村干部公職化管理的產生邏輯及推行路徑

［摘 要］村干部公職化管理是以行政化的方式管理村干部，是對傳統村干部管理方式的一場變革。學術界對村干部公職化管理爭議的焦點在于行政與自治的關系。文章基于鄉村社會基礎變遷和國家基層治理變革分析村干部公職化管理的生成邏輯，基于行政助力自治的視角探討村干部公職化管理的推行路徑。公職化管理所帶來的行政下沉，為鄉村社會構建了正式激勵系統，培養了專業的治村人才，有效彌補了鄉村自治不足，符合基層治理現代化轉型的預期。

［關鍵詞］村干部；公職化管理；產生邏輯；推行路徑

［中圖分類號］D63 ［文獻標志碼］A ［文章編號］2095-0292（2024）05-0049-06

［收稿日期］2024-03-11

［基金項目］河北省社會科學基金項目（HB18GL052）

［作者簡介］張素羅，河北農業大學人文社會科學學院教授，博士生導師，管理學博士，研究方向：農村公共管理、農業經濟管理；姜曉楠，河北農業大學人文社會科學學院碩士研究生，研究方向：公共政策。

黨的十八屆三中全會上，黨中央提出了新時代新命題——“推進國家治理體系和治理能力現代化”；黨的十九大將“治理有效”作為國家鄉村戰略總要求之一。這說明國家在頂層設計層面對國家基層組織的治理理念和治理目標提出了清晰的要求，為基層組織未來發展描繪了理想圖景。作為社會發展基本單元，鄉村治理關乎鄉村振興，鄉村振興關乎國計民生。鄉村治理是國家治理體系現代化的有機組成部分，也是推動國家治理能力現代化的重要內容，更是響應國家鄉村振興戰略的重要一環。村干部是鄉村治理的核心力量，村干部主導的鄉村治理，和廣大村民的生存發展休戚相關，也和國家治理體系執行效能、運作效率息息相關［1］（P56-57+P60）。但在我國現行的行政管理體制中，村干部并非國家公務員，普遍面臨“晉升無門、退休無保、年老無養、報酬低廉”的狀況［2］ （P112-116+P136）。伴隨著國家治理重心不斷下移，國家對鄉村治理的重視度越來越高，如何管理村干部、激發村干部的治村動力成為提高鄉村治理能力一項關鍵任務。當前，村干部公職化管理作為對傳統村干部管理方式的一種變革，已然成為理論研究和實踐探索的重要問題。

一、文獻回顧與問題提出

村干部公職化管理是管理方法的改革，是指國家將管理公務人員的一些做法運用到村干部管理中。當前學界對村干部公職化管理產生歧義的焦點主要集中于以下三個方面。一是公職化與村民自治的沖突。根據《村民委員會組織法》對鄉村自治的定義來看，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”是村民自行調解內部糾紛、自行管理村內公共事務、共同維護鄉村社會治安的行為準則。其明確指出鄉鎮政府與村干部之間是“指導”與“被指導”的關系，而不是上下級關系［3］（P57-68+P96）。李勇華在《自治轉型：對村干部“公職化”的一種解讀》一文中提及“我國鄉村并非依附于政府的行政組織，而是法律承認的自治組織。政府給村干部發‘工資’的行為，無疑模糊了政府行政體和鄉村自治體間原本涇渭分明的界限，一旦鄉村自治體淪為政府行政體的附庸，必然會出現政府‘行政權’侵害村民‘自治權’的結果。”［4］（P4-13）二是村干部角色傾斜。張雪霖在《村干部公職化建設的困境及其超越》中指出：“村干部是聯系國家和農民的‘橋梁’，既扮演著國家代理人角色，也扮演著農民保護人角色，村干部的‘雙重’角色身份原本處于動態平衡的狀態。一旦村干部公職化管理，勢必會打破這種固有的角色身份的平衡，村干部的‘天平’會不自覺地朝著政府傾斜，長此以往，‘行政消解自治’趨勢將不可避免。”［5］（P44-50+P189-190）三是公職化的管理方式不適用于鄉村治理。公職化管理強調的是一種規則化運行、理性化運行、非人格化的科層制管理模式，集中力量辦大事是“科層制管理模式”的最大優勢。而鄉村瑣事和糾紛較多，治理需求呈瑣碎化、微小化特征。由此來看，科層體系的管理模式與村莊治理需求不契合。齊燕在《中西部村干部公職化的社會基礎與實踐困境》中指出：“村干部公職化具體表現為坐班制、招聘制、考核精細化和逐級晉升制。而村干部治理事務復雜且微小，嚴格的科層體系對于微小事務的回應能力較弱，因此村干部公職化會導致村組治理框架破碎化、村干部動員能力弱化等問題。”［6］（P48-53）

