料，深入分析提出意見。按照檢委會專職委員職責規定，檢委會辦事機構應當在專職委員的領導下開展實體審查［14］，辦事機構出具實體審查意見后，應當報專職委員審核。通過審查以上內容和履行以上工作程序，可以強化制度的執行落實和委員的責任意識，有效改變議題審查不認真，重審查形式，輕審議實效的不良狀況。［15］

（三）規范實體審查程序

構建科學嚴格、程序順暢的實體審查程序是確保審查質量的前提。應在檢委會上會程序中明確實體審查的節點，即構建“部門負責人審核→分管副檢察長審批→檢委會辦事機構形式審查和實體審查→檢察長審定”的會前程序，將擬上會的所有議題的實體審查意見呈閱檢察長，可將不應上會的議題進行適當阻隔。同時，還應建立一整套檢委會會前會中會后程序確保實體審查價值功能發揮。會前以文書流轉的形式將實體審查意見推送至辦案檢察官或事項承辦人參閱，并收受反饋回執，確保辦案檢察官或事項承辦人收悉。會中由檢委會秘書在檢委會委員發言前宣讀審查意見，為檢委會委員提供有益的參考。會后將實體審查意見裝入檢委會檔案，確保全程留痕，有跡可查。另外，為了提高實體審查效率，在擬提交檢委會上會討論環節，可邀請檢委會辦事機構工作人員參與部門聯席會議、討論會議等，共同研究論證、提出意見。

（四）強化實體審查保障

會前實體審查是一項業務性很強的法律工作，設置機構、配強人員是基礎性保障。首先，需要統籌考慮人員編制、部門設置等因素，將檢委會辦事機構明確為必須設立的辦案組織，以獨任檢察官或者檢察官辦案組形式并配備相應輔助人員履職，必要時，可由辦事機構所在部門主要負責人兼任檢委會辦事機構主任。同時細化工作職責，加強專業化建設。充分考慮綜合業務部門人少事多實際，選配業務水平高、工作經驗豐富的檢察官，分配充分的時間和充足的精力，使其專職或者兼職開展會前審查工作和會后督辦、調查研究等工作。只有在明確檢委會辦事機構功能定位、給予檢委會辦事機構足夠重視的基礎上，適度向檢委會辦事機構傾斜人力資源，檢委會的議案議事職能才能愈加彰顯和穩步提升。