高職院校混合所有制二級學院制度體系建設的理論和實踐

摘要：探索高職院校混合所有制二級學院制度體系建設，對推動高職院校混合所有制辦學改革至關重要。在闡述高職院校混合所有制二級學院制度體系建設基本原則和重要意義的基礎上，提出了該制度體系的基本框架和主要內容，并為實現高職院校混合所有制辦學由資本混合向治理融合發展提供了一種可行的方法和路徑。

關鍵詞：高職院校；混合所有制辦學；二級學院；制度體系建設

職業院校股份制混合所有制辦學，在經歷了從“探索發展”到“鼓勵發展”的政策引導之后，再次迎來了法律上的支持和保障。新修訂的《職業教育法》明確指出：“支持社會力量依法參與聯合辦學，舉辦多種形式的職業學校、職業培訓機構。”從近幾年混合所有制辦學實踐看，舉辦混合所有制二級學院，已經成為高職院校探索股份制混合所有制辦學模式的主要實現形態。但如何建立混合所有制二級學院的制度體系和治理機制，以確保其規范運轉和健康發展，仍然是理論研究上的空白和辦學實踐上的盲區。基于此，文章結合先期理論研究和試點實踐探索，對高職院校混合所有制二級學院制度創新問題進行了探討。

一、構建高職院校混合所有制二級學院制度體系的實踐意義

（一）實現多元跨界、深化產教融合的本質要求

職業教育是與經濟社會發展直接對接、聯系最為緊密的教育類型。作為一種獨立的教育類型，職業教育必然要依托產業，并為產業發展和就業服務，這就要求職業教育必須有企業和社會的參與，由此形成了“多元跨界”主要特征。這些特征，決定了產教融合、校企合作是職業教育的生命線，是其改革與發展的基本方向，也成為職業院校辦學的基本模式。所以，高職院校舉辦混合所有制二級學院，必須遵循技術技能人才培養和服務發展的跨界性規律，扎實構建以產教深度融合，以校企合作、協同育人為重心的制度體系，以規范、完善、高效的治理機制，吸引企業和社會力量參與辦學，打造校企命運共同體，并通過制度的有力支撐和切實保障，有效整合產業與教育的雙重需求，推動產教融合深入辦學治校全過程，不斷實現高職院校辦學適應性的提升。

（二）變革治理機制、增強辦學活力的內在要求

高職院校建立混合所有制二級學院涉及三個基本層面的改革：一是在資本結構層面，形成股權架構上不同性質所有制主體的結合；二是在治理結構層面，形成多種所有制取長補短、有效制衡的融合；三是在制度建設層面，形成健全規范、系統完備的體系。其中，資本混合是關鍵，治理融合是核心，制度體系是保障。經濟領域混合所有制改革的實踐表明，產權層面的資本混合較易，治理層面的主體融合則難，推進混合所有制改革，決不能停留在“一混了之”，而應當把“轉機制”“促融合”作為重點，堅持“以混促改”，推進“以混深混”，建立和形成科學合理、有效制衡的治理結構。借鑒經濟領域混合所有制改革的成功經驗，建立混合所有制二級學院，應當在科學設計資本股權架構的基礎上，圍繞構建定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡有效的治理結構，加強具體配套制度建設，把制度體系建設與完善治理結構、提升治理能力結合起來，用健全、規范的制度體系塑造不同利益主體的和諧關系，從而實現辦學效率最優化、效益最大化。

