行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng):

摘 要 對(duì)改革開放以來(lái)我國(guó)取得的經(jīng)濟(jì)成就，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要圍繞財(cái)政分權(quán)展開。除了財(cái)政分權(quán)，我國(guó)央地關(guān)系的調(diào)整也包括管理權(quán)下放，即行政分權(quán)。雖然改革開放后已積累了非常多行政分權(quán)實(shí)踐，但致力于檢驗(yàn)其作用的研究并不豐富。本文試圖在一個(gè)統(tǒng)一框架下檢驗(yàn)兩種分權(quán)方式對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。基于2000—2010 年間“ 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革樣本并采用空間配比和雙重差分方法，我們發(fā)現(xiàn)“ 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革能夠顯著促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具體而言，在整個(gè)改革期間行政分權(quán)可以解釋當(dāng)?shù)貙?shí)際GDP 增長(zhǎng)的3%～5%。就作用機(jī)制來(lái)說(shuō)，行政分權(quán)主要是通過(guò)擴(kuò)大地方基本建設(shè)支出及提高財(cái)政支出效率來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞 行政分權(quán);財(cái)政分權(quán);經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

0 引言

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)。對(duì)此，學(xué)界普遍將其稱之為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡”（林毅夫等，2014;Naughton，2017）。現(xiàn)有理論對(duì)其解釋主要圍繞財(cái)政分權(quán)框架展開，并強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要原因（Weingast，1995;Qian and Roland，1998;Lin and Liu，2000;Jin et al. ，2005）。在作用機(jī)制上，文獻(xiàn)主要強(qiáng)調(diào)財(cái)政激勵(lì)和硬化政府支出約束。就財(cái)政激勵(lì)來(lái)說(shuō)，Weingast（1995）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)增加了地方政府財(cái)政權(quán)力，使其財(cái)政收入不再依賴中央政府而取決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。該設(shè)置降低了中央對(duì)地方政府的控制，也改變了地方政府財(cái)政激勵(lì)。地方政府一方面會(huì)減少低效率財(cái)政支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)（Qian and Weingast，1997）;另一方面也為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開競(jìng)爭(zhēng)：積極建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，吸引企業(yè)投資以推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展（ Qian and Roland，1998）。就硬化政府支出約束來(lái)說(shuō)，財(cái)政分權(quán)讓地方政府收入分配受到限制，使其面臨嚴(yán)格預(yù)算約束（Montinola et al. ，1995）。這就要求地方政府需要將更多財(cái)政收入用于承擔(dān)支出責(zé)任（Qian and Weingast，1997）。

實(shí)證方面，對(duì)財(cái)政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的討論主要涉及20 世紀(jì)80 年代及90年代，尤其是圍繞財(cái)政包干體制展開。該體制自1971 年開始實(shí)施，隨后經(jīng)過(guò)了兩個(gè)階段調(diào)整：財(cái)政部首先在1981 年規(guī)定采用 “劃分收支，分級(jí)包干” 體制;然后從1989 年開始施行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干” 體制。在包干體制下，各省收入分為中央定額收入和地方收入兩部分。在保證中央財(cái)政收入后，地方自主維持財(cái)政平衡。這一時(shí)期的財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用得到大量理論及實(shí)證文獻(xiàn)支撐①。

20 世紀(jì)90 年代，特別是分稅制改革后，財(cái)政分權(quán)仍然受到關(guān)注，但探討其內(nèi)在作用相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量明顯減少。分稅制是財(cái)政分權(quán)理論解釋改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大挑戰(zhàn)。中國(guó)財(cái)政分權(quán)趨勢(shì)在80 年代末達(dá)到頂峰后被1994年這次改革所代替（Cai and Treisman，2006）。中央政府實(shí)施分稅制改革主要目的是調(diào)整80 年代形成的央地關(guān)系，并重新收回重要經(jīng)濟(jì)管理權(quán)（ Zhang andZou，1998;張軍，2008;劉克崮和賈康，2008）。這次改革核心內(nèi)容是將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅。通過(guò)這次改革，中央政府順利收回在改革初期轉(zhuǎn)移到地方政府的大部分財(cái)政收入權(quán)力。央地關(guān)系從過(guò)去地方向中央轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胂虻胤睫D(zhuǎn)移支付（樓繼偉，2016）。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)財(cái)政預(yù)算收入占GDP 比率隨著改革推行從1993 年的12. 3%下降到1994 年10. 8%，但中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比率在1994 年分稅制改革后第一年便發(fā)生了極其顯著的跳躍：從改革前的22%上升到55. 7%。可以看出，此次改革并沒有擴(kuò)大原先政府財(cái)政收入基礎(chǔ)， 而是顯著改變了中央地方間財(cái)政關(guān)系（ Zhang and Zou，1998）。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)并沒有因此次改革而放緩。該趨勢(shì)為重新審視財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用提供了機(jī)會(huì)。在實(shí)際操作中，我國(guó)分權(quán)實(shí)踐除了財(cái)政分權(quán)之外，還包括管理權(quán)下放，也就是行政分權(quán)。行政分權(quán)一般是指上級(jí)政府將具體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到下級(jí)政府，使下級(jí)政府擁有管理和決策本地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)力，比如投資決策權(quán)、土地管理權(quán)和金融管理權(quán)等。無(wú)論是改革開放初期設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市，還是90 年代后期實(shí)行的撤縣建市、省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等改革，盡管它們的具體改革內(nèi)容不盡相同，但都涉及一定程度的行政分權(quán)改革。在改革開放之后我國(guó)已經(jīng)積累了非常豐富的行政分權(quán)實(shí)踐，現(xiàn)有研究行政分權(quán)的文獻(xiàn)主要是從“省直管縣”改革的角度進(jìn)行的（才國(guó)偉等，2011;鄭新業(yè)等，2011;陳思霞和盧盛峰，2014;王小龍和方金金，2015）。但是省直管縣本身不僅涉及行政分權(quán)改革，也涉及財(cái)政體制改革，如轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力分配和財(cái)政結(jié)算等。這就使得以省直管縣作為研究樣本無(wú)法干凈地識(shí)別出行政分權(quán)的作用。

