廣西政府性投資基金支持鄉村振興多元化融資機制研究

摘要：2024年，中央一號文件提出，要完善鄉村振興多元化投入機制，發揮全國農業信貸擔保體系和政府投資基金等的作用，強化財政金融協同聯動。政府性投資基金是財政資金參與設立的私募股權投資基金，能有效發揮各類財政資金杠桿放大作用，撬動各類資本投資鄉村振興相關產業。文章結合廣西政府投資基金在支持鄉村振興多元化投入方面的具體做法和實踐，分析面臨的困難和問題，提出有關建議，以供相關人員參考和借鑒。

關鍵詞：鄉村振興；政府投資基金；多元化融資

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）27-0063-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.27.016

1引言

實施鄉村振興戰略，全面落實農業農村優先發展要求，需要強有力的政策支撐和資金保障，各級政府必須堅持以習近平總書記關于“三農”工作的重要論述為指導，將支持鄉村振興戰略實施作為一項重要的政治任務，為其提供堅實的財政資金保障。政府投資基金作為一種金融工具，是財政創新支持鄉村振興的重要方式，具有發揮財政資金杠桿放大的作用、為農業企業直接融資、支持鄉村振興、實現財政資金滾動的特點。廣西對促進“三農”多元化投入方面進行了積極探索實踐，設立政府性投資基金強化財政引導撬動，加快鄉村振興發展。

2政府投資基金的基本情況

2.1政府投資基金的基本概念

2015年，財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》指出，政府投資基金是指各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重要領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的基金。近年來，全國各地政府投資基金數量和規模不斷增長，給鄉村振興提供了有力的財政資金保障。

2.2政府投資基金的基本特點

第一，政府投資基金是轉變財政扶持企業支出方式的改革創新。政府投資基金采取股權投資企業的方式，相較于傳統政府補貼企業方式，通過擇機退出實現財政投資保值增值，追求一定的經濟效益，使政府投資具備可持續發展能力。

第二，政府投資基金體現國家宏觀政策、產業政策和區域發展戰略意圖，聚焦當地政府明確的重大戰略和重點產業開展投資活動，具備較強的政策導向，注重引導社會資本投向戰略性新興產業和傳統產業轉型升級，實現經濟高質量發展。

第三，政府投資基金能有效發揮財政資金的杠桿放大作用，財政出資比例一般不超過30％，科創類投資基金的財政杠桿倍數約3～3.5倍，產業類投資基金的財政杠桿倍數約3.5～5倍。據統計，近年來政府投資基金通過財政資金撬動約3.58倍的其他資金。

第四，按照市場化方式運作，由專業基金管理人負責投資運營，政府部門不能單方面決定發起設立基金，也不能行政干預基金的投資運營決策。

第五，政府投資基金以培育發展產業為主要目標，不追求過高利潤，為促進社會資本投資，政府投資基金取得的收益可適當讓利給基金管理人或社會資本。

3鄉村振興多元化投入的意義分析

3.1加快農業農村現代化，引導社會資本投資方向

黨的十八大以來，我國農業農村取得了歷史性成就、發生了歷史性變革。但習近平總書記強調，全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，必須優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。同時，近年來，我國產業環境發生了巨大變化，一些傳統熱門行業，如房地產、鋼鐵等行業發生萎縮，而這些行業曾是金融機構、社會資本熱衷投資的行業。在這種形勢下，金融機構、社會資本亟須尋求新的投資方向調整并拓展投資空間，這對于廣闊的鄉村振興領域則提高了投資機會的可能性。

3.2克服財政緊縮困難，形成多元化投入共同推動鄉村振興發展

2020年財政部部長劉昆提到：今后一段時間，財政整體面臨減收增支，財政運行將處于緊平衡狀態。對地方來說，要通過節支增收措施來改善收支差額較大狀況，實現財政收支動態平衡；另外，為保障社會經濟發展所需資金支持，要努力研究在地方財政運行緊平衡狀態下通過進一步發揮財政政策、金融政策、產業政策等相關政策的協同疊加效應，使有限的財政資金使用更加提質增效。全面實現鄉村振興戰略需要強有力的財政政策支撐和資金保障，然而，受當前國內外多種因素影響，我國經濟形勢仍然復雜嚴峻，財政運行壓力很大，僅靠財政一般公共預算投入遠遠不能滿足鄉村振興戰略實施的資金需求，因此，需要積極發揮財政職能作用，為保證鄉村發展所需資金支持，要努力研究在地方財政運行緊平衡狀態下通過發揮財政政策、金融政策、產業政策等相關政策的正確引導撬動市場和社會資金的投入，形成推動鄉村振興戰略實施的多元投入合力。

