“瀾湄合作”構筑次區域糧食安全共同體

摘要：糧食問題關系發展與安全，既是經濟命題更是政治命題，是國家安全的重要組成部分。在瀾滄江-湄公河次區域內，各國自然資源稟賦高度互補，農業開發潛力巨大，是天然的合作伙伴。文章借助次區域經濟合作理論和地緣政治經濟學構建次區域糧食安全合作理論，就落實次區域糧食安全共同體的現實困境——復雜的內外環境，分析次區域合作的有利條件和挑戰，提出了推動構筑次區域糧食安全合作命運共同體的可行路徑。

關鍵詞：瀾滄江-湄公河；次區域合作；糧食安全

中圖分類號：F310 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240202

基金項目：中國行為法學會項目（（2023）中行法研003號）；四川警察學院智慧警務與國家安全風險治理重點實驗室項目（ZHKFYB2305）。

Langcang-Mekong cooperation to establish a community for sub-regional food security

Zuo Guobing， Xu Lüzi

（ National Security College， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120 ）

Abstract： Food security is associated with growth and security， which is not only a political but also an economic proposition and a crucial component of national security. Countries in the Lancang-Mekong subregion have much in common in terms of natural resource endowments and agricultural development potential， making them ideal partners. With the aid of geopolitical economics and the theory of sub-regional economic cooperation， this paper developed the concept of cooperative sub-regional food security， taking into account the challenging internal and external environments when implementing sub-regional cooperation for food security， analyzed the advantages and challenges of sub-regional cooperation， and proposed feasible paths to promote the construction of a community with a shared future for sub-regional food security cooperation.

Key words： Lancang-Mekong River； sub-regional cooperation； food security

瀾滄江-湄公河自北向南連接了中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國，是世界第六大河，亞洲最重要的跨國河流域。水系發達，具有極高的農業開發潛力[1]。山水相連的地理環境帶來的交通優勢，使得瀾湄流域有望在未來構建出一個新型的次區域糧食安全合作共同體。2016年瀾湄六國在海南三亞正式啟動了“瀾湄合作”機制，將打造瀾湄流域經濟發展帶，建設瀾湄國家命運共同體確定為這一次區域合作機制的一個主要工作目標。確定了以政治安全、經濟和可持續發展、社會人文為合作支柱，以互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧為優先合作方向的“3+5合作框架”，為區域的可持續發展指明方向。農業合作是區域經濟和可持續發展的重要環節，貫穿了成員國共同關心的5個優先合作方向。加強農業合作，對保障次區域糧食供給穩定，推動次區域經濟發展，構建瀾湄國家糧食安全命運共同體具有重要意義。

1 次區域糧食安全共同體

糧食是農業經濟的重要組成和核心部分，糧食安全又叫農業經濟安全，是經濟安全的重要組成部分。故研究次區域糧食安全合作的理論可以在已有的次區域經濟合作和地緣政治經濟學的理論基礎上進一步建構。

1.1 次區域合作理論

所謂次區域合作是指地理相鄰的3個或3個以上國家的相鄰地域之間經由政府協議所推動的合作，涉及政治、安全、環境、衛生等諸多領域[2]。次區域通常有兩種組成形式：一種是由多個或一個國家和地區組成的次區域，如新柔廖成長三角、環日本海次區域、大湄公河次區域、圖們江次區域。另一種是由多個地區組成的次區域，如環黃渤海次區域、東南亞成長三角、珠-港-澳經濟區。次區域合作通常被限制在合作成員的特定區域內，不涉及整個國家主權的讓渡，也不需要從國家的法律體系上進行相應的修改，相比其他的國際合作模式，失敗的政治代價更小。其次，一個國家通?？梢酝瑫r參加幾個次區域合作組織，成員國參與國際合作的成本更低，靈活性更大。正因如此，次區域合作現已成為各國在開展合作時的前置合作模式，被部分國家進行使用。但是由于次區域合作通常是中央政府授權，以各類地方政府為主體，合作層次相對較低，故目前其主要的管理手段還是只能依賴參與方之間的“協調”。

1.2 次區域經濟合作理論

次區域經濟合作是次區域合作的一種，指的是若干國家和地區接壤地區之間的跨國界的自然人或法人，基于平等互利的原則，在生產領域內，通過各種生產要素的流動而開展的較長時期的經濟協作活動[3]。次區域經濟合作是區域經濟一體化的一種特殊形式，是在經濟區域化產生的外部推動力和為追逐國際分工的巨大利益而形成的內在動力的共同作用下催生的一種新型國際合作模式。次區域經濟合作的動力包含內生增長需要和外部影響兩個方面，內生增長需要指的是國家對經濟發展和外交安全的考慮、國內資本對利益最大化的追求；外部影響則建立在區域間資源的互補性存在的“勢能差”或是更大區域內統一貿易體制建立的失敗的基礎上[4]。次區域經濟合作模式具有比傳統的貿易集團更高的開放性，其產品市場和投資資本對所有國家和地區開放，不歧視非成員國，市場自由度更高，合作空間更大，對于一體化建設的推動具有極高的工具價值。