我們認(rèn)為現(xiàn)有研究行政分權(quán)改革的文獻(xiàn)相對(duì)財(cái)政分權(quán)而言較少主要有以下兩個(gè)原因：第一，理論上，對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究一般被納入財(cái)政聯(lián)邦主義文獻(xiàn)中（Weingast，1995;Qian and Roland，1998）。與之相比，行政分權(quán)則更多體現(xiàn)中央地方間權(quán)力收放具體實(shí)踐。與財(cái)政聯(lián)邦主義文獻(xiàn)相比，這方面文獻(xiàn)較為缺乏（Shirk，1998），這也進(jìn)一步造成對(duì)行政分權(quán)及作用機(jī)制理解較為有限，使我們無(wú)法在一個(gè)統(tǒng)一框架下討論行政分權(quán)與財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響及作用機(jī)制。第二，方法上，財(cái)政分權(quán)可以用較為統(tǒng)一方法測(cè)量，比如支出指標(biāo)、收入指標(biāo)和財(cái)政自主度指標(biāo)。與之相比，行政分權(quán)大多以具體且彼此獨(dú)立分權(quán)實(shí)踐存在，所涉及行政分權(quán)內(nèi)容及強(qiáng)度均存在較大差異，很難建立一個(gè)與財(cái)政分權(quán)指標(biāo)類似行政分權(quán)指標(biāo)。這也造成當(dāng)前行政分權(quán)相關(guān)研究主要以針對(duì)具體實(shí)踐政策評(píng)估為主。

本文試圖用2000 至2010 年的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣作為管理權(quán)下放實(shí)驗(yàn)，在一個(gè)統(tǒng)一框架下實(shí)證檢驗(yàn)行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響。和其他管理權(quán)下放實(shí)踐不同，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”只涉及行政分權(quán)，這為我們廓清兩種分權(quán)方式對(duì)經(jīng)濟(jì)不同影響提供了難得機(jī)會(huì)。在研究設(shè)計(jì)上，這次行政權(quán)下放可能存在非隨機(jī)性，我們利用空間配比來(lái)克服由此產(chǎn)生的遺漏變量問(wèn)題：改革縣作為實(shí)驗(yàn)組，那些和改革縣空間接壤且未實(shí)施改革的縣作為對(duì)照組。基于雙重差分模型，本文發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)改革會(huì)顯著推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具體而言，在整個(gè)改革期間行政分權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際GDP 貢獻(xiàn)為3%～5%。就作用機(jī)制來(lái)說(shuō)，行政分權(quán)改革主要是通過(guò)提高地方政府財(cái)政支出效率和增加基本建設(shè)支出來(lái)實(shí)現(xiàn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量而言，我們發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)改革雖然提高了改革縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但沒有在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量方面帶來(lái)顯著的提高。對(duì)于該現(xiàn)象，我們認(rèn)為這可能是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有官員考核制度以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要標(biāo)準(zhǔn)，在行政分權(quán)賦予地方政府更多自由裁量權(quán)的背景下，地方官員可能會(huì)更重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。這意味在后續(xù)改革進(jìn)程中，一方面政府應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)分權(quán)改革以推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng);另一方面中央政府應(yīng)該完善對(duì)于地方政府業(yè)績(jī)的考核指標(biāo)，將環(huán)境治理、社會(huì)福利等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)納入對(duì)地方政府官員的考核之中，以此實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的全面均衡發(fā)展。

本文其余部分安排如下：第1 部分介紹改革開放以來(lái)歷次行政分權(quán)實(shí)踐，其中重點(diǎn)介紹“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 改革;第2 部分介紹數(shù)據(jù)及研究設(shè)計(jì);第3 和第4 部分分別是實(shí)證分析及作用機(jī)制討論;第5 部分為結(jié)論。

1 改革開放之后的行政分權(quán)實(shí)踐

改革開放以來(lái)，中央逐漸把諸如項(xiàng)目審批權(quán)、投資決策權(quán)、土地管理權(quán)和金融管理權(quán)等管理權(quán)下放到地方。這種管理權(quán)下放實(shí)踐形式主要有兩種方式：第一，在行政級(jí)別不變前提下，將上級(jí)政府部分或全部行政權(quán)力讓渡給下級(jí)政府。第二，對(duì)某一級(jí)政府行政級(jí)別進(jìn)行升級(jí)。以下是這兩種行政權(quán)實(shí)踐具體方式。

1.1 行政級(jí)別不變，擴(kuò)大行政權(quán)力

這種行政分權(quán)實(shí)踐是在不改變行政級(jí)別基礎(chǔ)上將部分或全部上級(jí)政府管理權(quán)下放到指定轄區(qū)政府。這些轄區(qū)政府可能涉及不同級(jí)別政府，比如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計(jì)劃單列市、沿海開放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)及擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等。我們將結(jié)合政策實(shí)施進(jìn)程對(duì)它們進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹：1980 年開始實(shí)施的經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策是我國(guó)改革開放以來(lái)行政分權(quán)改革的首次嘗試，在此過(guò)程中中央政府頒布了一系列法律條例以賦予這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)在組織及經(jīng)濟(jì)上更大的行政權(quán)力。之后，中央政府繼續(xù)推行了計(jì)劃單列市政策。該項(xiàng)政策在不改變行政層級(jí)情況下賦予一些城市相當(dāng)于省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并由國(guó)家直接管理這些城市。接著，政府實(shí)行了沿海開放城市和經(jīng)濟(jì)開放區(qū)政策。這兩項(xiàng)政策可被視作經(jīng)濟(jì)特區(qū)的延伸，它放寬了投資建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)，對(duì)外資企業(yè)、中外合資企業(yè)和項(xiàng)目給予優(yōu)惠待遇。