（三）規范資本健康發展、堅持教育公益性原則的客觀要求

馬克思在《資本論》中揭示了資本的二重性：一方面，資本具有帶動各類生產要素集聚配置的屬性；另一方面，資本的本質在于追求利潤最大化，實現不斷增值，這是資本的基本屬性，不會因社會因素的差異而發生根本性的變化。在社會主義市場經濟條件下，由于公有權力的存在，資本受到了監督和約束，但其逐利的本性并不會改變，如不加以引導和規范，它的權力就會逾越紅線，偏離正常發展的軌道。所以，正確認識和把握資本的特性以及資本主體的行為規律，對高職院校實施混合所有制改革至關重要。高職院校引入社會資本舉辦混合所有制二級學院，理應對資本的營利性給予考慮，滿足出資人合理的投資回報需求，如此，才能吸引社會資本的參與，為學校發展注入新的動力。但同時也要警惕資本在逐利本性的驅動下，進行斂財造勢、觸碰教育公益性價值原則這條紅線。因此，必須構建健全的制度體系，形成有效規范的治理機制，以正確引導和規范資本健康發展，有效發揮其集聚辦學資源、服務立德樹人的重要作用。

（四）理順學校和二級學院關系、實現協同發展的重要保障

高職院校與產業資本、社會資本聯合舉辦的混合所有制二級學院，是一種特殊性質的二級教育教學機構和辦學單位。作為一種新型的教育組織形態，其產權結構、治理模式、運行機制等，較之傳統高校辦學體制下的二級教學單位，發生了根本性的變化。二級學院作為高職院校的組成部分，其存在完全“依附”于學校，同時因法人屬性的缺位，暫不具備獨立法人資格，但由于特殊的產權結構，使其獲得了相對的辦學“獨立性”，這也正是保持其體制機制優勢的根源所在。因此，需要我們正確認識混合所有制二級學院的特質和辦學規律，正確處理混合所有制二級學院與舉辦學校的關系，在此基礎上，進行混合所有制二級學院治理架構的設計，建立健全制度規范體系，構建高職院校與混合所有制二級學院之間協同治理、協同發展機制，使混合所有制二級學院新模式、新機制成為高職院校深化改革的新引擎、新動能。

二、構建高職院校混合所有制二級學院制度體系應遵循的邏輯

（一）堅持黨的領導

推進高職院校混合所有制改革，探索構建混合所有制二級學院制度體系，是職業教育辦學體制機制的一場深刻變革，同樣必須始終堅持黨的領導。要在學校黨委的統一領導下，制定方案、協調各方、組織推進；要把加強和完善混合所有制二級學院黨的領導制度放在首位，通過一整套規范化、常態化、創新性的制度安排，確保黨的領導落實到學院治理的各個方面和每一個重要環節。

（二）堅持產教融合

職業教育的本質表現為，它源于產業、依托產業，并以適應產業、賦能產業為立身之命；它是產業發展的重要支撐和社會民生的重要基礎，以融合和實現產業與教育的雙重需求為其生存發展的社會價值；它在人才培養中遵循“職業技術生成”的規律，以校企聯姻、跨界合作的雙元結構形式，實施協同育人等。由此決定了職業教育在辦學模式、專業建設、課程教學、教材開發、實訓基地建設等各個方面的制度設計，均須符合產教融合的內在規定性，呈現產教融合、校企合作的特點。

（三）堅持法人治理

現代企業法人制度的核心是所有權與經營管理權的相互制衡。實踐證明，實現權力制衡的有效形式，是建立形成一定的組織和體系，也即公司法人治理結構。這就告訴我們，建立健全混合所有制二級學院法人治理結構，是其優化資源配置、提高運行效率的重要制度建設。因此，推進高職院校混合所有制二級學院制度建設，需要圍繞完善法人治理結構而展開，經過利益的博弈形成科學規范、運行有效的治理體系。在此過程中，重在把握好三個關鍵環節：一是堅持黨的領導，厘清黨組織和法人治理結構的職責界面，切實發揮好黨組織“把方向、管大局、保落實”的重要作用；二是科學制訂學院章程，確立“三會”（股東會、董事會、監事會）及院長層之間的權責邊界，通過健全股東會、董事會等制度，為實行“權利與責任對等”的有效管理提供制度保障；三是加大配套改革力度，搞活治理機制。借鑒公司職業經理人制度，探索董事會按市場化方式選聘院級管理人員，并對其實行市場化薪酬分配辦法；建立中長期激勵機制以及與其對應的約束機制；推進勞動、人事、分配三項制度改革，建立管理人員能上能下、教職員工能進能出的人才流動機制等。

