國家審計推動制度體制機制完善的路徑

【摘要】發揮審計的常態化經濟體檢作用要求國家審計的監督機制不僅要“查病”， 更要“治已病”和“防未病”。本文依據《“十四五”國家審計工作發展規劃》對常態化經濟體檢的要求， 構建國家審計通過“查病”“治已病”和“防未病”推動制度、 體制、 機制完善的路徑框架； 以大運河（杭州段）和西溪濕地生態保護情況專項審計為例， 從實踐層面分析生態保護專項審計“查病”“治已病”的實踐路徑， 從審前預防、 審中預警和審后抽查三個方面提出“防未病”的具體方向和建議， 為國家審計“防未病”提供理論支撐和政策建議。

【關鍵詞】常態化經濟體檢；國家審計；生態保護專項審計；制度體制機制；防未病

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）19-0100-5

一、 引言

黨的十九大以來， 習近平總書記多次對審計工作作出重要指示， 提出審計全覆蓋， 以發揮審計的常態化經濟體檢作用。此處將國家審計比喻成“體檢”， 并要求國家審計不僅要做到“查病”， 更要“治已病”和“防未病”。此后， 《“十四五”國家審計工作發展規劃》遵循習近平總書記提出的常態化經濟體檢思想， 將“治已病、 防未病”的重點放在完善制度體制機制方面。其中： “查病”是發現問題， 指國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分， 應能夠揭示公共權力運行不恰當、 公共責任履行不到位等問題， 并分析背后存在的制度體制機制問題； “治已病”是解決問題， 指國家審計對發現的問題提出針對性的整改建議， 旨在既推動解決表層問題， 又從深層完善制度體制機制； “防未病”是防范問題， 指國家審計利用其專業特性率先關注經濟社會運行的苗頭性、 趨勢性問題（孫寶厚，2019）， 預見趨勢以防范未來的風險， 在更廣泛的層面上保護和優化國家運行的制度體制機制。

已有研究對于國家審計完善制度體制機制進行了一些探索， 為本文提供了有益的參考， 但存在以下不足： 一是就研究視角而言， 現有文獻主要從國家審計推動經濟發展（張曾蓮和鄧文悅揚，2022）、 完善政策落實（淄博市審計局課題組和侯全明，2016）、 防范金融風險（葉陳云等，2023）等具體方面分析其對制度體制機制完善的作用， 較少從“查病、 治病、 防病”的角度構建審計完善制度體制機制的路徑框架； 二是就研究對象而言， 現有文獻較多地研究審計“查病”發現制度體制機制的問題（王帆和謝志華，2019）、 審計“治病”提出改善制度體制機制的建議（李成艾和王帆，2022）， 而鮮少研究審計“防未病”的作用路徑； 三是就研究方法而言， 已有研究主要是理論分析或政策研究（鄭偉宏，2023）， 缺少具體詳實的實踐案例和理論應用。因此， 本文從審計常態化經濟體檢對“查病、 治已病、 防未病”（簡稱“查治防”）的要求出發， 構建國家審計推動制度體制機制完善的路徑框架， 并通過分析浙江省生態保護專項審計“查病”“治已病”的實施路徑， 拓展生態保護專項審計“防未病”的具體方向和路徑， 為國家審計完善制度體制機制提供理論支持， 為常態化經濟體檢“防未病”提供政策建議。

二、 常態化經濟體檢的要求

依據《“十四五”國家審計工作發展規劃》， 本文認為常態化經濟體檢思想對國家審計的“查治防”提出了如下要求：

1. 將“查治防”的問題向審計委員會報告。《“十四五”國家審計工作發展規劃》中指出， 要健全各級黨委審計委員會關于審計領域重大事項請示報告制度。該制度是貫徹落實黨中央對審計工作集中統一領導的重要舉措， 有利于構建全面覆蓋、 權威高效的審計監督體系。因此， 各級審計機關首先要根據中央及地方審計委員會的指示開展“查治防”工作， 再將“查治防”工作的結果向各級審計委員會報告。此外， 審計機關還需強化審計監督與黨內監督的協調統一， 即從經濟和政治雙重視角“查治防”， 從而發揮監督合力。