本文關(guān)注的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 改革主要是指在現(xiàn)有體制不變前提下，將省、轄市部分或者全部經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接下放縣級(jí)政府。該項(xiàng)改革最早可追溯到1992 年浙江省對(duì)13 個(gè)縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大其基本建設(shè)和投資項(xiàng)目的審批權(quán)（浙江省人民政府，1992）。在2003 年之后，全國(guó)各地也開始陸續(xù)實(shí)施“ 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。 比如，《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于擴(kuò)大寧國(guó)等12 個(gè)試點(diǎn)縣（ 市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的實(shí)施意見》（皖政辦〔2007〕28 號(hào)） 強(qiáng)調(diào)“總投資3000 萬(wàn)美元以下，符合國(guó)家《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中規(guī)定的鼓勵(lì)類和允許類，且不需辦理進(jìn)口設(shè)備免稅的外商投資項(xiàng)目，由試點(diǎn)縣發(fā)展改革委核準(zhǔn)”。

1.2 升級(jí)行政級(jí)別

升級(jí)行政級(jí)別改革主要是在原有轄區(qū)不變情況下，通過(guò)升級(jí)行政級(jí)別從而賦予轄區(qū)更多的行政權(quán)力。在實(shí)踐中，此類改革主要包括 “撤縣建市”和“省直管縣”。

“撤縣建市”是將原有的行政單位“ 縣” 改名為“ 市” 并賦予上級(jí)政府權(quán)力。這些權(quán)力主要包括上述所說(shuō)的項(xiàng)目審批權(quán)、土地管理權(quán)、行政管理權(quán)等。該實(shí)踐自70 年代末開始實(shí)施。從1979 年至1997 年，共有403 個(gè)縣級(jí)行政單位升格為縣級(jí)市（羅震東，2008;Fan et al. ，2012）。在1982 年之后設(shè)立的縣級(jí)市中，超過(guò)90%來(lái)自“撤縣設(shè)市”。該政策實(shí)踐在1997 年基本停止。和“ 撤縣建市” 不同，“省直管縣”通過(guò)將縣脫離地級(jí)市管理直接對(duì)接到省來(lái)實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府權(quán)力擴(kuò)大，通常包括行政權(quán)力和財(cái)政權(quán)力。其中，狹義“省直管縣”則是將它與“財(cái)政體制省直管縣”視為同一個(gè)概念，主要是指稅收返還、財(cái)政結(jié)算等財(cái)政權(quán)利讓渡①。廣義的“省直管縣”改革主要是將市級(jí)政府財(cái)政權(quán)力和行政權(quán)力全部賦予縣級(jí)政府。比如，河北省《關(guān)于做好擴(kuò)大省直管縣（ 市） 體制改革試點(diǎn)對(duì)接工作的通知》（冀發(fā)改體改〔2015〕234 號(hào)） 強(qiáng)調(diào)：“ 按照賦予試點(diǎn)縣（ 市） 行使與設(shè)區(qū)市相同管理權(quán)限的要求，除國(guó)家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的事項(xiàng)外，原由設(shè)區(qū)市發(fā)展改革委審批或管理的事項(xiàng)，均由試點(diǎn)縣（市） 發(fā)展改革局自行審批、管理。試點(diǎn)縣（市）發(fā)展改革局取得相應(yīng)的管理權(quán)限后，同時(shí)承擔(dān)與管理權(quán)限相應(yīng)的責(zé)任。”以及“需報(bào)送國(guó)家和省審批（核準(zhǔn)、備案）的投資項(xiàng)目和申請(qǐng)政府投資補(bǔ)助、貸款貼息資金的建設(shè)項(xiàng)目，由試點(diǎn)縣（市） 發(fā)展改革局直接向省發(fā)展改革委申報(bào)，不再抄報(bào)設(shè)區(qū)市發(fā)展改革委”。就全國(guó)而言，該項(xiàng)改革始于2000 年左右，大部分改革主要集中在2003—2011 年間。截至2010 年，該項(xiàng)政策推行共涉及約90 多個(gè)縣，目前其仍在實(shí)踐中。圖1 展示了1978 年至2010 年期間上述各項(xiàng)分權(quán)改革涉及地級(jí)市級(jí)政府?dāng)?shù)量的動(dòng)態(tài)變化。

1.3 “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

因?yàn)樾畔⒊杀竞筒淮_定性，中央和地方政府間無(wú)法通過(guò)完全契約方式來(lái)落實(shí)政策。因此，我們借鑒組織理論中的不完全契約理論來(lái)探討行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。由于現(xiàn)實(shí)中的任何契約都無(wú)法將組織內(nèi)部諸多關(guān)系考慮在內(nèi)，不完全契約理論強(qiáng)調(diào)任何達(dá)成的契約都應(yīng)由資產(chǎn)所有者持有剩余控制權(quán)。即資產(chǎn)所有者掌握契約規(guī)定之外的資產(chǎn)使用權(quán)（ Grossman andHart， 1986; Hart and Moore， 1988; Hart， 1995）。若我們將不同等級(jí)政府間的組織架構(gòu)看作一個(gè)不完全契約的組織形式，政府剩余控制權(quán)理論認(rèn)為科層內(nèi)部就某項(xiàng)政策任務(wù)的上下級(jí)“委托代理” 關(guān)系可看作不同層級(jí)政府間圍繞權(quán)力分配的不完全契約關(guān)系（ 周雪光和練宏，2012;周黎安，2014，2022;周雪光，2014;姚東旻等，2021）。委托方將多少剩余控制權(quán)賦予下級(jí)政府將會(huì)對(duì)激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生重要影響。委托方依據(jù)組織成本最小化來(lái)選擇最優(yōu)治理模式。其中，影響組織成本大小的關(guān)鍵因素為政策任務(wù)屬性，包括任務(wù)難度、驗(yàn)收難度和任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策任務(wù)而言，上級(jí)政府作為委托方掌握績(jī)效評(píng)估等權(quán)力，并將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一目標(biāo)委托給基層政府。一方面，當(dāng)下級(jí)政府掌握更多的剩余控制權(quán)，其將會(huì)放大激勵(lì)機(jī)制作用，提高激勵(lì)效率;但另一方面，剩余控制權(quán)下放也可能會(huì)提高任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著最優(yōu)治理模式需要權(quán)衡激勵(lì)效果提升與任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。綜上，我們認(rèn)為財(cái)政分權(quán)將會(huì)給地方政府帶來(lái)較大的財(cái)政激勵(lì)（Qian and Weingast， 1997;許成鋼，2008），行政分權(quán)將會(huì)使得地方政府剩余控制權(quán)增加，激勵(lì)增強(qiáng)，進(jìn)而更有效推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不過(guò)，按照政府剩余控制權(quán)理論，盡管行政分權(quán)下放可以提高激勵(lì)效率，但同時(shí)也會(huì)提高任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（姚東旻等，2021）。這意味著行政分權(quán)可以調(diào)動(dòng)地方政府積極性有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也可能會(huì)以降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量———犧牲生態(tài)環(huán)境和降低公共品供給為代價(jià)。我們隨后結(jié)合上述理論分析展開驗(yàn)證。其中，我們?cè)?. 2 部分探討了行政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響;在3. 7 部分則分析了行政分權(quán)帶來(lái)的任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即行政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響。

