人口負增長時代鄉村小規模學校高質量發展的現實困境與推進路徑

摘要：進入人口負增長時代，鄉村小規模學校逐漸發展成為農村學校的基本類型。從教育自身發展看，義務教育優質均衡發展這一主導性任務要求推進鄉村小規模學校高質量發展；從教育發展的宏觀背景看，人口質量提升“窗口期”需要及時促進農村教育高質量發展。當前，鄉村小規模學校普遍存在發展前景迷茫、規模效益衰減、資源效能不足和管理模式異化等現實困境，制約著鄉村小規模學校高質量發展。為此，應主動適應人口質量紅利期新形勢，從前景規劃、學制整合、標準多維、資源提效和管理賦權五個方面應對現實困境，積極推進鄉村小規模學校高質量發展。

關鍵詞：人口負增長；鄉村小規模學校；高質量發展

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

* 本文系2023年度國家社會科學基金教育學重大項目“適應人口發展趨勢的區域教育結構優化與政策調整研究”（項目批準號：VGA230004）研究成果。

人口規模是影響教育發展的重要因素。在全面實現普及的義務教育階段，學齡人口規模與分布直接影響到學校的資源配置和規劃布局。從人口自然增長率看，2016年我國人口自然增長率達到峰值（6.53‰）后，2017—2023年我國人口自然增長率持續降低，分別為5.58‰、3.78‰、3.32‰、1.45‰、0.34‰、-0.60‰、-1.48‰①。在2022年我國開始出現人口負增長，這是新中國成立以來我國在正常發展條件下因人口轉變階段變化而形成的首次人口負增長，中國開始步入一些學者所說的人口負增長時代[1]。從出生人口數量看，早在2017年我國經歷了最近一次人口出生高峰（1841.81萬人）后，2018—2023年我國出生人口持續下降，分別為1526.68萬人、1438.38萬人、1198.81萬人、1062萬人、956萬人、902萬人②。在人口負增長時代，隨著生源自然減少，農村學校規模進一步縮小，小規模學校成為農村學校的基本類型。黨和國家在提高鄉村小規模學校辦學質量方面作出諸多政策努力。2018年，國務院辦公廳印發《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》，提出“辦好兩類學校，是實施科教興國戰略、加快教育現代化的重要任務”；2024年，中央一號文件明確提出“辦好必要的鄉村小規模學校”。黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，提出“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制。”“完善義務教育優質均衡推進機制”[2]。當前，鄉村小規模學校辦學質量相對較低，是人口變動下基本公共教育服務供給與推進義務教育優質均衡的短板弱項。鄉村小規模學校高質量發展問題成為當前構建優質均衡的基本公共教育服務體系中的重要議題。

一、人口負增長時代鄉村小規模學校高質量發展的三重依據

在人口負增長時代，伴隨著學齡人口規模的減小，小規模學校逐漸發展成為農村學校的基本類型，這是鄉村小規模學校的一個基本發展趨勢。從教育自身發展看，鄉村小規模學校是農村教育的短板，義務教育優質均衡發展這一主導性任務要求推進鄉村小規模學校高質量發展。從教育發展的宏觀背景看，我國人口數量紅利逐漸轉向人口質量紅利，人口質量提升進入“窗口期”，需要及時促進農村教育高質量發展。積極推進鄉村小規模學校高質量發展成為補齊教育發展短板之要和釋放人口質量紅利之需。

（一）小規模學校逐漸發展成為農村學校的基本類型

在人口負增長時代，小規模學校在存在重心、存在數量和存續時間上表現出新的發展趨勢。這些發展趨勢表明鄉村小規模學校不是農村教育發展過程中的過渡形態，而是作為農村學校的一種基本類型存在，必須在保留必要的小規模學校的基礎上予以發展，不斷提高鄉村小規模學校辦學質量。

從存在重心看，小規模學校存在重心將不斷上移。在人口負增長時代，隨著農村學齡人口規模減小，農村學校規模將發生變化，農村學校呈現小規模化發展趨勢。一方面，一些標準規模學校會逐步縮小，逐漸發展成為小規模學校。在我們的調研中發現，有些以往標準規模的鄉鎮小學已經變成小規模學校。另一方面，一些小規模學校將會進一步縮小甚至被撤并。伴隨著農村學校小規模化發展趨勢，小規模學校的存在重心將不斷上移，可以預見小規模學校的存在重心在宏觀上將會呈現“自然村—行政村—鄉政府所在地—鎮政府所在地”的發展軌跡。

從存在數量看，小規模學校將大量存在。雖然經歷了義務教育學校布局調整后，原有的鄉村小規模學校被大量撤并，但隨著農村學齡人口減少，新的小規模學校不斷出現。當前，鄉村小規模學校在農村地區仍然占據較大比重，是服務農村學齡人口的主要教育場所。這從教學點占校點的比例上可見一斑。據統計，2020年我國農村小學校數為128772所（鎮區42687所，鄉村86085所），農村教學點88694個（鎮區9501個，鄉村79193個）①，農村小學教學點占農村校點總數（農村小學校數+農村教學點數）的40.79%。進入人口負增長時代，農村人口數量逐漸減少，農村地區地廣人稀的地理學特征將會更加明顯。而小學適齡人口就近入學的政策決定了學校服務半徑不能過大，這意味著在地廣人稀和邊遠偏僻的農村地區，除撤除零人學校外，只能就近有序地撤并一些規模過小的學校，絕對數量減少的鄉村小規模學校將會以更加分散的形式存在，以方便小學適齡人口就近入學。