2. 在“查治防”中運用研究型審計思維。《“十四五”國家審計工作發展規劃》中指出， 要轉變審計思維， 積極開展研究型審計。轉變審計思維就是要使審計從注重發現問題向解決問題和預防問題轉變（李曼和魏小娟，2022）， 研究型審計則要求審計人員鉆研制度體制機制問題， 從而提出更深入的審計意見。具體而言： ①在“查病”方面， 審計機關在執行審計時既要知道問題“是什么”， 更要清楚“為什么”， 探究導致問題出現的深層次原因， 從根源上找到制度體制機制問題（蔡春等，2016）。②在“治已病”方面， 審計機關一方面需要研究以往審計整改的痛點和難點， 提出更具實操性的整改方案； 另一方面， 需要研究如何從根源（健全制度、 完善體制和設置有效機制）上進行整改， 杜絕“表面文章”， 提高整改實效。③在“防未病”方面， 審計機關需要從以往的審計實踐中總結經驗， 研判、 預測容易出現問題的重點風險領域， 以此研究如何在事前預知風險、 事中警示風險和事后規避風險。

3. 在“查治防”中實現“三大目標”。《“十四五”國家審計工作發展規劃》中提出了堅持問題導向、 督促整改、 防范風險三大目標。其中， 問題導向主要體現在“查病”中， 即審計機關揭示被審計單位存在的問題， 以便后續提出針對性整改建議。督促整改主要體現在“治已病”中， 即審計機關一方面通過“建立整改臺賬——實行銷號管理——完善問責機制”來進一步推動長效整改機制； 另一方面， 需加強與其他部門間的協調配合， 通過跨部門協作來提高整改效率。防范風險主要體現在“防未病”中， 審計機關需構建風險防范機制： 一是通過提前介入， 及早感知可能存在的風險； 二是在審計過程中做到“已生病”——“可能生病”的延伸預判； 三是整改后再查是否切實有效地進行了整改， 防止“同類病”再發生。

三、 常態化經濟體檢下國家審計推動制度體制機制完善的理論框架

依據常態化經濟體檢對國家審計的要求， 本文從“查病”“治已病”“防未病”三個方面構建國家審計推動制度體制機制完善的理論框架， 如圖1所示。

1. “查病”是國家審計的揭示機制。“查病”是審計機關檢查被審計單位制度體制機制問題的重要環節， 即揭示被審計單位的“病因”。“病因”往往是現實“病癥”的深層次原因， 一般為制度問題、 體制問題、 機制問題。制度問題主要包括制度缺失或多余、 制度制定不合理， 體制問題主要包括組織結構問題、 職責設置不合理， 而機制問題主要表現為執行機制、 協調機制和監督機制的問題。為了查出這些問題， 需融入研究型審計思維， 從檢查過程和揭示問題兩方面提出要求。

在檢查過程方面， 主要分為制訂審計計劃和實施檢查工作兩個步驟。首先， 制訂審計計劃時應當目標清晰、 重點突出， 聚焦制度體制機制可能存在的重大風險點， 認真做好審計項目計劃立項研究， 充分征求有關部門、 專家學者的建議， 將所涉及的政策、 實施方案、 項目計劃研究透徹， 發揮審計計劃的龍頭作用。其次， 實施檢查工作時需要根據審計計劃有序地開展審計工作， 獲取認定問題相關的審計證據并進行分析， 為后續確定和揭示問題奠定基礎。

在揭示問題方面， 應當嚴格遵循審計計劃實施監督。審計人員需要與相關負責人先討論檢查過程中發現的問題， 如資金、 項目等表層問題， 再探討深層次的制度體制機制問題， 進而根據負責人提供的資料， 深入剖析問題產生的原因， 探究問題未來的發展趨勢以及放任問題持續發展可能導致的后果等。

事實上， “查病”的結果不僅揭示了問題， 而且是后續整改和預防工作的基礎。當“查病”能夠與“治已病”和“防未病”功能相輔相成發揮協同效應時， 便能產生更顯著的治理效果。

2. “治已病”是國家審計的整改機制。審計的“查病”是積極的治理手段， 而推動“治已病”才是目的。“治已病”是指審計機關針對“查病”找出“病因”對癥下藥， 提出相應的整改措施， 以達到根治“病灶”的目標。從實施的角度來說， “治已病”包括整改和報告兩個階段。

整改階段的主要措施是提出整改方案。整改方案可以根據“病因”的性質分類（制度問題、體制問題、機制問題）， 采取對應性質的方案， 也可以采取非對應性質的方案或移交方案。