目前中央層面涉及“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 改革的政策文件主要有《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2011 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》以及“十二五”規(guī)劃等。這些文件主要對(duì)改革的實(shí)施綱領(lǐng)進(jìn)行了規(guī)定，沒有涉及具體的實(shí)施細(xì)則。為了探究“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的具體實(shí)施內(nèi)容，我們按省對(duì)地方政府的相關(guān)政策文件進(jìn)行了梳理。梳理結(jié)果顯示“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的內(nèi)容可以劃分為以下十類：項(xiàng)目管理、證照管理、土地和礦權(quán)管理、計(jì)劃管理、環(huán)評(píng)審核管理、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布、價(jià)格管理、信息獲得、機(jī)構(gòu)編制核定和干部選拔任用、政策享有。我們認(rèn)為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的上述改革內(nèi)容可能會(huì)通過(guò)影響地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以及支出效率進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一方面，考慮到我國(guó)現(xiàn)有官員考核制度以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要標(biāo)準(zhǔn)，在行政分權(quán)改革賦予了縣級(jí)政府更多自由裁量權(quán)的背景下，地方官員可能會(huì)加大對(duì)短期就可以產(chǎn)生效果的基本建設(shè)支出的投入以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);另一方面，管理權(quán)下放減少了政府審批層級(jí)，這可能會(huì)通過(guò)提高政府財(cái)政支出效率進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在下文中我們對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步的分析。

就財(cái)政支出結(jié)構(gòu)而言，當(dāng)前地方政府公共支出主要分為兩大類：基本建設(shè)支出和民生類支出。其中，基本建設(shè)支出側(cè)重短期內(nèi)提高GDP，而民生類支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用主要體現(xiàn)在長(zhǎng)期上（陳思霞和盧盛峰，2014）。行政分權(quán)改革的推行賦予了縣級(jí)政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上更多的自由裁量權(quán)。比如，項(xiàng)目管理的改革使得原來(lái)需要經(jīng)過(guò)市州向省直有關(guān)部門上報(bào)的投資項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目，在改革后可以由擴(kuò)權(quán)縣直接上報(bào)省直有關(guān)部門。并且擴(kuò)權(quán)縣編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃以及各業(yè)務(wù)部門的專業(yè)計(jì)劃等，改革后也直接由擴(kuò)權(quán)縣政府及有關(guān)部門直接向省級(jí)有關(guān)部門上報(bào)，無(wú)須再經(jīng)過(guò)所在區(qū)市。在這種情況下，地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式可能主要通過(guò)增加基本建設(shè)支出等短期方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。就支出效率而言，行政分權(quán)改革使得地方政府能夠在招商引資過(guò)程中自行根據(jù)本地特點(diǎn)決定招商企業(yè)和項(xiàng)目類型并配套相應(yīng)優(yōu)惠政策，這可能會(huì)通過(guò)提高政府財(cái)政支出效率進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在作用機(jī)制部分我們對(duì)上述分析進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。

2 研究設(shè)計(jì)

目前，研究行政分權(quán)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的文獻(xiàn)依然不豐富。相關(guān)研究多側(cè)重理論分析或政策評(píng)估，鮮有在統(tǒng)一框架下探討行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的文獻(xiàn)（劉沖等，2014;肖潔和龔六堂，2019）。并且一些改革既包含行政分權(quán)也包含財(cái)政分權(quán)，比如“省直管縣”改革。這使得我們較難廓清兩種類型分權(quán)改革的影響。為了較為干凈地識(shí)別出行政分權(quán)的作用，本文選取“ 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”作為行政分權(quán)改革的代理。其理由有以下三點(diǎn)：首先，根據(jù)上文的梳理結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革主要涉及行政分權(quán)改革，較少涉及財(cái)政分權(quán)改革;其次，和其他管理權(quán)下放行政分權(quán)實(shí)踐相比，比如經(jīng)濟(jì)特區(qū)或沿海開放城市，“ 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”涉及地區(qū)更多并且時(shí)間跨度更長(zhǎng)，這為實(shí)證研究提供了豐富的地區(qū)和時(shí)間差異;最后，相對(duì)于較早開展的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計(jì)劃單列市、沿海開放城市以及撤縣設(shè)市等改革，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”數(shù)據(jù)可得性較好。

本文使用數(shù)據(jù)來(lái)自2000—2010 年間“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 行政分權(quán)改革①。由于這次改革實(shí)施地區(qū)和時(shí)機(jī)選取可能存在非隨機(jī)性，這可能會(huì)導(dǎo)致一些不易觀察到的因素同時(shí)影響改革實(shí)施和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)而干擾對(duì)于改革作用的識(shí)別。我們參考了Baskaran（2014）、Lu et al. （2019）以及王麗艷和馬光榮（2017，2018）等人的做法，采用空間配比方法來(lái)處理改革縣和未改革縣之間異質(zhì)性可能存在的干擾問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，我們將改革縣視作處理組，將那些和改革縣空間接壤但未實(shí)施改革的縣則作為對(duì)照組。這種研究設(shè)計(jì)使得我們可以很大程度上克服改革縣和未改革縣之間可能存在的系統(tǒng)性差異：地理上相近能夠使得我們控制諸如文化、治理質(zhì)量、人口構(gòu)成、資源稟賦等因素。那么，改革之后在這兩組樣本之間呈現(xiàn)的差異就可以歸咎于改革效應(yīng)②。最終樣本包括531 個(gè)改革縣和966 個(gè)空間接壤但沒有改革的縣，總計(jì)1497 個(gè)縣。這些樣本分布在28 個(gè)省、直轄市或自治區(qū)。改革縣覆蓋人口3. 3 億左右，約占全國(guó)人口的25%;覆蓋GDP 約3. 72 萬(wàn)億元，約占全國(guó)GDP 的20%。基于上述研究設(shè)定我們能夠采用雙重差分方法檢驗(yàn)分權(quán)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。