1.3 地緣政治經濟學理論

地緣政治經濟學與傳統的以國家為中心的地緣政治學或地緣經濟學理論模式不同，后者將沖突作為爭奪地區或全球地緣政治利益的手段，而前者強調地緣政治合作作為實現地緣政治要求的手段[5]。在實踐中，地緣政治經濟理論與次區域合作理論表現出高度的重合性，甚至可以說，在次區域理論構建的國際框架下，任何國家都可以通過地緣政治合作實現地緣政治競爭。在次區域經濟合作理論中，各方的市場對所有非成員國家或地區平等開放，一個國家通?？梢酝瑫r參加幾個次區域經濟合作組織。正是這種獨特的開放性，給了相關地緣國家進行地緣競爭的空間。這種地緣競爭下的經濟投資可以使次區域獲得額外的資本流入，進而又推動次區域的經濟發展。因此，在次區域合作中的困境往往由于各成員國缺乏互信，相互利用，而各謀私利。

1.4 次區域糧食安全合作理論建構

不同于東盟以及“東盟+N”合作機制這類早已存在且運行成熟的區域合作機制，本研究著眼于瀾滄江-湄公河次區域這一天然的便利交通區，圍繞地理區域而非行政區劃對建構流域國家糧食安全共同體展開討論。比較優勢貿易理論認為，每個國家都應根據“兩利相權取其重，兩害相權取其輕”的原則，集中生產和出口其具有“比較優勢”的產品，進口其具有“比較劣勢”的產品。中國與次區域國家間的農產品貿易，彼此均有一定的比較優勢和互補性，雙方在經濟和政治上是天然的合作伙伴，合作潛力巨大[6-7]。參考長江流域經濟帶在實踐中帶給沿江地區的紅利，基于瀾湄流域各國發展情況和互補條件的農業經濟合作必定為沿岸國家和地區帶來實實在在的經濟利益。但是糧食安全是一個經濟問題，更是一個政治問題。糧食安全關乎國民經濟發展、社會穩定和國家自立，是一國的全局性重大戰略問題。因此，次區域糧食安全合作事實上是一種建立在經濟合作基礎上的政治合作，需要綜合考慮市場資源的便利性、互補性和相關成員間的政治互信[8]。同時，為了降低地緣政治經濟理論在實踐中帶來的干擾，次區域糧食安全共同體需要在政治和經濟的基礎上將安全互信這一要素考慮在內?；谏鲜鲅芯浚疚膶⒋螀^域糧食安全合作定義為：次區域地區的地方政府受中央政府授權，在國際組織的推動下利用該地區的自然地理條件，基于保障彼此糧食安全的互信，通過建構農業互補市場，從而建構起相應的合作規范，并引導國際社會認同該規范，最終實現次區域地區農業經濟發展和糧食安全保障的合作模式。

2 瀾湄糧食安全合作基礎分析

2022年7月4日，第七次瀾滄江-湄公河合作外長會議在緬甸聯邦共和國蒲甘舉行。與會各方就支持進一步深化瀾滄江-湄公河農業合作達成共識。提高農產品貿易便利化水平，優化營商環境，促進農業農資產品經貿投資合作，確保本地區農產品供應鏈穩定順暢，擴大湄公河國家優質農產品對華出口等被寫入會后聲明，瀾滄江-湄公河次區域糧食安全共同體日趨成熟。

2.1 瀾湄糧食安全合作的現實困境

瀾滄江-湄公河次區域盡管開發潛力巨大，但始終不能真正地得到整合，其中既有域外力量壓縮次區域合作空間的原因，也是次區域內各國力量相互掣肘的結果。從1992年亞洲開發銀行提出大湄公河次區域起算，不同次區域合作機制在湄公河沿岸紛至沓來[9]，可結果卻沒有一個在瀾湄次區域落地開花。各式各樣的合作框架不僅沒有起到整合次區域的效果，反而在區域內造成了機制擁堵或機制不暢問題，干擾了區域國家一體化的進程[10]。若在此之上向各方推介瀾湄糧食安全合作機制，則易引發次區域各方警惕和排斥。其次，瀾湄國家本身就有3種不同的政治模式和社會制度，如果次區域各國的文明不能相互尊重，政治交流高度意識形態化，那么出現不穩定和地區沖突的可能性就非常大。政治互信一旦喪失，安全互信自然難以建立[11]。在這種政治背景下，實施次區域一體化合作政策，不僅不能有效推動區域的發展，反而容易陷入無效投資和資源流失的陷阱。再次，次區域內國家對區域一體化的認識也是影響瀾湄糧食安全合作能否被接受的關鍵因素。例如，中國是否會將這一公共產品變成擴張地區權力的工具，越南是否會將其作為平衡中美兩國的籌碼，都將對瀾滄江-湄公河流域糧食安全合作機制的實施效果產生實質性影響。最后，各國對于發展次區域合作的強烈愿望與自身實力的巨大差異之間的矛盾也是合作中需要注意的問題，各國都有發展的權利，都希望在國際合作中多分一杯羹，但是合作中脫離實際的訴求往往會弄巧成拙，破壞合作機制的有效性的同時損害自身。