從存續時間看，小規模學校將長期存在。一方面，由于農村和農村人口不會消失，小規模學校作為農村教育服務提供方將長期存在。一直以來，農業、農村、農民問題（“三農問題”）是國計民生的根本性問題。雖然在人口負增長時代農村人口數量減少，農業逐步實現現代化，但“三農問題”依然存在。在空間分布上，很多人口仍然生活在農村地區，方便的教育是必須要為這些人口提供的基本公共服務。另一方面，教育城鎮化進程逐漸放緩，人口鄉—城流動因素對鄉村小規模學校規模變化的影響逐漸減弱。2022年，全國常住人口城鎮化率為65.22%；同年，全國義務教育城鎮化率為83.47%，其中小學教育城鎮化率為81.09%，分別高出城鎮化率18.25個百分點和15.87個百分點②。義務教育城鎮化率和小學教育城鎮化率均先于城鎮化率進入“諾瑟姆曲線”的第三個階段③，城鎮化發展將逐漸趨于穩定，城鎮因人口向城流動產生的學齡人口增長趨緩，農村學校生源未來不會因城鎮化而無限減少。

（二）優質均衡主導性任務要求推進鄉村小規模學校高質量發展

2021年底，我國縣域義務教育基本均衡發展目標全面實現，義務教育工作重心由基本均衡轉向優質均衡，優質均衡發展成為當前與未來一段時間我國義務教育發展的主導性任務。鄉村小規模學校是我國義務教育發展的最短板。進入以優質均衡發展為主導性任務的教育發展階段，推進鄉村小規模學校高質量發展是義務教育優質均衡發展的應有之義和必然要求。

就外部發展條件看，進入人口負增長時代，教育資源供需關系逐漸發生變化。從需求側看，隨著學齡人口數量減少，教育資源需求量將逐漸減少。從供給側看，一方面，由于部分教育資源調整周期滯后于學齡人口變化，在一段時間內教育資源供給會出現過剩現象。比如，在師資方面，有學者預測，與2020年相比，2035年小學教師過剩約150萬，初中過剩約37萬[3]。另一方面，隨著經濟發展水平的不斷提升，國家教育資源供給能力不斷提高，優質教育資源覆蓋面將不斷擴大。在這一發展背景下，義務教育資源配置的結構性問題將得到優化，義務教育發展逐漸由規模效益提升為先轉向教育質量提升為重。在義務教育優質均衡發展階段，應積極回應這一轉變，推進鄉村小規模學校高質量發展。

就自身發展情況看，鄉村小規模學校是我國義務教育發展的最短板，在義務教育優質均衡發展階段，必須做好抓重點、補短板、強弱項的工作。隨著縣域義務教育基本均衡發展目標的實現，城鄉學校基本辦學條件的差距不斷縮小，但教育質量差距依然明顯，鄉村小規模學校仍然是我國義務教育發展最薄弱的環節。一直以來，鄉村小規模學校為農村弱勢群體接受義務教育提供了底線保障。在人口負增長時代，農村學齡人口不斷減少，但從總量上看農村義務教育學齡人口規模仍然較大。有學者按常住人口預測，到2035年，仍有1/4的義務教育學齡人口分布在農村地區，農村小學學齡人口規模為1302萬，農村初中學齡人口規模為719萬[4]。這部分學齡人口的教育服務質量直接關系到義務教育優質均衡發展進程。未來，需要在滿足農村學齡人口就近入學的基礎上努力提高辦學質量。在義務教育優質均衡發展階段，鄉村小規模學校要努力回應義務教育優質均衡發展的時代訴求。

（三）人口質量提升“窗口期”需要及時促進農村教育高質量發展

在人口負增長時代，我國勞動年齡人口規模和比重不斷降低，人口紅利從數量紅利轉向質量紅利的特點會愈發明顯。有學者預測，我國名義勞動供給量將從2020年7.447億人持續下降到2050年5.659億人；有效勞動供給量將先升后降，2020年7.447億人，2028年達到峰值7.529億人，2050年降至6.431億人[5]。釋放人口質量紅利成為推動經濟社會發展的關鍵。教育是人力資本提升的途徑，在人口質量提升“窗口期”需要及時促進農村教育高質量發展，提升農村人口素質，釋放農村人口質量紅利。

從發展機遇上講，需要及時抓住人口質量提升“窗口期”。在出生人口減少和城鎮化過程中，農村學齡人口不斷減少，農村學校被動出現大量小規模班級。小規模班級對提高教育質量、提高人才培養質量具有重要作用，小規模班級是教育發展的一個重要趨勢。然而，長期以來人們將“小規模”視為農村教育的“問題”，當小規模班級在一些農村地區大量出現時，相關教育主體缺乏挖掘小規模班級教學優勢的意識，缺乏挖掘小規模班級教學的能力準備。當前與未來一段時間，應抓住人口質量提升“窗口期”，及時挖掘小規模班級教學優勢，提升農村學校教育質量，釋放農村人口質量紅利。