若采取對應性質的方案， 則要對不同性質的問題提出相應的整改措施。在制度方面， 對于制度缺失或多余的問題， 整改措施即為出臺相應制度或取消多余制度； 對于制度制定不合理的問題， 整改措施即為修訂制度或減少不合理的制度， 以此掃除制度痼疾、 清除政策實施障礙。在體制方面， 對于組織結構問題， 采取的措施即為改善組織結構、 建立專門組織或取消多余組織； 對于職責設置不合理的問題， 采取的措施即為調整人員的職責， 明確相關機構的職責， 配備與此相適應的專業人員， 使得體制適應現有需要。在機制方面， 對于執行機制的問題， 主要措施有設定政策落實機制、 解決資金問題、 優化項目進度等； 對于協調機制的問題， 主要措施有建立部門間的協調機制、 設置矛盾調解機制等； 對于監督機制的問題， 主要措施有委派專門的督查人員、 增加監督強度等， 最終落成與目標相適應的執行機制、 協調機制和監督機制。

若采取非對應性質的方案， 則可以通過體制、 制度解決機制問題， 或通過機制解決制度、 體制問題等。例如， 針對執行機制的問題， 可通過建立專門的項目組織、 由有關部門出臺相應的制度措施、 修訂相關制度等體制或制度方面的方案予以解決。建立強有力的監督機制這一機制方案， 亦是解決制度、 體制問題， 落實制度、 完善體制的重要環節。

若不采取以上方案， 則可根據《審計法》賦予審計機關的處罰權， 在法定的職權范圍內對被審計單位進行處理或處罰， 或者采取移交方案將違反法律、 黨紀的負責人或有關人員移交給司法部門或相關權力部門， 使其受到法律制裁或行政處分。通過這樣的方式， 不僅能有效追究相關人員的責任， 也能起到較強的威懾作用， 促進整改。

報告和公告是“治已病”的最后階段。審計完成后， 需遵循一定的程序將實施審計的基本情況、 審計評價意見、 審計發現的問題、 審計建議等形成完整的審計報告， 并向中央或地方審計委員會， 各級政府部門、 人大， 被審計單位等報告（李明輝，2024）， 最后依法向社會公告審計結果。其中， 經濟責任審計結果、 重大政策措施落實情況跟蹤審計結果、 中央部門財政收支審計結果等應向審計委員會報告， 年度預算執行和其他財政收支情況審計結果應向本級人大常委會提交。

總體而言， 對于“查病”找到的體制障礙、 機制缺陷和制度漏洞等， 審計機關通過以上方案和措施進行“治已病”， 最終完成審計報告工作。“治已病”不僅有助于解決當前存在的問題， 而且是“防未病”的基礎， 因為其可通過完善制度體制機制強化監督， 促進治理體系的優化。

3. “防未病”是國家審計的預防機制。“防未病”的核心思想是采取預防措施來避免問題的發生， 是國家審計監督的根本職能。區別于“查病”和“治已病”， “防未病”是防患于未然， 具體包括提前介入預防風險發生、 通過揭示問題預測風險和通過在整改后抽查控制風險等實施步驟， 可以分為審前預防（前端預防）、 審中預警（中端預防）和審后抽查（后端預防）三個階段。

在審前預防階段， 審計機關需提前介入被審計單位進行審計監督， 提前發現制度漏洞、 體制機制問題， 從源頭上抵御和防范風險。審前介入不同的審計項目， 則對應不同的監督內容。如在政策審計中， 具體的監督內容包括： ①政策執行主體、 客體和內容等要素是否完整； ②配套措施與上級制度之間是否對應； ③制度及配套措施與中央要求是否一致， 各配套措施之間是否相輔相成； ④制度與配套措施是否符合當地實際； ⑤政策落實是否具有可行性、 決策過程是否符合規定、 后續執行是否匹配合適的執行團隊等。總之， 審計機關通過提前介入可及時發現制度體制機制風險， 從前端提供具有前瞻性的建議， 提升審計質量和效率。

在審中預警方面， 審計機關可以對其他審計對象進行風險提示， 報送預警信息。具體而言， 通過執行審計過程中發現的制度體制機制問題， 預測其他被審計單位是否可能存在同類風險。例如， 審計機關可以將某一類型專項審計發現的普遍性、 趨勢性問題和違紀違法行為進行梳理， 匯總編制《審計發現問題預警提示清單》， 逐一列明風險領域、 問題類型、 表現形式、 法律法規、 建議對策及整改措施等內容， 再將清單印發至相關單位。通過風險預警， 既可以為審計機關執法和審計結果定性處理提供支撐， 也能讓被審計單位充分了解工作中的重點風險領域和可能發生的問題， 促進被審計單位提前開展自查自糾， 做到問題早發現、 早預防、 早整改， 進一步完善制度體制機制。