上述觀點傾向于村干部公職化管理與鄉村自治呈現一定對立的關系，且當前鄉村社會自身仍具有較強的自治能力。因此，在討論村干部公職化管理時，應該首先明確當前中國鄉村是否具備完全的自治能力和自主選舉內生性治理主體的能力。如果具備，那么正體現了上述學者的觀點，村干部公職化管理導致的行政力量的介入很有可能會破壞鄉村社會的內生性秩序，不利于鄉村自治制度的進一步發展。如果不具備，那么需要對村干部公職化管理的產生邏輯及其推行路徑進行進一步的闡釋。

綜上所述，要進一步闡釋村干部公職化管理的存在是否合理，就必須對當前鄉村社會的自治能力進行系統的判斷。鄉村自治的運行與鄉村內外環境的變化緊密相關。鄉村社會變化是對鄉村秩序、鄉村發展具有重要影響力的內在變量；黨和政府在基層的治理任務和治理目標是影響鄉村秩序和未來發展的外在變量。本文主要從鄉村內外環境變化出發，分析村干部公職化管理的產生邏輯及其推行路徑，論證村干部公職化管理對重塑鄉村自治、促進鄉村發展的重要意義。

二、村干部公職化管理的發展歷程及特征

村干部是基層群眾合法合規選舉、推選產生的管理村內公共事務、提供公共服務的農村干部［7］（P56-63）。廣義上說，村干部泛指農村工作人員，除以村黨組織書記、村委會主任為核心的村“兩委”干部外，還包括通過省、市、鄉、縣四級聯考招錄到鄉村任職的大學生村官、到村里掛職鍛煉的“第一書記”及選派駐村的鄉鎮機關干部。狹義上說，村干部是由村民選舉推選出的，代表村民行使權力、處理村內事務、為村民服務的，在黨組織和村民委員會中任職的工作人員，主要包括村黨支部成員和村民委員會成員。本文所研究的是狹義概念上的村干部，是以村黨組織書記和村委會主任為核心的村“兩委”干部。

二十世紀80年代，農村開始實行家庭聯產承包責任制，取代了以集體勞動為主的人民公社化制度，各種鄉村治理難題［8］（P18-20）對鄉村治理提出了更大的挑戰。與此同時，城鎮化進程持續推進，也使得國家資源朝著城市傾斜。在此境況下，部分村莊開始構建自治機構，以便能游刃有余地解決鄉土生活中的部分難題。基于國家視角而言，在當時的歷史條件下，推行鄉村自治確實是低成本、高效化的治理手段。在難以統籌城鄉管理的時代背景下，國家將部分治理權力下放給基層，構建鄉村自治能力的舉措并無不妥之處，但隨著時代的變遷，鄉村自治已無法完全滿足現代鄉村治理需求。

1988年，山東平邑縣因地制宜、因時制宜地推行村干部公職化管理試點工作，這是村干部公職化管理的最早雛形［9］（P73-80）。村干部公職化管理打破了村干部選舉不出村的陳舊觀念，開創了選賢舉能新局面。面向社會公開遴選候選人再由村黨員大會在候選人中做出最終決定。而后安徽省、江蘇省的一些發達地區逐漸在村干部工資、考勤、晉升、保障等方面相繼推行了更多元的公職化管理實踐。公職化管理主要有以下三方面特征。

（一）規范的規章制度

公職化管理推行坐班制、薪酬制、晉升制。坐班制指實行嚴格的上下班時間表，要求村干部周一到周五必須到村委會坐班，周末則輪流值班，對村干部工作時間提出了更高的要求。薪酬制優化了原本的薪酬分配制度，確定薪酬由基本工資和考核工資兩部分構成；考核工資和考核結果直接掛鉤，村干部只有完成相應的治理目標，才能得到考核工資［10］（P40-48）。薪酬制提升了村干部的薪資待遇，對村干部群體有很大吸引力。晉升制主要是指開放村干部進入鄉鎮機關的通道，同時為村干部提供培訓，奠定其職業發展的基礎。2018年出臺的《國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“要優化鄉鎮領導干部選拔流程，完善鄉鎮領導干部的選拔制度。”此意見的提出為村干部晉升提供了途徑，打破村干部晉升天花板［11］（P82-89）。改變了傳統村干部管理中上下班時間不確定、沒有固定的辦公地點、收入不穩定、職業發展渺茫、大多處于“被動干事”“推磨干事”的局面。