從發展可行性上講，隨著農村學齡人口下降，農村學校小班教學優勢愈發凸顯，只要具備挖掘小班教學優勢的意識，采取恰當的發展方式，就能將小班教學優勢轉化為提升教學質量的實質效果。班級規模小，意味著教師對每個學生個性化關注機會更加充分，有利于開展個別化教學、差異化教學和定制化教學，提高學生學與教師教的針對性和有效性[6]。美國田納西州STAR項目通過進行大規模隨機實驗發現，在各年級和各學科小班（13—17人）的學生平均成績均超過了大班和有教學助手大班（22—25人）的學生[7]。在最近一段時間人口質量提升“窗口期”，廣大農村地區會呈現出學齡人口減少而教育資源投放規模相對穩定，出現大量小規模班級的情況，相關教育主體要抓住機會加強小班化教學培訓與教研，提升教師小班教學能力，把小班的潛在教學優勢轉化為現實優勢，提高小班教學質量，促進農村教育高質量發展。

二、當前鄉村小規模學校高質量發展面臨的現實困境

長期以來，國家高度重視鄉村小規模學校發展，鄉村小規模學校辦學條件得到明顯改善。但鄉村小規模學校仍然是我國義務教育體系中最為薄弱的環節，往往面臨著發展前景迷茫、規模效益衰減、資源效能不足以及管理模式異化等現實困境。鄉村小規模學校高質量發展需要深入分析這些困境。

（一）發展前景迷茫：撤留不確定性影響鄉村小規模學校建設心態

在人口自然增長率持續下降和現有人口向城流動的雙重影響下，農村學齡人口不斷減少，許多鄉村小規模學校面臨撤并風險。由于難以把握學齡人口變化趨勢以及缺乏學校撤并標準，鄉村小規模學校自身無法判斷面臨多大撤并風險。這種撤留不確定性使鄉村小規模學校很難規劃未來發展方向，容易陷入發展前景迷茫的困境，影響鄉村小規模學校建設心態。

一是，教育管理者普遍對鄉村小規模學校采取保守型資源投入策略，客觀上傳遞出“等待撤并”的消極建設心態。現階段，教育管理者傾向于將資源優先投入到標準規模學校。而對鄉村小規模學校或是大范圍撤并，或是置于政策關注、資源分配和管理鏈條的末端，對其學校發展采取相對忽視的態度[8]。而且許多教育管理者認為，即使不斷向鄉村小規模學校投入資源，教學質量也難以在短時間內得到改善，教育努力難見成效，在這種情況下向小規模學校投入資源是不明智的。鄉村小規模學校的教育資源往往僅能維持學校基本運轉，大部分鄉村小規模學校處于“為保留而保留”的狀態。

二是，鄉村小規模學校教師擔心學校撤并，影響教師工作狀態。一方面，學校撤留的不確定性影響青年教師職業規劃，使青年教師無法靜心從教。部分青年教師忙于尋求更好的工作出路和發展前景，甚至希望利用學校撤并的機會調到縣鎮工作，其教學投入難以保障。另一方面，學校撤留不確定性潛在地影響年長教師，特別是長期在鄉村學校任教的年長教師，影響他們在鄉村學校工作年限累積的連續性。年長教師通常不愿意離開他們熟悉的鄉村學校教育環境，撤留不確定性意味著他們熟悉的教育環境和人際關系隨時會發生改變，年長教師容易產生失落、不安與焦慮的工作情緒。

三是，家長難以信任和認可鄉村小規模學校辦學質量，傾向于將孩子送到縣鎮讀書。在許多農村父母的教育價值位序中，讓孩子接受優質教育優先于就近入學。與城鎮學校相比，農村學校教學質量普遍相對較低，加上鄉村小規模學校隨時面臨撤并風險，稍有條件的家庭往往會選擇將孩子直接送到縣鎮讀書，或者上完小學低年段后轉學到縣鎮學校。條件稍差的家庭即使讓孩子留在鄉村小規模學校，其父母對學校教學工作的配合程度和支持程度也比較低。

在教育資源充分供給困難、教師工作狀態欠佳、辦學質量認同度低等多重不利因素疊加下，鄉村小規模學校撤并風險進一步增加，撤并風險增加強化了相關教育主體對學校發展前景的迷茫。在多種因素交互影響中，難以推進鄉村小規模學校高質量發展。

（二）規模效益衰減：生均式配置標準難以滿足小規模學校資源需求

合理的資源配置標準是推進鄉村小規模學校高質量發展的前提和基礎。當前，我國尚未出臺關于鄉村小規模學校標準化建設的專門性文件，鄉村小規模學校參照的資源配置標準①多是以理想學校規模為假設，即使考慮到鄉村小規模學校“小”的規模特征，也仍簡單地以生均作為資源配置的主要依據。在鄉村小規模學校生源減少的發展趨勢下，資源配置規模效益日益衰減，生均式資源配置標準無法滿足鄉村小規模學校資源需求。