3.3農業新業態新規模為多元化投入提供了較強的內在吸引

相比二三產業項目，農業產業項目長期受到農村基礎建設落后、農業產業融資缺乏有效質押擔保的因素制約，金額和社會資本參與鄉村振興的深度有限。而近年來，隨著財政支農政策力度的不斷加大、農業科技創新、農產品市場改革、新型城鎮化水平提高等利好，農業新業態新模式帶來的新商機不斷涌現，諸如：用訂單式種養殖解決農產品銷售難點的“定制農業”旨在整合閑置農業資源互惠共贏，以擴大產能、降本增益為目標的“規模農業、園區農業”，以及著重挖掘農業產業附加值的“品牌農業、農業文旅”等。在財政資金繼續發揮導向作用下，鄉村振興的政策性目標和商業性目標得到進一步協調，金融、社會資本與農業的利益聯結點也日趨豐富，一系列發展前景廣闊、商機良好的新型農業新業態新模式，為金融信貸、社會資本投入農業農村領域提供了較強的吸引力。

4廣西政府投資引導基金支持鄉村振興的主要做法

4.1建立健全財政金融投貸聯動新融資模式，堅持財政資金必須充分發揮杠桿放大作用

廣西作為欠發達的西部地區，是全國脫貧攻堅的主要戰場之一。廣西壯族自治區在廣西“三農”投入方面進行了長期不懈的探索，提出要健全投入保障制度、充分激發社會投資的動力和活力，創新金融支農體制機制，加大農業農村金融創新和扶持力度，撬動和放大金融資本、社會資本投資農業，加快形成財政優先保障、社會積極參與的多元投入格局。在此背景下，廣西壯族自治區人民政府印發了關于設立廣西政府投資引導基金的意見（修訂）。文件提到：子基金是引導基金與金融機構、國有企業及社會資本（指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括各級政府所屬國有獨資公司及其他控股國有企業）等共同出資設立，以專業基金管理機構為平臺，通過市場化運作方式支持戰略性新興產業、高新技術產業、先進制造業、生態環保產業、現代服務業等重點產業發展和港口、園區等交通、工業基礎設施建設及“一帶一路”等國家區域發展戰略的股權投資基金。優先發展和設立電子信息、先進制造、生物醫藥及大健康等產業的子基金。廣西政府投資引導基金始終堅持政府引導、市場運作、專業管理的基本原則，代表自治區本級財政統一出資，以子基金為投資對象，通過投資子基金實現財政資金杠桿放大作用，始終堅持正確引導資金多元投入農業企業格局的形成，更多資源要素向農村聚集，為推進農業農村現代化提供有力保障。

4.2建立多級財政聯動投資新機制，形成財政出資合力

廣西政府投資引導基金積極推動上下級政府聯動，在各級財政出資比例不超過50%的基礎上，按市場化原則聯合參與投資基金，形成財政出資合力。截至2023年12月，廣西政府投資引導基金投資支持鄉村振興產業的各類子基金36只，支持鄉村振興產業項目40個。各子基金累計實繳金額199.05億元，其中自治區本級財政實繳出資42.95億元，占比21.58%，帶動社會資本、國有資本和金融機構實繳出資156.10億元，占比78.42%，財政資金杠桿放大4.7倍。廣西建立了政府引導、市場運作的政府投資引導基金模式，積極發揮財政杠桿作用，取得較好成效。

4.3引入農業龍頭企業，推動設立鄉村振興產業發展基金集群

2021年9月，廣西政府投資引導基金推動設立由各類支持鄉村振興的產業投資、科創投資基金組成的廣西鄉村振興產業發展基金集群，其中自治區本級財政計劃認繳出資20億元，帶動社會資本、金融機構實現投貸聯動總規模210億元。目前，已經引入生豬養殖龍頭企業新希望六和股份有限公司，共同發起設立廣西新希望生豬保供基金，支持廣西生豬養殖產業鏈發展，有效支持當地的民生就業和產業發展。

4.4創新建立廣西政府投資基金代理運營機制

為充分發揮專業基金投資機構的專業積累和招商資源，加快引進資本、項目、管理和人才，廣西政府投資引導基金在全國首創投資代理運營競爭機制。面向全國公開選聘了16家國內優秀、業績突出的專業基金管理公司作為合作伙伴，并從中再選擇最優的6家國內知名基金管理公司作為投資代理運營機構，分別來自北京、浙江、廣東等先進發達地區。主要負責四項工作，一是作為引導基金的投資代理人，參與子基金募、投、管、退全過程的監督工作；二是作為子基金的管理人，發起設立各類子基金；三是分析研究政策和產業；四是輔導培訓廣西經濟管理部門和企業。代理運營機制引入外來先進管理理念和優秀人才，有效地彌補了廣西基礎性不足，提高了投資效率和質量。