（四）堅持系統思維

制度體系建設過程，就是運用系統論進行具體制度制定，并形成聯動機制的過程。在這個過程中，不僅需要從制度要素建設入手，形成結構明晰、重點突出的框架，還應注重各制度之間的聯結互動。基于制度建設的這種規律性，我們在構建高職院校混合所有制二級學院制度體系的實踐探索中，應堅持系統觀念，站位法人治理結構的高度，進行全局性謀劃、整體性推進，努力克服制度建設中的碎片化、片面化現象。具體而言，一方面，在進行制度要素設計時，要統籌謀劃各個方面、各個層次、各個要素，確保關鍵要素和環節的到位，形成制度要素的配套和完善；另一方面，在制度體系創構中，要注重密切制度之間的協調，使之實現相互銜接、相互支撐、良性互動，確保制度建設的系統性和有效性。

（五）堅持依法合規

構建高職院校混合所有制二級學院制度體系，在遵循制度建設的一般規律的同時，還應注重突出其合法合規性，使出臺的每一項規章制度都符合有關法律法規及現行政策。為此，在制度內容方面，要準確把握混合所有制改革的重點事項和關鍵問題，在資產評估、股權確定、資本運作、法人治理結構等方面，嚴格按照《中華人民共和國民法典》《公司法》《教育法》《職業教育法》等法律規定和政策要求，既大膽積極探索，又堅守法治紅線，項項做到于法有據。在制訂程序方面，框架設計、調研起草、會簽審議、法律審查等關鍵環節上，要嚴格把控，依法依規履行民主參與、專家論證、風險評估、合法性審查等程序。在方式方法上，要堅持集體研究決策，根據不同制度的性質和內容，或由學校黨委會研究，或由董事會議定，或提交教職工代表大會（或工會會員大會）審議通過。

三、高職院校混合所有制二級學院制度體系的內容框架

一般說來，制度體系是指一個具體的組織中，其成員共同遵守的規定和準則的總稱，它是該組織從事某種社會活動的體制保障。從其結構看，在整個體系中，有一種制度是最基本的、決定其他制度的制度，或者說是其他所有制度得以形成和存在的基礎，這個制度被稱為“元制度”。由其決定和派生出的其他各種制度，縱向形成制度的層級系統，橫向則在同一層級形成不同制度的并列關系。

根據制度體系的結構規律，結合高職院校混合所有制二級學院的治理特點，我們嘗試按照根本制度、基本制度、重要制度和具體制度的邏輯結構，對高職院校混合所有制二級學院制度體系的內容框架進行設計安排，具體簡述如下：

（一）根本制度建設：制定學院章程

章程是高職院校混合所有制二級學院的院內基本法，具有“元制度”的基本屬性，是學院規章制度中的根本制度，是依法治校、依規辦學的總章程。

我國《高等教育法》第二十七條明確提出，“章程”是高等學校設立的必備文件；《公司法》第十一條規定，“設立公司必須依法制定公司章程。公司章程對公司、股東、董事、監事、高級管理人員具有約束力”。依據《高等教育法》和《公司法》等有關法律法規，制訂高職院校混合所有制二級學院的章程，應當載明下列基本事項：學院名稱和住所；辦學類型、業務范圍和指導思想；股東的姓名或者名稱，注冊資本，股東的出資方式、出資額、出資時間和股權比例；學院領導與管理體制機制；黨組織、股東會、董事會、院行政、監事會等的產生辦法、職權范圍和議事規則；勞動、人事和分配制度等。另外還應特別明確以下內容：股東會的議事方式、表決權行使和表決程序；董事長、副董事長的產生辦法、董事構成和任期；董事會的議事方式和表決程序；監事會中的教職工代表比例、監事會的議事方式和表決程序；股權轉讓的條件及程序；相當于企業高級管理人員的規定范圍等重要事項。