一是，當前學校建設標準容易造成按標準基礎設施配置超標與現實中配置不足并存的問題。一方面，《農村普通中小學校建設標準》（建標109—2008）考慮到了農村學校年級不完整的客觀情況，專門設置非完全小學（1到4年級，每個年級1個班，每班30人）的建設標準。但鄉村小規模學校最大規模為100人，即使保留四個年級，班額也達不到30人。另一方面，一些教學輔助用房（如科學教室、遠程教育教室、計算機教室）和生活用房（如開水房）并未納入到非完全小學必備校舍用房范疇，鄉村小規模學校實際教學需求與師生在校生活的基本需求在相關政策中并未得到充分考慮。

二是，以師生比為依據的編制核算標準存在教師“超編缺人”問題。當前政策雖然支持鄉村小規模學校按照“師生比與師班比相結合”的方式核算教師編制，但由于缺乏量化的執行標準，在實踐中仍以師生比作為教師編制核算的依據。教師教學活動面向的基本單位不是單個學生，而是班級。相較于標準規模學校來說，小規模學校雖然每班學生數量少，但相應的課程與教學任務并未隨之等比例減少，按現行標準配置教師，學校教師總量已滿編制甚至超編，卻不能滿足甚至遠遠不能滿足教學需求[9]。由于班級規模過小，即使按照“師生比與師班比相結合”的方式核算教師編制，也無法解決教師結構性短缺問題。

三是，公用經費撥付標準的“臨界點效應”造成小規模學校不同程度地存在公用經費短缺問題。“不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費”的撥付標準潛在地將100人作為小規模學校維持正常運轉的底線學校規模，有待進一步論證。而且，直接以這一學生數量節點作為撥付標準，仍然過于“簡單”。從理論上說，在1—100人這個規模區間內，這一撥付標準對于規模越小的學校實際收益越大，規模越大的學校實際收益越小[10]。在這個學校規模區間內違反了學校規模越大所需運轉成本越高的經濟學假設。

（三）資源效能不足：資源“缺配套、輕使用、難見效”問題突出

資源效能涉及資源的有效配置、高效利用以及最終是否能夠轉化為有效教育服務等環節。當前，我國鄉村小規模學校普遍存在資源效能釋放不足的困境，突出表現為“缺配套、輕使用、難見效”，從不同環節制約著鄉村小規模學校高質量發展。

一是，配套資源配置不到位。由于分散采購或者資金不足等原因，資源配置尚未形成完整的鏈條，配套資源配置不到位，資源配置的“最后一公里”受阻。一方面，有些資源不能獨立運行，只有資源配套才能投入到使用環節。現實中，常常面臨的情況是有些資源已經配置到位，但由于缺乏相應的配套資源難以及時應用到學校教育教學活動中。另一方面，有些資源雖然能夠獨立運行，由于配套資源不到位會使不同資源之間的匹配性、銜接性、協同性差，資源功能潛力難以充分挖掘。

二是，已有資源使用率低。即使資源配置到位，受教師使用意愿和使用能力的制約，鄉村小規模學校資源使用率普遍偏低。研究發現，學生學業表現受到資源使用率的影響[11]，簡單的資源政策對提高學生成績收效甚微[12]。也就是說，即使資源配置到位，如果資源使用率低，已有資源也難以充分發揮其應有功能。教育資源使用率低主要表現在兩個方面：一方面，教學輔助性用房使用率低。調查發現，小規模學校圖書館“經常開放”“偶爾開放”和“很少開放”的比例分別為54.7%、21.1%和24.2%，而大規模學校的比例分別為83.0%、12.2%和4.8%[13]。另一方面，數字化教育資源使用率低。有研究發現，在“數字化教學資源利用”狀況和“提升學生數字化資源利用”狀況方面，農村學校教師均顯著低于城市學校教師[14]。

三是，教育資源使用效果不佳。資源效能的發揮最終會體現在教學過程和效果上。在教師端，鄉村小規模學校教師資源使用的時間成本和精力成本較高，尤其是在數字化教育資源的使用上，容易給教師造成技術負擔。在學生端，由于尚未形成常態化的教育資源使用氛圍，一些教育資源的使用，尤其是數字化教育資源，在教學活動中往往會增加學生的認知負荷，降低學生課堂專注度。數字化資源使用對教學質量提升的貢獻度并不明顯，甚至起到干擾作用。

（四）管理模式異化：中心校統籌模式限制鄉村小規模學校發展空間

有效的管理模式是推進鄉村小規模學校高質量發展的重要保障。當前鄉村小規模學校普遍實行“縣教育局—鄉鎮中心校—鄉村小規模學校”的管理模式，中心校統籌管理中心校和鄉村小規模學校人、財、物等各項事宜[15]。這種管理模式的初衷是為加強鄉鎮中心校和小規模學校一體化辦學，發揮鄉鎮中心校統籌、輻射和指導作用[16]。但在鄉鎮中心校統籌管理小規模學校實踐中，教育資源“雁過拔毛式”的“留足效應”明顯，鄉鎮中心校變相成為這種鏈式分層管理模式的受益者，鄉村小規模學校發展空間被壓縮。