（二）明晰的權責分工

村干部公職化管理采用了科層化的分工模式，明確界定了村干部的職能權限，并面向基層群眾公示村干部的職能劃分和崗位職責。在管理上采取“縱橫交錯”的方法，推行村干部工作分片包干負責制，將管理職責明確劃分到個人，減少了村干部推諉扯皮的現象。這一方面改變了傳統村干部工作范疇、工作責任以及向上向下的對接工作分工不清的狀態；另一方面改變了村干部管理界限不明、村內大事小事主要依賴村黨支部書記拍板決定的現象。村干部公職化管理構建了標準化、程序化的治理機制，避免了村干部“亂作為、不作為”的現象，保證了村干部管理中任務到人、責任到位，確保基層治理朝著標準化、規范化、專業化的方向有序發展。

（三）多元的監督機制

村干部公職化管理構建了“雙管齊下“的系統監督機制。其一，借助于制度框架從管人、管錢、管權三方面加強對村干部的管控力度。其中，“管人”是指鄉鎮政府借助集約化的內部管理方法干預村干部工作績效考核標準并根據實際考核結果確定村干部工資標準。“管錢”是指“村財鎮管”的政策。村集體資產收支由鄉鎮政府核定，嚴格執行收支兩條線，鄉鎮不僅管理資金，而且管理賬目。農村財務人員主要扮演“報銷員”的角色。“管權”是指在鄉村發展過程中，村干部的部分權力由鎮政府管控，避免出現村，干部利用手中權力損害村民利益的現象［12］（P33-41）。其二，暢通了村民監督渠道，利用現代化信息技術手段，使得村民意見反饋和舉報匿名化，減輕村民的心理負擔，加強了村民監督的實效性，轉變了傳統村干部管理中監管不足、監管不清的現象。

三、村干部公職化管理的產生邏輯

在基層治理變革、鄉村社會變遷的時代背景下，鄉村內生性的治理需求發生變化，“需求誘致性制度變遷”是產生村干部公職化管理的直接動因［13］（ P76-83）。在鄉村自治難以發揮其有效性，難以產生能夠帶領鄉村發展、落實鄉村振興戰略的村級治理主體的情況下，公職化管理作為一種應對措施應運而生。公職化管理在一定程度上是鄉村治理體系和治理能力現代化的產物，是對鄉村治理需求變化的回應性措施。

（一）鄉村社會基礎變遷

從歷史的角度來看，自建國以來，我國農村經歷了三次改革，依次為土地改革、家庭聯產承包責任制改革、稅費改革，中國農村的結構和內部環境都發生了巨大變化［14］（P236-241）。費孝通先生的《鄉土中國》中提到：“從基層上看，中國社會是鄉土性的，那些被稱為土頭土腦的鄉下人才是中國社會的基層。”［15］（P28）此處所謂的鄉土性具有兩個特征：第一是熟人社會。誠如費孝通先生所言，中國社會具有濃郁的鄉土氣息，土地束縛了一代又一代的中國人。正是這種地方局限性，讓“熟悉”成為鄉土社會的特色。因此，中國鄉村社會性質被概述為“熟人社會”。第二是農民與土地高度黏合。“土地”是他們的命根，直接靠農業來謀生的人是粘著在土地上的，以農為生的人，世代定居是常態。

自二十世紀九十年代社會主義市場經濟體制建立，農村的半自然經濟發生解體，農民的生活日益融入市場經濟大潮。進入二十一世紀，為了縮小城鄉差距，城鎮化改革成為主流，我國農村經濟結構也在發生變化，由傳統農業向現代科技農業的新方向轉變。

第一，熟人社會逐漸解體。“熟人社會”靠的是禮治，重視人情關系。隨著城鎮化變遷和市場經濟的興起，市場成為農村資源配置的決定性因素，以血緣關系為紐帶的鄉村社會結構逐漸分散，村莊共同體的屬性受到劇烈沖擊，鄉村利益需求分化。一方面，村民逐漸關起門來過日子。鄉村社會原以人情為紐帶的關系網變得松弛，村民之間原本密切的互動和合作逐漸減少。原子化的社會特征凸顯，熟人社會逐漸被瓦解［16］（P90-93）。另一方面，傳統的價值觀念受到沖擊。曾經，出任村干部收獲更多的是精神上的贊譽，強調自我犧牲和自我奉獻精神。因此，在物質不夠豐富的年代，僅有微薄的物質補貼也能吸引大批鄉村精英加入村干部隊伍。現如今在市經濟的浪潮中，僅靠精神認可和微薄的收入已經無法吸引村內精英，大部分農民涌向城市務工以獲取經濟收益。