在審后抽查方面， 審計機關需要對已經過審計整改的被審計單位進行抽查， 以提高整改實效。抽查應重點關注是否建立了健全的制度、 體制和機制， 是否確實彌補了原有的制度缺陷、 堵塞了原有的機制體制漏洞， 唯有如此， 才能杜絕整改后“屢犯”的現象。如果審計機關發現整改后被審計單位仍出現同類問題， 則說明先前整改未根治“病因”， 需持續整改。另外， 審后抽查能夠幫助審計機關發現先前針對制度體制機制問題提出的整改意見是否符合實際、 是否起到效果等， 并將其納入審計項目后評估范圍， 以強化審計機關的監督效力， 從審計機關自身的角度防范因整改意見不恰當而導致的整改成效低的風險。通過審后抽查， 審計機關可從后端發揮“防未病”功能， 并將其與前端、 中端相聯接， 使“防未病”貫穿于前中后三端， 從根本上防范風險發生。

四、 案例分析

浙江省是習近平生態文明思想的重要萌發地， 是全國生態省建設試點之一， 先后實施了“千萬工程”“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等環境綜合整治工程， 其將生態環境保護融入經濟社會發展各方面和全過程， 生態環境保護和生態文明建設走在全國前列。浙江省審計機關以保護生態環境和促進高質量發展為己任， 組織開展了多項生態保護專項審計調查， 堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念， 為促進浙江省建立健全生態環境保護的長效機制， 實現經濟社會可持續發展貢獻審計力量。

本文通過對浙江省各區域生態保護情況專項審計報告進行梳理發現： 大運河（杭州段）曾面臨非常嚴重的污染問題， 但經過運河綜保工程后已然成為生態良好、 經濟繁榮、 文化興盛的新生態景觀； 杭州西溪國家濕地公園是國內罕見的城中次生濕地， 對于維持區域生態平衡、 保護生物多樣性具有重要作用。兩者對城市生態環境保護和經濟社會發展皆有巨大影響， 其生態保護情況專項審計內容充實、 范圍較廣， 具有典型性。因此， 本文選定2023年大運河（杭州段）和西溪濕地生態保護情況專項審計為案例， 對生態保護專項審計所揭示的制度體制機制問題和整改建議進行分析， 并基于現實狀況提出生態保護“防未病”的設想。

1. “查病”： 揭示制度體制機制問題。本文對大運河（杭州段）和西溪濕地生態保護情況專項審計發現的問題進行梳理， 發現該專項審計揭示的制度體制機制問題如表1所示。

大運河（杭州段）和西溪濕地生態保護情況專項審計揭示的制度問題主要是缺乏相關制度和制度制定不合理， 體制問題主要是組織結構問題和職責設置不合理， 機制問題包括執行機制、 協調機制和監督機制三個方面的問題。其中： 執行機制問題數量較多， 具體有項目工作進度滯后、 環境保護措施落實不到位和資金問題等； 協調機制問題主要有聯防聯治聯建機制不健全、 信息發布機制不健全； 監督機制問題主要為監測平臺建設滯緩、 環境監管與污水管網管理工作存在漏洞等。

2. “治已病”： 整改制度體制機制問題。本文通過對大運河（杭州段）和西溪濕地生態保護情況專項審計的整改報告進行分析， 發現該專項審計的整改方案總體是對應性質方案， 即發現何種類型的問題就提出相應類型的整改方案。具體的整改方案（如表2所示）包括： ①制度整改方案， 如出臺相關制度和修訂相關制度， 分別針對缺乏相關制度和制度制定不合理的問題。②體制整改方案， 包括改善組織結構、 建立專門組織和調整機構職責、 配備專業人員， 旨在解決組織結構和職權設置問題。③機制整改方案， 包括加強落實機制、 建立部門協調機制和加強數字化管理、 委派專人督查和加大監督力度。此次整改中， 執行機制問題整改主要為加強項目管理工作， 完成污染修復治理等； 協調機制問題整改主要為與相鄰各區簽訂大運河聯防聯控協議， 開發大運河世界文化遺產數智管理系統等； 監督機制問題整改主要有成立專項工作小組開展排查整治工作， 嚴格審核項目材料。