5廣西政府投資引導基金支持鄉村振興產業發展面臨的困難和問題

第一，監管政策趨于規范嚴格，金融機構參與投資基金積極性下降，基金募資難度大。2018年以來，財政部、中國人民銀行等多部委發布財政、金融嚴監管政策，出臺《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發〔2018〕106號，以下簡稱《資管新規》）等文件，禁止明股實債方式融資，嚴防多層嵌套，尤其注重防范政府擔保兜底行為，防止新增地方政府債務風險。以往作為私募股權投資基金投資主力的金融機構，基本不參與投資基金，私募股權投資基金募資難度加大。例如：2017年廣西政府投資引導基金籌備設立廣西海升現代農業扶貧產業發展基金，支持廣西特色農業發展和產業扶貧，基金規模3億元，以交通銀行發行的理財產品作為主要資金來源。但隨后《資管新規》印發，理財產品資管計劃在缺乏固定回報和兜底擔保的支持下，參與投資基金的積極性大幅下降，交通銀行從回報和防范風險的角度考慮，中止了與該基金的合作。

2017年以來，隨著金融去杠桿、資產管理新規出現、地方政府債務管理及政府性產業基金監管強化等政策的實施，金融機構、非金融企業、有限合伙人等資金募集的難度較大。政府財政資金通常出資10%～30%，一般是財政資金優先到位，而社會資金到位情況并不理想。有限合伙制中有限合伙人的資金是認繳制，在沒有投資項目落地前，合伙制的募集目標資金規模與實際到位資金規模的缺口巨大。政府性投資基金的穩健運行、規范運作和功能完善仍然任重道遠。

第二，在建立多元化投資體系支持鄉村振興方面，國家層面缺乏相對完善的政策指導體系。建立多元化投資體系的基礎和前提是堅持市場化投融資原則。財政資金必須要轉變支出方式，發揮杠桿放大作用，建立與市場化投融資相匹配的法規政策體系，堅持政府引導、市場運作的基本原則。但是，目前國家在建立法規政策體系方面，還處于探索階段，尤其是政府投資的預算管理、績效評價和運營模式方面沒有建立相應的管理制度和運營機制。農業產業相對其他各產業總體上基礎薄弱、經濟效益波動較大，資本市場投融資規模偏小，也沒有制訂專門的多元化投資引導、扶持政策體系。地方財政部門不會運用資本市場功能、社會資本不敢參與農業產業投資的情況普遍存在。

第三，部分財政制度及地方財政部門規定，不能統籌使用專項補助與投資方式支持多元化投融資。一些財政資金管理制度和地方財政管理規定要求，為了提高財政資金使用效率，防止財政資金重復支出，往往對一些補助項目禁止用投資方式，或者對一些基金投資項目禁止用補助方式，簡單的將補助和政府投資對立起來，而不是更有效地將財政補助與政府投資統籌使用，不利于鄉村振興多元化融資的實現，這樣的管理方式存在過于刻板、一刀切的現象。

第四，廣西區位優勢突出、自然資源優勢獨特，但是一二三產業融合度低，缺乏龍頭企業帶動，沒有形成產業優勢。廣西沿海沿邊，面向東南亞，區位優勢突出，具有發展農業的獨特氣候條件。例如：秋冬菜、糖料蔗、蠶繭、莉花茶、木薯、木材、香蕉、百香果、火龍果、柑桔、芒果、柿子等初級農產品產量位居全國第一。但是，廣西農業產業小、散、亂問題極為突出，缺乏農業龍頭企業帶動發展，很難形成規模經濟，僅僅靠農戶獨立發展很難形成有競爭力的品牌。與此同時，廣西農產品加工轉化率僅為57%，低于全國65%的平均水平，一二三產業融合度低，沒有形成產業優勢。通過構建鄉村振興多元化投入機制，擴大農業投資，促進一二三產業融合，能夠推動農村生活水平進一步提高、農村消費需求進一步釋放、農村有效投資進一步擴大，農村一二三產業融合發展，是實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的重要舉措。