一是，鄉村小規模學校經費可達性受阻。目前，多數鄉村小規模學校不是獨立的財務核算單位，財務賬戶通常設在鄉鎮中心校，中心校負責小規模學校教育經費的實際管理與分配，小規模學校經費可達性在數額和時間上雙重受阻。在經費分配上，中心校校長通常會采取優先滿足中心校發展需求的經費使用策略。尤其是當縣財政吃緊，下撥到中心校的教育經費有限時，中心校可能會延遲撥付或截留小規模學校教育經費。甚至一些中心校不會撥付任何“貨幣”形式的公用經費，而是以“物化”形式的教學用品來保障學校的正常運轉[17]。在經費報銷上，鄉村小規模學校財務報銷通常要經歷“小規模學校—中心校—縣教育局—中心校—小規模學校”的報銷流程，報銷過程繁瑣且時間成本高。

二是，鄉村小規模學校優秀教師可達性受阻。在中心校統籌的管理模式下，政策層面要求中心校和小規模學校教師“一并定崗、統籌使用、輪流任教”，但是在實踐中師資分配在中心校層面往往表現出明顯的“留強逐弱”的特點。在初次分配過程中，中心校往往將優秀教師截留自用。優秀畢業生往往被留在較高層次的學校，鄉村小規模學校很難分配到真正需要的學科對口的教師[18]。在二次分配過程中，部分中心校利用人事管理權將小規模學校表現優異的教師以招考等方式調到中心校任教，而將一些教學表現一般的教師下派到鄉村小規模學校。這種調任方式逐漸演變成一種對教師教學的肯定機制和懲罰機制。

三是，兩校校長管理效能發揮受阻。相比于標準規模學校，鄉村小規模學校的管理工作約束性因素更多，日常管理更具復雜性。中心校校長處于“身體離場，權利在位”的狀態，缺乏對小規模學校發展實際需求的關注，很難充分挖掘小規模學校的潛在優勢。而鄉村小規模學校校長雖然“身體在場”，對學校發展有清晰地判斷和需求認知，但由于“權利缺位”，小規模學校校長通常僅能維持學校基本運轉，在學校管理工作中容易滋生“平庸之惡”。甚至有些鄉村小規模學校出現校長職位空缺，學校缺乏領導和管理，學校運轉處于無序狀態。

四是，鄉村小規模學校低水平運轉被合理化。在義務教育基本均衡發展督導評估中，國家將教學點排除在外，教學點成為義務教育基本均衡發展的“免檢單位”，這意味著中心校掌握著教學點的人事和財務等權利，卻不用擔心其辦學質量是否達標。甚至一些村小學被人為降成教學點，既能夠規避評估驗收不合格風險，也可以增加中心校經費來源。

三、人口負增長時代鄉村小規模學校高質量發展的推進路徑

在新的人口變動形勢下，鄉村小規模學校面臨新的發展機遇，應從前景規劃、學制整合、標準多維、資源提效和管理賦權五個方面協同發力，努力突破當前鄉村小規模學校發展面臨的現實困境，有序推進鄉村小規模學校高質量發展。

（一）基于學齡人口變動趨勢分類推進鄉村小規模學校發展

農村學齡人口數量與空間分布決定著鄉村小規模學校生源規模，影響著鄉村小規模學校的撤留。考慮到撤留不確定性影響鄉村小規模學校發展前景，應基于學齡人口變動趨勢科學研判鄉村小規模學校發展前景，做好鄉村小規模學校發展中長期規劃，分類推進鄉村小規模學校高質量發展。

首先，建立縣域義務教育學齡人口變動動態監測機制，為鄉村小規模學校發展規劃提供數據支撐。利用信息化建立縣域學齡人口變動的動態監測機制，實時監測、及時更新縣域學齡人口變動情況。動態監測工作應以家庭為單位，重點監測縣域成人與中小學生的空間分布，獲得涉及廣泛背景的、最小分析單位上具有內在關聯的、在時間上連續的縣域人口及其學齡人口信息[19]。

其次，根據縣域內學齡人口變動的動態監測數據，結合地理區位因素，將鄉村小規模學校劃分為四種類型，即建設型、保留型、過渡型和撤并型，明確建設型、保留型、過渡型鄉村小規模學校高質量發展的主導性任務。在地廣人稀、人口相對穩定、學校間距離較遠的農村地區，如進入城鎮化后半場的農業主導的縣的廣大農村地區，小規模學校是農村學校的基本類型，要持續建設好小規模學校。保留型教學點，主要分布在地理位置偏遠、地形狀況復雜、交通條件不便等大山區和深山區[20]。如果保留型鄉村小規模學校生源趨于穩定，應從教師隊伍、教育經費、辦學條件等方面全方位推進學校高質量發展。過渡型鄉村小規模學校生源呈現減少趨勢，未來撤并可能性較大，應著重加強教師隊伍建設，保障學校教學質量和安全。

最后，及時把不同類型鄉村小規模學校發展規劃轉化為科學規范、具體可行任務書和時間表。加強常態化監督管理，保障各項發展任務落實到位，有序推進縣域鄉村小規模學校高質量發展。