雙重差分方法的有效性依賴于平行趨勢(shì)假定：如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變化的確歸因于行政分權(quán)改革，那么在改革前處理組和控制組的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)應(yīng)該不存在明顯差異。為檢驗(yàn)該假定，在圖2 中我們繪制了改革縣和未改革縣實(shí)際GDP 的逐年變化情況。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革從2003 年開始在全國(guó)實(shí)行，圖2 顯示在2003年之前改革縣和未改革縣的實(shí)際GDP 的變化趨勢(shì)并沒有明顯的區(qū)別。這意味著在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革前改革縣和未改革縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況符合平行趨勢(shì)假定。并且在2003 年之后改革縣的實(shí)際GDP 增長(zhǎng)速率明顯超過(guò)了未改革縣，這意味擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革可能對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正向影響。

表1 進(jìn)一步提供了這兩組樣本在改革前一些重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)水平及發(fā)展趨勢(shì)上的差異。可以發(fā)現(xiàn)改革縣和相鄰且未改革縣之間并不存在顯著系統(tǒng)差異。該證據(jù)使得我們?cè)诮酉聛?lái)采用雙重差分方法實(shí)證檢驗(yàn)行政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用具有合理性。

實(shí)證分析的關(guān)鍵解釋變量為行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)，被解釋變量是基于實(shí)際GDP 衡量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，為了探討行政分權(quán)作用機(jī)制，被解釋變量還包括基本建設(shè)支出、民生類項(xiàng)目支出以及財(cái)政支出占GDP 的比重。其中，民生類項(xiàng)目包括教育支出、科學(xué)支出以及醫(yī)療衛(wèi)生。表2 是上述變量的統(tǒng)計(jì)性描述。

3 實(shí)證分析

3.1 識(shí)別策略和回歸方程設(shè)置

基于空間配比策略克服樣本異質(zhì)性使得我們能夠采用雙重差分方法檢驗(yàn)行政分權(quán)作用。在空間上，改革縣設(shè)為虛擬變量1;接壤且未實(shí)施改革的縣設(shè)虛擬變量0。時(shí)間上，改革后設(shè)虛擬變量1，改革前設(shè)虛擬變量0。時(shí)間和空間虛擬變量的交互項(xiàng)即為行政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，方程設(shè)定如式（1）所示：

3.2 基準(zhǔn)回歸

表3 匯報(bào)了對(duì)式（1）的估計(jì)結(jié)果。為了和財(cái)政分權(quán)文獻(xiàn)對(duì)話，我們首先在第1 和第2 列中檢驗(yàn)了文獻(xiàn)中廣泛使用的兩個(gè)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)：財(cái)政自主度及支出指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。實(shí)證結(jié)果和現(xiàn)有分權(quán)文獻(xiàn)一致：財(cái)政分權(quán)顯著地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Oates，1985;Ma，1997;Lin and Liu，2000;喬寶云，2002;范子英和張軍，2009）。第3～5 列考察了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，其中第3 列單獨(dú)考察行政分權(quán)作用，第4 和第5 列則同時(shí)將行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)因素放入回歸。我們發(fā)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 改革會(huì)使得改革縣的實(shí)際GDP 提升0. 153億元，相對(duì)于樣本均值（0. 69 億元），這對(duì)應(yīng)著22. 17%的增長(zhǎng)。在控制財(cái)政分權(quán)指標(biāo)后，行政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)略有變化但依然正向顯著。

在上述回歸中我們使用了簡(jiǎn)單的二值分類來(lái)衡量行政分權(quán)改革，這讓我們無(wú)法進(jìn)一步捕捉不同地區(qū)行政分權(quán)改革強(qiáng)度對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的異質(zhì)性影響。在進(jìn)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的地區(qū)中，浙江省是開始改革時(shí)間最早并且進(jìn)行改革次數(shù)最多的省份：浙江省從1992 年開始先后進(jìn)行了五次“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，且每次改革的政策強(qiáng)度和涉及范圍都有一定的差異。為此我們采用浙江省的樣本考察了行政分權(quán)改革強(qiáng)度對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的異質(zhì)性影響。具體來(lái)說(shuō)，我們選擇浙江省在1992 年和2002 年實(shí)施的兩次改革進(jìn)行比較研究。其中2002 年改革的政策力度明顯更大，擴(kuò)權(quán)條款數(shù)量由1992 年的4 項(xiàng)增加到313 項(xiàng)。兩次改革擴(kuò)權(quán)條款的異質(zhì)性使得我們可以比較政策強(qiáng)度對(duì)于行政分權(quán)改革作用的影響。基于浙江省1987 年至2007 年數(shù)據(jù)，我們考察了兩次改革對(duì)于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的異質(zhì)性影響。表3 的第6 和第7 列展示了上述結(jié)果。實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)兩次改革都對(duì)于改革縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正向影響，并且2002 年改革的估計(jì)系數(shù)更大。這意味著行政分權(quán)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)作用隨著政策強(qiáng)度的增加出現(xiàn)了進(jìn)一步的提高。這一發(fā)現(xiàn)與樊勇和王蔚（2013） 結(jié)論相一致。我們進(jìn)一步考察了行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)之間的交互作用。回歸結(jié)果見第8 和第9 列。實(shí)證發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)的交互項(xiàng)系數(shù)正向顯著。這意味著行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)之間可能存在正向的協(xié)同作用。在貢獻(xiàn)率估計(jì)部分我們就此進(jìn)行了詳細(xì)的討論。