2.2 瀾湄糧食安全合作的有利條件

瀾湄糧食安全合作建立在瀾滄江-湄公河流域良好的自然地理條件、相似的歷史文化和有利的資源互補的現實基礎之上。所涉國家和地區在農產品貿易和農業資源開發方面潛力巨大，且各方對整合區域內資源的意愿強，資源稟賦互補性高。充分利用好這些有利因素，對推進瀾湄糧食安全合作意義重大。

2.2.1 自然地理基礎

在農業生產的自然環境要素中，地形地貌起到決定性作用，中南半島的農業稟賦與中國高度互補，展開農業合作有良好的自然基礎條件。大湄公河次區域地形總體屬于北高南低的態勢，山脈自北向南呈扇形分布，山河相間，河流源遠流長，北部多為山地，南部沿海地區多為平原地形[12]。從地貌特征來看，整個湄公河上游為山地地帶，水系發達，水利資源、礦產資源和森林資源豐富，水流落差大，流速快，具有極為重要的經濟與交通意義，大大小小的河谷將撣邦高原劃分為數塊，許多河流谷地可被開發為工業基地。湄公河下游河網密布，泥沙堆積下大河下游和河口形成許多面積廣大的肥沃平原和三角洲，沃野千里，遍地良田。除此之外，湄公河連接的中南半島大陸架，海底還埋藏著極大的油氣儲量。瀾湄糧食安全合作如果能夠充分利用現有自然資源和次區域大市場，將自身所具有的資源優勢轉化為經濟優勢，瀾湄流域農業經濟帶將會極大造福沿岸各國。

2.2.2 歷史文化因素

歷史上，瀾滄江-湄公河流域的六個國家有著良好的交流經驗，各方的歷史、文化和民族習俗相互影響、相互交融[13]。除越南、老撾、柬埔寨的特殊歷史關系外，該地區其他國家，如中國與越南、中國與緬甸，也有或多或少的文化交流和經濟聯系。利用好歷史交流中的有利因素，有利于進一步增強瀾滄江-湄公河流域糧食安全合作參與國之間的互信。二戰期間，瀾滄江-湄公河流域國家受到區域外大國的干涉、入侵甚至殖民，社會動蕩導致瀾滄江-湄公河流域國家普遍存在發展和基礎設施建設相對落后的問題。與其他瀾滄江-湄公河流域國家不同的是，改革開放后，中國經濟取得了快速發展，基礎設施建設取得了長足進步，國內農業產業結構發生了巨大變化，與瀾滄江-湄公河流域國家的農業體系開始表現出高度互補性。如果中南半島國家與中國實現更緊密的農業合作，在資源互補和市場驅動之下瀾湄流域必會成為世界重要農業產業區和糧食安全保障區。

2.2.3 現實合作基礎

瀾滄江-湄公河流域六國之間除了具有地理和歷史上合作的天然優勢外，現實的發展差也暗示著農業合作的巨大前景。從農業產業的角度看，大湄公河流域耕地資源豐富，農業勞動人口多，是亞洲乃至全球最具農業發展潛力的地區之一。泰國和越南是世界最重要的大米出口國，老撾、柬埔寨和緬甸也有大量可耕地未被開發[14-16]。而中國存在國內農業開發較飽和的問題，成熟產業鏈下過剩的資本優勢有助于釋放瀾湄糧食安全合作各方的農業紅利，促進區域的經濟發展[17-18]。從農業效率的角度看，緬甸、柬埔寨、老撾的農業效率普遍較低，通過農業技術合作改善農業生產規?？梢杂行浹a地區農業發展過程中因自然條件造成的缺陷[19]。從開發路徑看，改善交通是次區域合作開發的重中之重，也是瀾湄糧食安全合作共同體進行農產品貿易和農業合作的基礎，中國過溢的基礎建設資源向瀾湄區域投放可以有效激活湄公河流域的經濟發展動脈。從中國與湄公河五國的關系來看，中國與其他五國都建立了全面戰略合作伙伴關系，借助中國與湄公河五國的高水平政治互動，可以有效鞏固瀾湄糧食安全合作的基礎。

3 建 議

瀾滄江-湄公河次區域復雜的內外環境是阻礙有益公共產品落地的主要原因。想要促成次區域糧食安全命運共同體建設：① 加強瀾湄糧食安全合作次區域的交通基礎設施建設和物流建設；② 加強高層交往，不斷增進政治互信；③ 次區域合作的主體之間一般通過協商一致的方式化解矛盾，故需要建立雙邊多邊的對話交流平臺；④ 利用瀾湄合作機制，共同開發瀾滄江—湄公河流域，減少外部干擾；⑤ 積極推廣全球文明倡議，努力使尊重差異成為相關各方的共識；⑥ 推動共同、綜合、合作、可持續的次區域安全建構，防止合作機制工具化；⑦ 通過集體決策爭取平等，保護各方權益；⑧ 采取有限合作的模式，限制合作領域降低各方擔憂；⑨ 將地方政府作為次區域合作的主體，化解中央政府職能不足的問題。

參 考 文 獻

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