科學制訂高職院校混合所有制二級學院章程，是每一個股東和學院管理者需要認真思考并嚴肅對待的重要問題。應當在充分依據有關法律政策的同時，立足于自身的混合所有制特點和個性化需求進行精心設計，如果采取拿來主義的態度，以其他公司或學校的章程為模板簡單套用，可能會有風險隱患。

（二）基本制度建設：構建健全完善的黨建工作制度、邊界清晰的多元產權制度和有效制衡的法人治理制度

1.構建健全完善的黨建工作制度。將黨的領導融入學院治理，是探索高職院校混合所有制二級學院改革實踐的必然選擇。應基于發揮黨組織的政治核心作用和規范黨組織、股東會、董事會和院長層的權責關系，積極推進黨的建設與學院改革發展同頻共振、深度融合，努力將黨的政治優勢、組織優勢轉化為學院的治理效能、發展優勢。

（1）將黨建工作要求寫入學院章程。在章程設置中，應單列“黨組織”章節，明確黨組織的設置、職責權限、運行機制、工作保障等具體內容，通過確立黨組織在學院治理結構中的法定地位，為不斷加強黨的建設奠定堅實的制度基礎。

（2）實行“雙向進入、交叉任職”的領導體制。建立混合所有制二級學院黨組織班子成員與董事會、院長層成員“雙向進入、交叉任職”的體制機制，在組織架構上將黨的領導和學院治理統一起來，確保黨組織在學院治理體系中的重要地位。

（3）設立前置程序，構建權責明晰、運轉順暢的決策體系。建立混合所有制二級學院黨組織參與學校決策機制，按照“先黨內，后黨外”的程序，在黨內形成一致意見后，再提交學院董事會或校長層進行決策，個別重大問題還應事前征求隸屬院校黨委的意見。制定黨組織、股東會、董事會、院長辦公會決策權限管理辦法及有關事項清單，切實解決好“為什么前置”“怎么前置”“前置什么”等關鍵問題。出現股東會、董事會或院長層審議意見與黨組織前置研究意見不一致的情況時，應在進一步完善相應方案并報黨組織會議重新通過后，再度履行股東會、董事會或院長層的審議程序。另外，還應建立決策前黨組織與股東會、董事會和院長辦公會磋商制度，加強溝通協商，力求重大決策問題在會前達成共識。

（4）加強基層組織建設。圍繞學校辦學的實際需要，不斷加強和改進黨組織活動，把黨組織的工作著力點放到加強基層黨的建設和提高黨員政治業務素質上來，為黨組織發揮政治核心作用提供堅強的思想保證和組織保證。

2.構建邊界清晰的多元產權制度。產權制度是既定產權關系和產權規則相結合而形成的，且能對產權關系實行有效組合、調節和保護的制度安排。建立健全邊界清晰的多元產權制度，既是政府制度供給的重要內容，也是高職院校推進混合所有制二級學院建設的內在需要。就高職院校自身而言，基于現代產權制度所涉及的歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢等主要內容，圍繞混合所有制二級學院的產權可作如下制度性安排。

（1）確立股份結構。明晰產權邊界，并將其制度化，是高職院校推行混合所有制二級學院辦學的基本前提。從產權形式看，除了資本之外，還包技術、知識、設施、設備、場地和管理等要素。基于這些復雜情況，對不同形式的產權，可采取不同的技術途徑進行操作。能夠達成共識的，產權主體之間可采取磋商的方式解決；難以形成共識的，應聘請第三方專業評估機構作出資產評估。在此基礎上，明確各產權主體所擁有的資產價值，形成明確的產權界定和股份架構。

（2）訂立產權契約。即在明晰產權邊界的基礎上，各產權主體共同簽訂產權協議，對有關事項進行約定。通過建立產權契約，使混合所有制二級學院投資主體之間形成基于法律基礎的權責關系，從而將既定的產權關系納入法律的保護之下。