（二）積極探索實施鄉村小規模學校“幼小一體化”的學制改革

穩定生源規模有助于降低鄉村小規模學校撤并風險，拓寬鄉村小規模學校發展空間。基于鄉村小規模學校多為不完全小學的現狀，以及未來生源規模有進一步減小的趨勢，統籌農村幼兒園與小規模學校辦學是鄉村小規模學校保持規模、穩定生源的有效策略。一方面，學前兒童年齡普遍偏小，身體自我保護和生活自理能力較弱，不適合走讀或寄宿，他們就近入園的需求更為迫切。另一方面，如果學前兒童選擇到鄉鎮入園，他們后續會更傾向在鄉鎮上小學，鄉村小規模學校將面臨潛在生源流失風險。因此，應統籌農村幼兒園和小規模學校辦學，積極探索鄉村小規模學校“幼小一體化”的學制改革。

一是，抓住人口素質提升的“窗口期”，優先考慮將農村地區學前教育納入義務教育的范疇，這是探索“幼小一體化”學制創新的關鍵步驟。義務教育年限延長一直存在前拓還是后延的爭論。考慮到教育階段越高教育的社會收益率越低，并且教育階段越低需要政府承擔更大投入事權責任[21]，國家應加強個體早期教育投入，優先將農村學前教育納入義務教育，這是探索“幼小一體化”學制改革的重要前提。

二是，建立學制改革實驗區，以試點方式有序推進學制改革。在當前教育實踐中，一些村小學已經附設幼兒園，但由于缺乏統一的辦學標準，只是將幼兒園和小學簡單地機械組合，并未實現真正的“幼小一體化”辦學。作為一種學制改革，應在農村地區遴選一批辦學質量較好的幼兒園和小規模學校作為學制改革實驗區，成立專家組指導學制改革。在辦學規范性上，一方面，科學設置“幼小一體化”后的合理學校規模區間，防止一體化辦學后學校規模仍然過小而增加額外運營成本和管理負擔。另一方面，規范一體化后的學校學制，要充分考慮學生身心發展特點、就近入學方便性等因素，對一體化后學校年級設置下限進行科學論證，統一設置標準，比如實行“3+2制”“3+3制”“3+4制”等，減少學制設置的隨意性。在辦學功能性上，做好幼小區分和銜接，實現教育資源共享，不僅要警惕幼兒教育出現“小學化”傾向，而且要在幼兒教育大班階段做好小學入學的過渡教育。

（三）建立以班級數量為基礎、考慮多個調節指標的資源配置標準

資源配置標準是教育資源配置的重要依據，合理的資源配置標準有利于提升鄉村小規模學校辦學質量。考慮到生均式配置標準無法滿足鄉村小規模學校資源需求，應充分理解鄉村小規模學校“小”的規模特征，認識到學校教學活動通常是以班級為單位開展，人財物的使用與消耗多數是在班級層面產生的這一基本事實。建立以班級數量為基礎，考慮學生數、年級數、學科數等多個調節指標的資源配置標準。

在各類用房的配置方面，重點對普通教室進行功能性改造和結構性調整。當前鄉村小規模學校在學校建設之初多數是按標準學校規模建設的，當學校生源規模減小后，已有校舍建筑并沒有因此縮減。基于鄉村小規模學校班級規模小的現實以及生源減少的趨勢，鄉村小規模學校基本不存在教室擁擠或不夠用的問題。因此，在滿足每個班級普通教學用房的基礎上，充分利用現有的校舍建筑，對剩余普通教室進行功能性改造和結構性調整，滿足教學輔助用房和生活用房的需求。

在教師配置方面，構建以初次配置為主，二次配置為輔的教師配置標準。在人口負增長時代，教師儲備充裕，為優化教師結構提供了條件。相關定量研究發現，義務教育教師的教學工作時間分配中，在現實既定班級規模下“班級面向的教學工作時間”與“學生面向的教學工作時間”之比約為2：1[22]。教師教學工作主要是在班級層面開展的。在區域教師初次配置時，應基于校際教師工作量均等原則，以班級數量為基礎，適當考慮學生數、年級數、學科數，進行區域師資配置。在二次配置中，通過縣域教師交流輪崗、中心校教師走教，彌補鄉村小規模學校初次教師配置的短板。通過建立縣域義務教育教師隊伍建設數據庫，進行教師與學校之間雙向匹配，實行按需輪崗、按需走教。首先，保障鄉村小規模學校教師數量充足；其次，優化教師結構，努力做到學教對口；最后，通過優秀教師輪崗逐步實現區域內師資素質分布均衡。

在公用經費撥付方面，應以班級數量為基礎，充分考慮學校層面與學生層面的公用經費需求。從公用經費開支范圍看，班級層面產生的開支主要包括教學業務與管理、文體活動、水電、取暖、部分儀器設備及圖書資料等；教師層面產生的開支主要包括教師培訓、交通差旅等；學校層面產生的開支主要包括房屋、建筑物及儀器設備的日常維修維護、郵電等。如果教師數量主要以班級數量為基礎進行配置，那么考慮班級層面產生的費用就客觀地考慮了教師層面產生的費用；學校的日常維修維護主要是為班級教學服務的，從班級層面考慮公用經費撥付也可以兼顧這一方面。可見，公用經費撥付以班級數量為基礎，充分考慮學校層面與學生層面的公用經費需求，可以更好地滿足小規模學校教育教學需求。以甲乙兩所學校為例，甲校學生數270人，6個班級，每班45人；乙校學生數90人，6個班級，每班15人。若按生均撥付公用經費，甲、乙兩校公用經費撥付數額之比為3：1，但由于兩校班級數量一致，在教育實踐中班級層面產生的公用經費大致相當。若按班級數量撥付公用經費，兩校公用經費撥付數額之比為1：1。考慮到公用經費的開支主要是在班級層面產生的，公用經費撥付標準以班級數量為基礎，考慮學校層面與學生層面的需求更加符合小規模學校實際運轉情況。

