特別國債“特”在哪里？

特別國債是指政府在特定時期，為了特定的目的而發行的債券。特別國債相對普通國債的“特別”，主要表現在以下方面。

資金用途

最早的特別國債發行是在1998年8月，財政部向國有四大行發行了30年期2700億元特別國債，所籌集資金全部用于補充國有獨資商業銀行資本金。這有助于防范系統性金融風險、促進中國銀行業改革、提升國際認可度。

第二次發行在2007年，財政部發行了1.55萬億元特別國債，用于購買約2000億美元外匯，作為中國投資有限責任公司（下稱“中投公司”）的資本金，以改革我國的外匯儲備管理體制，通過中投公司作為主權投資基金進行海外投資，來增強中國外匯的收益。

第三次發行在2022年12月，是對上述2007年12月發行的15年期7500億元特別國債到期續發。

第四次是2024年《政府工作報告》提出，從2024年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，2024年先發行1萬億元。超長期特別國債重點支持“兩重”建設，具體有8個方面、17個領域，包括：科技研發，綠色智能數字基礎設施，農村轉移人口市民化配套的就業、教育、醫療、住房、養老等公共保障體系，高標準農田建設，城市地下隱患管線維修、更新和升級改造，綠色產業體系，能源原材料重點領域，重點行業設備更新和技術改造等。

2024年7月30日，政治局會議指出，用好超長期特別國債，支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設，更大力度推動大規模設備更新和大宗耐用消費品以舊換新。由此，超長期國債的資金用途從原先的“兩重”領域拓展到“兩新”領域。

總體上，特別國債的籌集資金都有專門的特殊用途，主要為服務國家的大型戰略性領域，具有全局和長遠的考量。特別國債是專款專用，只能用于實施特殊的政策，不允許隨意調配。從本質上講，特別國債不是針對政府預算赤字的融資，而是為了實施某種特殊的國家政策而發行的國債，因此不計入財政赤字。

值得注意的是，2023年第四季度增發1萬億元國債，比照特別國債管理，集中力量支持災后恢復重建、彌補防災減災救災短板。但這并不屬于特別國債，不僅債券名稱上無“特別國債”字樣，而且計入財政赤字，由此當年財政赤字率升至3.8%。

發行期限

根據Wind數據統計，我國特別國債2000年以來截至2024年8月末累計發行了29期3.98萬億元。其中，30年期發行了7期，數量占比最多，為24.0%；其次是10年期，發行了6期，占比20.7%；第三是15年期，發行了5期，占比17.2%。但從規模占比來看，10年期的發行規模最大，累計為11964億元，規模占比為30.0%；其次是15年期，發行規模累計9539億元，規模占比23.9%；第三是3年期，發行了7500億元，規模占比18.8%。總體上，特別國債的發行期限在10年期以上的數量占比為82.8%，規模占比為68.7%。

而普通國債1年（含）以內的發行了873期，數量占比最多，為38.5%，累計發行23.45萬億元，規模占比31.3%；其次是5年和3年期，分別發行了344期和342期，數量占比分別為15.2%、15.1%，分別發行了10.62萬億元、11.41萬億元，規模占比分別為14.2%、15.2%。總體上，普通國債發行期限在10年期以上的數量占比為16.8%，規模占比為19.6%，大大低于特別國債10年期以上期限的數量和規模占比。

2024年發行的超長期特別國債的期限分別為20年、30年、50年。并且，政府工作報告明確，從今年開始將連續幾年發行超長期特別國債。預計未來特別國債的發行期限將在此前的基礎上進一步延長。

發行方式

早期，特別國債的發行一般以定向發行為主，即財政部向某家銀行定向發行，央行再從該銀行（公開市場一級交易商）手中買回。定向發行的國債不會上市流通，對市場債券供給和流動性沒有影響。如，1998年8月，財政部向國有四大行發行30年期2700億元特別國債，充作國有四大行資本金，農行、工行、建行、中行分別持有933億元、850億元、492億元、425億元特別國債，為不可轉讓債券，均持有到期吃票息。

表 特別國債發行利率與當日二級市場利率比較

2007年，財政部第二次發行特別國債，通過當時尚未上市的農業銀行定向認購了第1、7期特別國債，規模分別為6000億元、7500億元，其余6只特別國債則通過市場化的方式融資，融資規模合計2002億元。由此，特別國債拉開了市場化發行的序幕。特別國債的市場化發行，增加了債市可流通國債的供給，且短期內從市場回收了流動性上收至國庫，對市場影響較為直接。

2024年，特別國債發行全面轉向市場化發行。首次發行時間為5月17日，將于11月中旬發行完畢，拉長時間歷時半年發行1萬億元超長期特別國債，受到了市場投資者的熱捧。

另一方面，特別國債的到期續發多沿用原來的發行方式。如財政部2007年面向農行定向發行的15年期7500億元特別國債到期了，2022年12月到期續發，仍沿用定向發行的方式。2017年8月29日，原來2007年8月29日定向發行的6000億元特別國債到期了，財政部亦采取定向滾續發行。其中，有4000億元在今年8月29日到期，仍沿用此前的定向發行方式。而2007年市場化發行的2002億元特別國債，在2017年有964億元到期，則采用市場化發行方式滾續。

發行利率

我們統計2000年以來特別國債的發行利率，發現有76%的特別國債發行利率均低于當日二級市場同期限利率水平，全樣本平均低1.9BP。由于特別國債期限普遍較長，發行利率低，有助于降低政府融資成本，有力支持國家長遠經濟發展和戰略實施。

展望未來，隨著超長期特別國債的常態化發行，特別國債的規模將不斷擴容，募集資金用途范圍將不斷拓寬，發行期限將以超長期為主，發行方式以市場化發行為主，發行利率或延續多低于當日二級市場利率水平的趨勢。

（作者為中國建設銀行金融市場部高級經理，本文僅代表作者個人觀點，與所在機構無關。）