3.3 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

我們根據(jù)Martinez-Bravo（2017）和Chen and Lan（2017）的研究，在表3 第3列方程的基礎(chǔ)上將行政分權(quán)改革變量更改為是否進(jìn)行行政分權(quán)改革虛擬變量與距離改革年份虛擬變量的交互項(xiàng)來(lái)探討實(shí)際GDP 在改革及未改革縣間的差異以及其動(dòng)態(tài)變化。雙重差分方法的有效性依賴于平行趨勢(shì)假定：如果改革縣和未改革縣之間實(shí)際GDP 的變化的確歸因于行政分權(quán)改革，那么在改革發(fā)生前兩地區(qū)的實(shí)際GDP 應(yīng)該不存在明顯差異，即上述交互項(xiàng)的系數(shù)不顯著。圖3匯報(bào)了改革前后交互項(xiàng)估計(jì)系數(shù)及相應(yīng)的95%置信區(qū)間。我們發(fā)現(xiàn)在改革前兩組樣本之間的差異并不顯著，但在改革后出現(xiàn)較為明顯的上升，即改革縣實(shí)際GDP 相對(duì)于未改革縣產(chǎn)生顯著提高。并且這種正向影響在改革后呈現(xiàn)逐年增大的趨勢(shì)。

3.4 財(cái)政分權(quán)內(nèi)生性問(wèn)題

財(cái)政分權(quán)的度量指標(biāo)可能存在內(nèi)生性問(wèn)題。這一問(wèn)題的產(chǎn)生可能源于某些不可觀測(cè)但隨時(shí)間變化的因素同時(shí)影響了一縣縣內(nèi)財(cái)政分權(quán)的程度變化和這個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng); 也可能是源于反向因果的存在。即當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快時(shí)，縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)可能以此為理由向上級(jí)政府游說(shuō)以提高財(cái)政分成比例。內(nèi)生性問(wèn)題的存在將導(dǎo)致引入的財(cái)政分權(quán)可能會(huì)使得回歸結(jié)果產(chǎn)生偏差。為此，我們通過(guò)檢索現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)研究沒有對(duì)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的內(nèi)生性進(jìn)行討論（郭慶旺和賈俊雪，2010;陳碩和高琳，2012;趙仁杰等，2022）。少數(shù)考慮了內(nèi)生性的文獻(xiàn)一般是通過(guò)工具變量（ 賈俊雪等，2020;孫琳等，2021） 和外生政策沖擊（郭峰，2015;余錦亮，2022）這兩個(gè)角度進(jìn)行處理的。考慮到財(cái)政分權(quán)變量在文中屬于控制變量，并且針對(duì)核心解釋變量，行政分權(quán)采取了雙重差分識(shí)別策略，本文采用工具變量方法對(duì)財(cái)政分權(quán)內(nèi)生性問(wèn)題進(jìn)行討論。具體而言，本文參考賈俊雪等（2020）的做法使用滯后兩期的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)作為財(cái)政分權(quán)指標(biāo)工具變量。表4 展示了對(duì)應(yīng)的回歸結(jié)果，實(shí)證發(fā)現(xiàn)核心解釋變量行政分權(quán)的系數(shù)仍然是正向顯著的。并且表4 第（1）和第（2）列的Cragg-Donald Wald F 值遠(yuǎn)大于安全值10，通過(guò)了弱工具變量假設(shè)。這意味著財(cái)政分權(quán)衡量指標(biāo)的內(nèi)生性問(wèn)題對(duì)本文的基準(zhǔn)回歸結(jié)果沒有顯著影響。

3.5 貢獻(xiàn)率估計(jì)

本部分將計(jì)算行政分權(quán)改革對(duì)實(shí)際GDP 在樣本期間變化的貢獻(xiàn)大小。行政分權(quán)改革對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響包括直接和間接兩方面的作用。在“ 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后，擴(kuò)權(quán)縣獲得了更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，比如項(xiàng)目土地審批權(quán)限以及證照發(fā)放權(quán)限。這些管理權(quán)限除了可以直接促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外，還可能會(huì)影響擴(kuò)權(quán)縣的財(cái)政收入以及支出。本文使用自主度指標(biāo)和支出指標(biāo)兩種方式來(lái)計(jì)算地方政府的財(cái)政分權(quán)程度，兩種指標(biāo)的計(jì)算方式中均包含了縣本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入及支出。也就是說(shuō)，行政分權(quán)改革也可能會(huì)通過(guò)影響縣級(jí)政府的財(cái)政分權(quán)程度進(jìn)而間接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。因此行政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響包括直接和間接兩方面的作用。表3 的回歸分析主要涉及行政分權(quán)的直接作用。為了估算間接作用，我們?cè)诒? 中檢驗(yàn)了行政分權(quán)改革對(duì)兩個(gè)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的影響。實(shí)證結(jié)果展示行政分權(quán)改革顯著調(diào)高了當(dāng)?shù)刎?cái)政分權(quán)程度，其估計(jì)系數(shù)分別為0. 033 和0. 003。

進(jìn)一步地，表6 計(jì)算了行政分權(quán)改革及財(cái)政分權(quán)對(duì)樣本期間實(shí)際GDP 的貢獻(xiàn)。就行政分權(quán)改革而言，該貢獻(xiàn)具體包括兩方面：一方面是直接作用，即行政分權(quán)對(duì)實(shí)際GDP 的直接作用。該貢獻(xiàn)率等于行政分權(quán)估計(jì)系數(shù)（表3 第（4）和第（5）列）乘以它們?cè)跇颖酒陂g的變化率（表6 第（4）列），然后再除以同期實(shí)際GDP 的變化（3. 835）。因此，在財(cái)政自主度分權(quán)指標(biāo)框架下，行政分權(quán)改革解釋了這期間實(shí)際GDP 變化的5. 21%;在財(cái)政支出指標(biāo)框架下，行政分權(quán)改革解釋了實(shí)際GDP 變化的3. 78%。另一方面是間接作用，即行政分權(quán)通過(guò)影響財(cái)政分權(quán)進(jìn)而影響實(shí)際GDP。該貢獻(xiàn)率等于財(cái)政分權(quán)估計(jì)系數(shù)（ 表3 第（4） 和第（5）列）乘以行政分權(quán)改革對(duì)財(cái)政分權(quán)的系數(shù)（表5 第（2）列），再乘上行政分權(quán)指標(biāo)的變化率（100%）然后除以樣本期間實(shí)際GDP 的變化（3. 835）。因此，在財(cái)政自主度分權(quán)框架下，行政分權(quán)間接作用為0. 04%;財(cái)政支出指標(biāo)下，行政分權(quán)作用為0. 02%。結(jié)合上述計(jì)算結(jié)果，最終可得行政分權(quán)改革對(duì)實(shí)際GDP的貢獻(xiàn)率：在財(cái)政自主度框架下為5. 21%+0. 04% =5. 25%;在財(cái)政支出指標(biāo)框架下為3. 78%+0. 02%=3. 8%。也就是說(shuō)，行政分權(quán)對(duì)樣本期間實(shí)際GDP 最終貢獻(xiàn)率在3%～5%之間。