（四）構建“配套到位—使用規范—效果導向”的資源提效機制

資源作為學校發展的支撐性要素，只有被激活才具有教育服務功能。考慮到鄉村小規模學校在發展過程中資源效能釋放不足的困境，應構建“配套到位—使用規范—效果導向”一體化的資源提效機制，努力實現教育資源挖潛增效，將教育資源轉化為教育服務，提升鄉村小規模學校教育質量。

首先，保障配套資源配置到位，提高資源配置完整性。配套資源既關系到資源能否投入使用，也影響到資源功能潛力的發揮。根據教學活動的實際需求，構建全環節、全鏈條的“一攬子”資源配置服務體系，保障配套資源配置到位，打通資源配置“最后一公里”。在這個過程中，要嚴格把控配套資源的適配性，增強不同資源之間使用的協同性和銜接性。防止因配套資源缺乏適配性影響正常教學活動的開展。

其次，規范資源使用，形成資源使用常態化的教學氛圍。教師的使用意愿與使用能力是在資源使用環節影響資源功能發揮的關鍵因素。一方面，通過專門化培訓、沉浸式體驗、即時性實操，不斷提高教師對資源的使用意愿和使用能力。另一方面，要求教師所開展的教學活動必須按照課程標準、教學方案使用相應的教學設施設備，并將資源使用情況納入教師考核評價體系中，促使資源使用逐步內化為教師教學的規定動作和專業素養，實現教育資源與教學活動的深度融合，逐漸形成資源使用常態化的教學氛圍。

最后，建立資源使用效果評價制度，實現資源配置的動態調整和資源使用方式的持續改進。充分關注教師與學生對教學資源的評價和反饋。在教師端，將使用頻率、使用滿意度、持續使用意愿以及改進需求等指標納入評價制度；在學生端，重點評估學生上課體驗以及學生學業表現。其中，學生學業表現不僅要納入考試成績，還應將學習投入、學習策略、學業自我效能感等指標納入評價范圍。基于資源使用評價結果，分析資源使用過程中存在的問題與不足，對資源使用問題進行正確歸因，根據不同原因及時對資源配置進行優化調整，同時促使教師不斷優化資源使用方式，提高資源使用效果。

（五）賦予鄉村小規模學校獨立法人資格使其具備“行政戶口”

學校獨立法人資格意味著在法律上學校是一個獨立的實體，具有教學、人事、行政及財務等自主權，能夠使學校管理更具主動性、靈活性和高效性。鄉村小規模學校因不具備獨立法人資格，在發展過程中表現出很強的依附性和被動性，應盡快分批認證鄉村小規模學校獨立法人資格使其具備“行政戶口”，賦予鄉村小規模學校相應的辦學自主權。

首先，對縣域鄉村小規模學校的基本情況進行全面摸排登記，包括學校規模、基礎設施建設、師資配備、教學質量等基本情況，建立縣域內鄉村小規模學校建設與管理數據庫，全面了解現有鄉村小規模學校發展現狀。

其次，根據摸排情況，綜合評估鄉村小規模學校發展現狀，設置以學校規模、生源穩定性、教學質量等指標為依據的學校獨立法人資格認證標準，分批認證鄉村小規模學校獨立法人資格，賦予相應的辦學自主權。尤其是在財權方面，與非小規模學校一樣，對小規模學校設置獨立的財務賬戶，通過移動支付實現全過程留痕，保證支出經費金額可追溯、用途可追溯、責任可追溯。針對一些大中型修繕項目，采取縣域統籌的方式，進行統一評估和統籌建設。

最后，對難以達到認證標準的鄉村小規模學校，在充分發揮鄉鎮中心校統籌作用的同時，適度擴大鄉村小規模學校管理自主權，激發鄉村小規模學校辦學自主性和積極性。此外，基于移動支付的留痕性和可溯源性，建議同樣設置獨立財務賬戶，縮短經費撥付鏈條。

參考文獻：

[1] 蔡昉.人口負增長時代：中國經濟增長的挑戰與機遇[M].北京：中信出版社，2023.3-23+59-82.

[2] 新華社.中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定[EB/OL].https：//www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770. htm，2024-07-01.

[3] 喬錦忠，沈敬軒等.2020—2035年我國義務教育階段資源配置研究[J].華東師范大學學報（教育科學版），2021，39（12）：59-80.

[4] 張立龍，史毅，胡詠梅.2021—2035年城鄉學齡人口變化趨勢與特征——基于第七次全國人口普查數據的預測[J].教育研究，2022，43（12）：101-112.

[5] 胡耀嶺，徐洋洋.中國人口質量抵補人口數量的內在機理與實現路徑[J].人口研究，2024，48（1）：22-39.

[6] 秦玉友，綦文惠.鄉村小規模學校質量提升的理論與實踐探索[J].人民教育，2023，（22）：54-57.