（3）健全保護機制。高職院校混合所有制二級學院產權保護涉及兩個重要方面。收益權方面：尊重資本運動的基本規律，明確產權主體的投資收益權，即在政策許可范圍內，學校在獲得一定辦學積累的情形下，可使非公有資本投資者獲得合法合理的資本增量，以吸引和激發其參與辦學的積極性與創造力；轉讓權方面：允許投資者在不影響學校正常教育教學秩序、不損害學校國有資產的前提下，享有對所持股權的轉讓權利，也就是說，在法律許可范圍內，投資者可以自行轉讓其產權，并在終止前進行財產清算。

（4）引入金股制度。金股制度原本是企業領域內一種特定的產權制度安5055e3dc9bc4cc204dd4f5c7e780e3c9排，它的基本特點是，金股作為公司內部一種特殊的股份（通常只有一股），其權益主要體現在否決權。高職院校在探索構建混合所有制二級學院產權制度的實踐中，可視具體情況，借鑒金股制度的運作方式，賦予公辦職業院校作為股權方在董事會決策中的重要權利，以有效制衡和保障學校的辦學方向，保護國有資產不被侵害，在學校改革發展中切實發揮主導作用和關鍵作用。

3.構建有效制衡的法人治理制度。基于股東會統領，董事會決策、校長層執行、監事會監督的法人治理結構，建立健全高職院校混合所有制二級學院法人治理制度，是充分發揮各機構的功能和作用，推動學院改革行穩致遠的重要保障。

（1）建立健全股東會及相關制度。制訂股東會議事規則，對股東的權利和義務作出明晰規定，以制度的形式理順股東與學院及董事會、監事會的關系，確保股東嚴格按照《公司法》和學院章程，遵循議事規則行使權利、履行義務，通過委派董事、監事，實施對學院教育教學活動的影響和監督。

（2）建立健全董事會及相關制度。第一，制訂董事會議事規則，規范董事會的議事方式和決策程序；第二，根據辦學規模，按照股權比例和權責對等、有效制衡的原則設置董事會成員職數，并合理分配董事席位，切實保障民營股東的話語權；第三，參照《公司法》第四十四條“兩個以上的國有企業或者兩個以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有公司職工代表”的規定，在董事中安排教職工代表的席位，其產生通過教代會或教職工大會等民主選舉的方式和程序，從而形成一種多元化、代表性強的董事會結構。

（3）建立健全監事會及相關制度。第一，制訂監事會議事規則，明確其主要任務和議事方式、表決程序、忠實履責的規范要求，保障監事會依法獨立行使監督權；第二，在監事會的結構安排上，應基于產權結構的實際狀況，兼顧各類所有制代表及投資主體設立監事席位，采取相互制衡策略，確保監事會內部成員與力量的均衡；第三，根據《公司法》第五十一條規定，在監事成員中安排教職工代表的席位，且教職工代表的比例不少于三分之一，其產生通過教代會或教職工大會等民主選舉的方式和程序。

（4）探索實行獨立董事制度。在企業領域，獨立董事、獨立監事制度之所以受到特別的重視，主要原因在于他們具有科學、客觀、公正的獨立判斷能力和行為。鑒于高職院校混合所有制二級學院在其發展的初期階段，規模一般不會很大，可在董事會中安排一定數量的獨立董事，以強化對內部董事及院長層的約束和監督，優化董事會的結構和存在質量，從而克服可能形成的“內部人控制”現象，保護中小股東及利益相關者的利益，提高學院和諧發展、可持續發展的能力。在條件成熟時，再行安排獨立監事。