3.6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

3.6.1 異質(zhì)性—穩(wěn)健檢驗(yàn)

當(dāng)政策沖擊發(fā)生于不同時(shí)間點(diǎn)時(shí)，最近的研究發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的雙向固定效應(yīng)模型（TWFE， Two-Way Fixed-Effects）的估計(jì)結(jié)果會(huì)存在“處理效應(yīng)異質(zhì)性” 問(wèn)題，從而導(dǎo)致模型估計(jì)結(jié)果可能存在估計(jì)偏誤（de Chaisemartin and DHaultfoeuille，2020; Sun and Abraham， 2021）。為了解決該問(wèn)題，本文參考劉沖等（2022）的綜述利用Callaway and SantAnna（2021）提供的估計(jì)方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，圖4 展示了對(duì)應(yīng)的估計(jì)結(jié)果。由圖4 可見在改革前兩組樣本之間的差異并不顯著，但在改革發(fā)生后改革縣實(shí)際GDP 相對(duì)于未改革縣產(chǎn)生顯著提高。圖4 基本和圖3相一致，其滿足雙重差分估計(jì)結(jié)果的平行趨勢(shì)，并與基準(zhǔn)回歸的估計(jì)結(jié)果相一致。

3.6.2 遺漏變量問(wèn)題

潛在遺漏變量問(wèn)題可能會(huì)影響基準(zhǔn)回歸部分的實(shí)證結(jié)果，本小節(jié)對(duì)此進(jìn)行了檢驗(yàn)。首先，我們?cè)诨鶞?zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上加入能夠影響縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的其他因素作為控制變量。具體包括縣級(jí)勞動(dòng)人口占比、教育支出、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力以及規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量。表7 的第（1）和第（2） 列展示了相應(yīng)的回歸結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)分權(quán)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用依然是正向顯著的。其次，當(dāng)改革縣和空間接壤縣不屬于同一省份時(shí)，行政分權(quán)作用仍然可能提取省份之間治理及發(fā)展的差異。為了處理該問(wèn)題，我們刪除掉那些改革縣和接壤縣不在同一省份的樣本并重新估計(jì)方程（1） 。估計(jì)結(jié)果見表7 的第（ 3） 和第（ 4） 列。我們發(fā)現(xiàn)省級(jí)差異并沒有影響基準(zhǔn)回歸估計(jì)結(jié)果：行政分權(quán)對(duì)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然具有顯著促進(jìn)作用。

3.6.3 改革縣和未改革縣之間的相互干擾

在基準(zhǔn)回歸中我們采用空間接壤作為取樣方法是為了通過(guò)改革縣和未改革縣在地理上的接近來(lái)保證兩組樣本的可比性，但是該研究設(shè)計(jì)無(wú)法回避改革縣和未改革縣在分權(quán)改革后可能存在的相互干擾問(wèn)題：改革可能會(huì)使一部分的生產(chǎn)要素從未改革縣流動(dòng)到改革縣，此時(shí)行政分權(quán)改革導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能是以未改革縣的經(jīng)濟(jì)衰退為代價(jià)的。此時(shí)行政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用將被高估。為了對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行檢驗(yàn)，我們首先參考Hirano and Imbens （ 2001） 和Hiranoet al. （ 2003） 等人的研究基于全國(guó)樣本使用雙重差分的傾向評(píng)分加權(quán)（Propensity Score Weighting-DID） 方法進(jìn)行解決。具體而言， 首先我們使用Probit 模型來(lái)估計(jì)各個(gè)縣進(jìn)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 改革的概率，隨后我們根據(jù)傾向得分對(duì)樣本進(jìn)行剔除和加權(quán)。最后我們基于加權(quán)后的樣本進(jìn)行雙重差分估計(jì)。表8第（1）和第（2）列展示了上述實(shí)證結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)改革的系數(shù)雖然有一定程度的下降但仍然是正向顯著的。這意味著基準(zhǔn)回歸的結(jié)果是穩(wěn)健的。其次，我們將控制組更換為距離改革縣更遠(yuǎn)的樣本進(jìn)行回歸。由于距離更遠(yuǎn)的樣本遷徙到改革縣的成本也更高，我們認(rèn)為這類樣本受到改革縣的影響會(huì)相對(duì)更小。據(jù)此我們可以降低處理組和控制組之間相互干擾對(duì)于本文實(shí)證結(jié)果的影響。具體而言，我們將控制組從接壤縣更換為既沒有進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革也不和改革縣接壤的縣進(jìn)行回歸。表8 第（3） 和第（4） 列展示了上述實(shí)證結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)的系數(shù)仍然是正向顯著的。綜上我們認(rèn)為處理組和對(duì)照組在改革后的相互干擾問(wèn)題不足以影響本文的估計(jì)結(jié)果。