3. “防未病”： 防范生態保護情況專項審計風險的路徑。基于國家審計推動制度體制機制完善的理論框架中“防未病”部分， 本文從審前預防、 審中預警和審后抽查三個方面提出生態保護專項審計“防未病”的路徑， 如圖2所示。

（1） 審前預防。審前預防主要考慮的是審計機關如何提前介入、 如何從前端防范風險的問題， 關鍵是審計如何選取最佳介入點， 即何時介入、 如何介入、 介入什么等， 以及如何平衡提前介入深度與審計機關既定職責范圍之間的關系。首先， 針對介入時點， 審計機關可以考慮區域生態環境的重要性和資金投入量。如果該生態保護區域對地區具有重要的生態意義或資金投入量大， 則審計機關需盡早介入， 并加大介入深度； 反之， 則可根據自身條件考慮暫緩介入。其次， 針對介入方式， 審計機關應采用多樣化介入方式， 如參與環境治理方案、 自然資源保護修復實施方案的意見征求會、 決策會等。在會議上著重關注生態治理保護方案在未來執行過程中可能存在的執行風險， 以及人員職責安排等。同時， 在項目的招投標環節， 審計機關可通過提前審查招投標文件， 即審查該項文件是否詳實完整、 投標單位是否具有項目建設資質、 招投標環節是否合法合規等， 從前端防范項目在招投標環節出現問題。最后， 針對介入內容， 審計機關應關注生態保護方案執行主體、 客體和內容等要素是否完整， 制度和配套措施是否符合中央對生態文明建設的總體要求， 制度落實是否可行， 人員配置是否合理等。

（2） 審中預警。審中預警主要是預測制度體制機制可能存在的同類型風險， 并將預警信息報送被審計對象。審計機關應將審計過程中所揭示的生態保護制度體制機制問題進行分類匯總， 著重關注其中出現頻率較高、 影響范圍較廣、 涉及金額較大的生態保護制度體制機制問題， 并基于上述問題形成《審計發現問題預警提示清單》。該清單可以為同一類型審計項目的審計人員提供問題參考指南， 即審計人員可根據該清單事先預測其他生態保護區域是否也存在同類問題。若存在， 則可以盡早提出整改建議以防問題擴大化； 若不存在同類問題， 也應將清單報送被審計單位， 以預防此類問題發生。同時， 該清單也可以為政府和相關部門提供未來風險參考， 以提醒相關部門在未來生態保護工作中重視上述風險可能發生的情況， 展開專項治理行動， 推動相關制度體制機制完善， 防范未來的隱患。此外， 審計機關還可以將問題清單存入審計機關構建的數據存儲平臺， 用于以后年度生態保護審計。

（3） 審后抽查。審后抽查主要考慮是否存在整改不到位、 應付性整改等問題， 即審計機關需在“治已病”環節之后實行“回頭看”模式。審計機關可根據制度體制機制等問題對已整改單位進行分類， 并再度檢查整改后的制度體制機制是否能有效運行， 即上述問題是否存在“屢犯”風險。實行“回頭看”模式可以對抽查出的整改不到位的情況進行再度整改和追責， 即若審計機關通過抽查發現被審計單位仍出現了與之前類似的風險， 應再度提出整改意見加以鞏固， 并查找責任人， 通過行政手段根治風險。同時， 審后抽查的結果也應當納入審計項目評價范圍， 強化審計監督效力。審計機關可將整改意見未達效果、 整改意見與實際偏離等情況納入審計項目評價范圍， 并以此督促自身強化監督效力。

五、 結語

在習近平總書記提出的常態化經濟體檢思想要求下， 國家審計通過“查病”“治已病”和“防未病”三個方面推動制度體制機制的完善。其中： “查病”包括檢查過程和揭示問題兩方面； “治已病”包括根據問題采取對應性質整改方案、 非對應性質整改方案或移交方案， 并將結果向審計委員會等部門報告； “防未病”包括審前預防、 審中預測、 審后抽查三個階段。本文從經濟體檢中的“查病”“治已病”和“防未病”三項具體功能出發， 構建了國家審計推動制度體制機制完善的路徑框架， 并通過分析浙江省生態保護專項審計“查病”“治已病”的實施路徑， 拓展了生態保護專項審計“防未病”的具體方向與路徑， 為國家審計完善制度體制機制提供了理論支持， 為常態化經濟體檢“防未病”提供了政策建議。

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