（三）重要制度建設：推動“1+3+1”制度改革，建立健全激勵約束和長效動力機制

“1”即引入企業領域職業經理人制度。對學院院長等高層管理的中堅人才，結合辦學需要和崗位特點，合理安排市場化選聘比例，由董事會明確選人用人標準，按市場化的方式進行選聘。探索實行任期制和契約化管理，明確其責任、權利和義務，嚴格目標考核，依據市場化分配原則決定其薪酬，并采取靈活方式嘗試中長期激勵機制，調動和發揮院長作為混合所有制改革的制度企業家的能動作用。通過建立約束和激勵機制，促進管理者的專業化優勢轉化為學院的發展優勢。

“3”即推動勞動、人事、分配制度改革。深化勞動、人事、分配制度改革，是產權多元屬性的內在要求，也是實現各相關利益主體的激勵效應的關鍵所在。勞動方面：依法規范各類用工管理，積極構建和諧勞動關系。采取老人老辦法、新人新辦法，在平穩過渡中，扎實實施以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，建立健全能上能下、能進能出的合理流動機制。人事方面：推行管理人員、教師和員工分級分類管理、選派與選聘相結合的制度，除高職院校選派的部分人員外，對其他人員實行市場化公開招聘、競爭上崗制度，拓寬選人用人視野和渠道。分配方面：探索構建激勵與約束并行、效率與公平兼顧、既適應市場規律又符合學校校情的分配機制。推行全員工作績效考核，以業績為導向，科學評價不同崗位領導干部和教職員工的能力與貢獻，在此基礎上，實行與選任方式相匹配、業績貢獻相掛鉤的差異化薪酬分配辦法，合理劃分收入分配檔次，嚴格實施獎懲。

“1”即建立校企文化融合發展機制。建立混合所有制二級學院，不僅是國有資本與非國有資本的混合，同時還會涉及校企兩種不同文化的融合。相較而言，全面、系統、規范是學校文化的主要特征，靈活、高效、創新則是民營企業文化的優勢所在。混合所有制二級學院在建設和發展中，應注重推動高職文化和企業文化揚長避短、融合發展，打造混合所有制院校文化的新形態。正視因多元產權資本嵌入造成的文化差異，在推動多元文化融合發展上下功夫、建機制，努力形成以育人為本，市場觀念、工匠精神、質量意識、品牌理念為基本內涵的發展共識，促進多元文化在辦學實踐中實現協調、融合和升華，既為破解治理困境提供方向性指引，同時為學院實現內涵式發展提供長效內生動力。

（四）具體制度建設：構建系統完備、科學有效的規則規范，促進內涵建設和高質量發展

在高職院校混合所有制二級學院制度體系的框架內容中，除上述幾方面制度外，當然還包括集中體現高職教育作為類型教育基本特征的教育教學方面的內容，如專業群與產業群的融合發展制度、工學結合的教學組織制度、校企合作的協同育人制度、校企互聘的雙師培養制度等。此外，還要包括一系列針對學校治理和教育教學各個具體環節、業務、崗位而制訂的具體制度，這些“制度細胞”作為整個體系的結構與功能的最基本單位，其意義和作用決不能小視，但因篇幅所限，不再一一展開論述。

結 語

高職院校混合所有制二級學院制度體系建設是一個持續深化、不斷提升、趨向優化的過程。這既源于目前高職院校混合所有制改革尚處于“鼓勵發展”階段，國家關于職業教育混合所有制改革有關法規政策的研制和完善還處在推進之中的現實，也源于制度體系本身客觀存在的復雜性、開放性和動態性。基于制度體系的規律性，在推進高職院校混合所有制二級學院制度科學化建設的實踐中，應須密切關注經濟社會發展的深刻變革和國家有關法律法規及政策體系建設的最新成果，密切關注和吸收高職院校混合所有制二級學院改革實踐的鮮活經驗，準確把脈職業教育混合所有制改革的發展趨勢，圍繞法人治理結構，推進制度體系不斷趨于完善，以制度創新賦予混合所有制辦學的蓬勃生機與內生活力，使新體制、新機制的優勢得到充分彰顯。

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