6廣西政府投資引導基金支持鄉村振興產業發展的建議

第一，建議出臺鄉村振興基金投資管理辦法，完善績效評價體系，引導各省份開展鄉村振興項目庫建設。一是對鄉村振興基金的投資方向、預算管理、監督管理等進行明確，規范各地鄉村振興基金的運營管理，提高基金使用效益。二是建立鄉村振興基金容錯容虧機制和獎補制度。在合法合規的前提下，對于積極投資鄉村振興產業，并已履職盡責，但未能實現預期目標或出現投資虧損的基金管理機構、金融機構、社會資本，探索建立免于追責或給予相應補助制度，提高各類資本參與鄉村振興產業投資的積極性。三是引導各省份根據財政收支情況統籌做好鄉村振興項目庫建設，區分項目性質及項目輕重緩急程度，分步分類進行支持，優先支持民生重大項目。對公益性項目采取補貼方式進行支持；對經營性項目優先采取市場化的股權投資方式支持，滾動投資，發揮財政資金的引導和杠桿放大作用，提高財政資金使用效益。

第二，建立中央、地方鄉村振興產業多級聯動機制，優先支持廣西等落后地區的鄉村振興產業項目。一是財政部門牽頭設立鄉村振興產業發展專項投資資金，用于支持各地設立鄉村振興基金，資金額度可根據各地農業產業情況及項目情況進行分配，對于廣西等落后地區可適當傾斜。二是由財政部、中央專門投資機構牽頭成立國家級鄉村振興投資基金，通過市場化方式投資地方鄉村振興基金或優質項目，多級聯動支持地方鄉村振興產業發展，通過讓利等優惠政策鼓勵國家級基金參與投資廣西等落后地區鄉村振興子基金或產業項目。

第三，鼓勵引導國家級基金與廣西政府投資基金合作設立子基金，創新中央扶持少數民族地區產業多元化投融資方式。一是廣西政府投資基金積極參與國家級基金，引導國家級基金在廣西設立子基金，支持廣西獨特產業和優勢產業發展，重點投資特色農業、農業旅游、對外農業貿易、農業機械裝備、向海經濟等推動鄉村振興發展的產業項目。二是建議財政部門和有關行業主管部門配套相關的扶持政策，對基金給予獎勵和補貼，調動社會資本參與投資的積極性，維持基金適當的利潤水平，實現可持續滾動發展。三是強化政策扶持引導，完善基礎設施，強化公共服務，為撬動社會資本進入農業農村領域打造良好軟硬件基礎。政府要繼續把農業農村作為財政優先保障領域，加大公共財政支出向“三農”領域傾斜力度，建立支農資金穩定投入機制，整合統籌各層面各渠道支農資金，實施一批打基礎、管長遠、影響全局的重大工程，加快改變農村經濟發展基礎設施薄弱狀況。同時，強化公共服務，為社會資本進入涉農領域創造良好環境。例如，完善農村金融、保險等服務體系，健全農業信貸擔保體系、農業保險體系，推動相關服務網絡進一步下沉，緩解農業經營主體融資及農業投保等相關方面難題，消除社會資本“不敢投”的顧慮。

7結語

鄉村振興是黨的十九大報告提出的七大戰略之一，實施鄉村振興戰略，農業農村優先發展尤為重要，這是全面建成小康社會的需要。但是，農業生產的季節性和不確定性讓金融機構很難放心將資金出借。如何通過創新的金融融資方式來解決農業合作社和涉農企業普遍面臨的融資困難問題是需要重點關注的內容。政府性投資基金作為一種創新性的金融模式易于推廣，能夠有效緩解涉農企業和農民合作社融資困難的問題，幫助農民增收，從而發展農村貧困地區經濟，推動鄉村振興戰略的實施。接下來，需要統籌運用財政、金融兩大重要政策工具，強化財政政策資金統籌，促進財政金融市場體系完整，促進金融深化發展，提升金融服務效能，全力破解農業企業的融資難題，提供一個良好的金融環境，打造財政投入高效、金融支持高助力、經濟發展質量高的良性互動體系，支持農業經濟健康發展。

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[基金項目]廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“鄉村振興背景下廣西農業產業多元化融資模式研究”（項目編號：2022KY1188）；廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“廣西自貿試驗區與北部灣經濟區深度融合發展的路徑研究”（項目編號：2024KY1346）。

［作者簡介］羅穎（1988—），女，廣西桂林人，碩士，講師，研究方向：大數據與財務管理、企業管理；通訊作者：熊良才（1986—），男，湖北恩施人，碩士，會計師，研究方向：大數據與財務管理、企業管理。