3.6.4 同期政策干擾

由于部分省份在進(jìn)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的同時(shí)也推行了“省直管縣財(cái)政” 或“省直管縣”改革。而此類改革既包含行政分權(quán)又包含財(cái)政方面的措施。如果“省直管縣財(cái)政”或“省直管縣”改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 是同方向的話，將導(dǎo)致對(duì)行政分權(quán)系數(shù)的高估。為了克服該項(xiàng)改革政策對(duì)估計(jì)結(jié)果的干擾，我們收集整理2000 至2010 年期間實(shí)施了“省直管縣財(cái)政”或“省直管縣”改革樣本，并在實(shí)證分析中將它們剔除。經(jīng)過(guò)上述處理，僅實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 的縣為200 個(gè)，控制組縣為589 個(gè)，樣本總計(jì)789 個(gè)。基于這些樣本重新估計(jì)方程（1）結(jié)果見表9。回歸分析顯示行政分權(quán)改革仍然對(duì)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)具有顯著促進(jìn)作用，且作用大小相對(duì)基準(zhǔn)回歸沒有明顯區(qū)別。

3.7 行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

按照政府剩余控制權(quán)理論，盡管行政分權(quán)下放可以提高激勵(lì)效率，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也會(huì)提高任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（姚東旻等，2021）。這意味著行政分權(quán)可以調(diào)動(dòng)地方政府積極性，但也可能會(huì)以降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量———犧牲生態(tài)環(huán)境和降低公共品供給為代價(jià)。因此，為了更全面地衡量分權(quán)改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，本文進(jìn)一步考察了改革對(duì)于環(huán)境污染、社會(huì)福利以及教育水平等經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的影響。具體而言，我們將方程（1） 的被解釋變量依次替換為縣級(jí)工業(yè)廢氣排放量（閆寧等，2017）、社會(huì)福利院數(shù)量以及中小學(xué)在校學(xué)生數(shù)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的衡量指標(biāo)重復(fù)進(jìn)行回歸。表10 展示了上述實(shí)證回歸結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)改革雖然提高了改革縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度但沒有提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。具體而言我們發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)改革提升了當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染水平，并且對(duì)改革縣教育水平具有負(fù)向影響。對(duì)于社會(huì)福利水平而言，行政分權(quán)改革沒有表現(xiàn)出顯著影響。對(duì)于該現(xiàn)象，我們認(rèn)為這可能是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有官員考核制度以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要標(biāo)準(zhǔn)，在行政分權(quán)賦予地方政府更多自由裁量權(quán)的背景下，地方官員可能會(huì)更重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度而不是增長(zhǎng)質(zhì)量。

4 行政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)： 作用機(jī)制

1. 3 小節(jié)的分析表明行政分權(quán)改革可能會(huì)通過(guò)以下兩個(gè)方面影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：一方面，行政分權(quán)改革對(duì)管理權(quán)進(jìn)行了下放，這可能會(huì)通過(guò)壓縮政府決策層級(jí)提高財(cái)政支出效率的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);另一方面，在行政分權(quán)改革賦予了縣級(jí)政府更多自由裁量權(quán)的背景下，地方官員可能會(huì)更側(cè)重于增加基本建設(shè)支出等短期方式來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本部分對(duì)此進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。具體而言，我們把方程（1）的被解釋變量分別換成政府支出占GDP 的比重、基建支出、民生類支出進(jìn)行考察。表11 展示了上述實(shí)證結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)改革降低了財(cái)政支出占GDP 的比重，這意味行政分權(quán)改革可能會(huì)通過(guò)提高政府支出效率來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。就政府支出結(jié)構(gòu)而言，當(dāng)前地方政府公共支出主要分為兩大類：基本建設(shè)支出和民生類支出。其中，基本建設(shè)側(cè)重短期內(nèi)提高GDP，但民生類支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用主要體現(xiàn)在長(zhǎng)期上。考慮到我國(guó)現(xiàn)有官員考核制度以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為在賦予縣級(jí)政府更多自由裁量權(quán)背景下，地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式主要通過(guò)增加基本建設(shè)支出等短期方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)證結(jié)果顯示行政分權(quán)對(duì)基本建設(shè)支出推動(dòng)作用相對(duì)較大，但對(duì)民生類支出并沒有明顯促進(jìn)作用。這符合我們的預(yù)期。

5 結(jié)論

對(duì)于改革開放以來(lái)我國(guó)取得的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要圍繞財(cái)政分權(quán)框架展開，并強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要原因。就作用機(jī)制來(lái)說(shuō)，財(cái)政分權(quán)主要通過(guò)提高財(cái)政激勵(lì)及硬化政府支出約束來(lái)實(shí)現(xiàn)。大量理論及實(shí)證研究為上述假設(shè)提供支持。在我國(guó)分權(quán)實(shí)踐中，除了財(cái)政分權(quán)之外，還包括管理權(quán)下放，也就是行政分權(quán)。雖然在改革開放之后我國(guó)已經(jīng)積累了非常多行政分權(quán)實(shí)踐，但與檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的相關(guān)文獻(xiàn)相比，致力于行政分權(quán)作用的研究并不豐富。

本文用2000 至2010 年“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”作為管理權(quán)下放的行政分權(quán)實(shí)驗(yàn)，在一個(gè)統(tǒng)一框架下實(shí)證檢驗(yàn)行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。由于這次行政分權(quán)改革可能存在非隨機(jī)性，我們利用空間配比來(lái)克服由此產(chǎn)生的遺漏變量問(wèn)題。基于雙重差分模型，本文發(fā)現(xiàn)行政分權(quán)改革會(huì)顯著促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具體而言，行政分權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)為3% ～5%左右。就作用機(jī)制來(lái)說(shuō)，行政分權(quán)主要通過(guò)推動(dòng)地方基本建設(shè)支出、提高財(cái)政支出效率的方式來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在政策建議方面，本文的研究發(fā)現(xiàn)分權(quán)改革可以顯著地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但是需要注意的是分權(quán)改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式主要是通過(guò)推動(dòng)基本建設(shè)支出等粗放的發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境治理和社會(huì)福利等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)在分權(quán)改革的過(guò)程中并沒有出現(xiàn)明顯的提高。這意味在后續(xù)改革進(jìn)程中，一方面政府應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)分權(quán)改革的實(shí)施推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng);另一方面中央政府應(yīng)該完善對(duì)于地方政府業(yè)績(jī)的考核指標(biāo)，將環(huán)境治理、社會(huì)福利等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量指標(biāo)納入對(duì)于地方政府官員的考核之中，以此實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的全面均衡發(fā)展。

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