[7] Finn J D，Achilles C M.ennessee’s Class Size Study：Findings， Implications，Misconceptions [J].Educational Evaluation And Policy Analysis，1999，21（2）：97-109.

[8] 龐麗娟，金志峰等.鄉村振興戰略背景下我國小規模學校教師隊伍建設：問題、原因與對策[J].教育發展研究，2022，42（24）：28-35.

[9] 秦玉友.農村教師編制、結構與配置研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2022.38-39.

[10] 秦玉友.農村教育經費投入效益評估研究[M].北京：中國社會科學出版社，2024.343.

[11] W mann L.Schooling Resources，Educational Institutions and Student Performance：The International Evidence [J].Oxford Bulletin of Economics and Statistics，2003，65（2）：117-170.

[12] Hanushek E A.Assessing the Effects of School Resources on Student Performance：An Update [J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1997，19（2）：141-164.

[13] 趙丹，陳遇春，趙闊.優質均衡視角下鄉村小規模學校教育質量困境與對策[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2019，58（2）：157-167.

[14] 劉月，曾妮，張丹慧.教師數字資源利用的鴻溝現象及其彌合路徑——基于一項全國性大樣本教師數字素養調查的數據[J].中國電化教育，2023，（10）：106-110+119.

[15] 楊東平.改善“小學校”既要政府發力也要自身努力[N].中國教育報，2016-04-12（04）.

[16] 國辦發[2018]27號，國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見[Z].

[17] 張金龍，秦玉友.小規模之痛：農村教學點發展困境與應對政策——當地教師的聲音與“規模效益”實踐取向批判[J].四川師范大學學報（社會科學版），2019，46（2）：116-124.

[18] 周曄.農村小規模學校教師隊伍專業水平結構的問題與對策——基于甘肅省X縣的調研[J].教育研究，2017，38（3）：147-153.

[19] 秦玉友.以縣城為重要載體的城鎮化推進中縣域教育發展戰略分析[J].教育發展研究，2022，42（24）：1-7.

[20] 鄔志輝.教育扶貧的“最后一公里”[J].光明日報，2016-07-05（14）.

[21] 蔡昉.把生育支持納入民生政策體系[J].勞動經濟研究，2022，10（6）：3-6.

[22] 秦玉友，趙忠平，曾文婧.義務教育教師教學工作時間結構研究——基于全國10省20市（縣）的數據[J].教師教育研究，2017，29（4）：39-45.

作者簡介：

秦玉友：教授，博士生導師，研究方向為農村教育、教育政策。

綦文惠：在讀博士，研究方向為農村教育、教育政策。

The Realistic Difficulties and Promotion Paths of High-quality Development of Small-scale Rural Schools in the Era of Negative Population Growth

Qin Yuyou， Qi Wenhui

China Institute of Rural Education Development， Northeast Normal University， Changchun 130024， Jilin

Abstract： In the era of negative population growth， small-scale schools have gradually developed into the basic form of rural schools. From the development of education itself， the leading task of high-quality and balanced development of compulsory education requires promoting the high-quality development of small-scale rural schools. From the macro background of education development， the “window period” of population quality improvement needs to promote the high-quality development of rural education in time. At present， small-scale rural schools generally have the realistic difficulties of confused development prospects， declining scale efficiency， insufficient resource efficiency and alienation of management mode， which restrict the high-quality development of small-scale rural schools. Therefore， it is necessary to actively adapt to the current situation of population change and promote the high-quality development of small-scale rural schools from five aspects： prospect planning， school system integration， multi-dimensional standards， resource efficiency improvement and management empowerment. Keywords： negative population growth； small-scale rural schools； high-quality development

收稿日期：2024年5月30日

責任編輯：李雅瑄

① 數據源于國家統計局官網“年度數據”中的“人口出生率、死亡率和自然增長率”。

② 2017—2020年為“七普”數據，2021—2023年根據抽查數據測算。

① 數據源于教育部官網“2020年教育統計數據”中的“小學校數、教學點數及班數”。因2020年之后，教學點數量未區分城鄉，故使用2020年數據。

② 2022年義務教育城鎮化率和小學教育城鎮化率根據相關數據計算得出。義務（小學）教育城鎮化率=城鎮義務（小學）教育在校生數/義務（小學）教育在校生數。數據源于教育部官網“2022年教育統計數據”中的“小學在校生數”和“初中在校生數”。

③ 根據“諾瑟姆曲線”（城鎮化發展S形曲線），城鎮化率增長呈現出先慢后快再慢的增長趨勢。當城鎮化率低于25%的時候，城鎮化處于發展初期；當城鎮化率處于25%—70%時，城鎮化處于高速增長期；當城鎮化率高于70%時，城鎮化處于發展后期。目前我國義務教育城鎮化率和小學教育城鎮化率遠高于70%，按照成人人口與教育階段人口同步城鎮化的預期，義務教育城鎮化率與小學教育城鎮化率應該放緩。參見：Raymond M. Northam. Urban Geography[M].New York： John Wiley & Sons Inc，1975：65-67.

① 鄉村小規模學校資源配置標準主要依據《農村普通中小學校建設標準》（建標109-2008）、《中小學校設計規范》（國標50099-2011）、《義務教育學校管理標準》（教基[2017]9號）、《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》（國辦發[2018]27號）等相關文件。