第二，農民與土地漸行漸遠。隨著工業化與城鎮化的發展，絕大多數農民的收入不再與土地高度相關。農村人口流動性增強，一些資源匱乏地區的鄉村里，大部分年輕力壯的勞動力涌入城市務工，城市務工收入已經超越了傳統的農業收入，成為主要的收入來源。村內留下的大多是沒有耕作能力的兒童與老人，大量的土地被荒廢。一些發展得比較好的務工人員，已在城鎮安家落戶，擺脫了面朝黃土背朝天的耕作生活。另一些經濟資源較為豐富地區的村民，大多已經依賴于農家樂、招商引資項目等獲得收入。只有當農民依靠土地耕種獲取收入時，“熟人”社會價值體系才會發生作用；而當農民依靠務工、經商獲取收入時，原本封閉且穩定的鄉村社會秩序就會被打破。鄉村社會逐漸呈現出有活力性、多元性、流動性的特征。傳統鄉土社會所依賴的內生性權威必然發生轉變。

由此看來，鄉村社會治理出現根本性的轉變基于人情關系的熟人社會被打破。 “鄉土社會”不斷弱化使得傳統村干部的管理方式不能更好地適應新形勢，村干部公職化管理的出現就有了必然性。

（二）基層治理轉型

國家政策對于村干部管理的影響不容忽視。不同的國家政策會生成不同的鄉村治理任務，進而影響到鄉村治理模式。探討如何管理村干部，勢必要分析國家鄉村治理政策的變化。當前國家針對鄉村的治理政策主要集中于兩個方面。

第一，治理資源下鄉——村干部工作內容轉變。黨的十六屆三中、四中全會都提出統籌城鄉發展、工業反哺農業。國家資源持續向鄉村傾斜，使得鄉村行政任務更錯綜復雜，加劇了鄉村治理的壓力。國家向鄉村輸入了普惠性資源和項目性資源。普惠性資源是指國家直接向村民發放資源，如失地補貼、農業補貼、新農保等；項目性資源是指國家基于完善基礎設施、改善村容村貌、提升治理水平、實現鄉村振興的目的，以項目制方式轉移的財政資源，如農村廁所改造項目、集體經濟發展項目等。項目性資源的發放流程規范、資金專款專用［17］（P41-54+P156）。

普惠性資源分配條件明晰、資金瞄準率高、資源直接分配到個人。項目性資源則秉持程序標準化、運行市場化、管理規范化原則，為確保項目資源能用到實處，還有專業的第三方機構專門監管。隨著項目資源的持續入村，村干部的工作內容大大增加，村干部的行為邏輯也隨之轉變，線上操作、規范流程等成為村干部的主要工作。傳統的村干部管理方式已無法銜接當前的工作內容。而公職化管理的科層制管理模式在一定程度上符合當前村干部的管理需求。

第二，治理任務下沉——村干部行政任務加重。國家鄉村治理改革持續深入，行政資源不斷入村，也意味著鄉村治理任務的不斷增加。而且新增的鄉村治理任務，多為傳統村干部較為陌生的、標準化、流程化的行政任務 ［18］（P166-174）。在貫徹落實國家政策時，也需要村干部更傾向于高效化、程式化的治理方式，更重視規章制度在在治理過程中的價值。相對比于熟人社會的“人格化”治理，這種“非人格化”治理盡可能地排除了私人利益對政策執行的影響，有利于政策的順利落實。這需要村干部具有較強的協調能力、統籌能力、執行能力和利益分配能力。僅依靠村民自治很難保證合適的人選，因為村民在選舉時更注重人情面子，選舉出的村干部不一定有發展鄉村經濟、建設福利體系的能力。所以，想要保證更多的村干部達到這樣的要求，需要對干部的產生進行干預。公職化管理帶來的行政力量的介入恰好彌補了村民自主選舉的不足。

綜上所述，村干部公職化管理是國家政策推動和鄉村社會內生需求的誘致性變遷綜合作用的結果，是鄉村內外環境雙重變化下的產物。在鄉村自治制度下產生的村干部管理方式不能完全適應基層治理轉型的要求，公職化管理的出現在一定程度上解決了當前村干部管理的難題。

四、村干部公職化管理的推行路徑

村干部公職化管理是在國家治理任務下移和村內治理需求轉型的互動中衍生出來的，其在運行過程中所帶來的行政化遵循自上而下的科層制運行邏輯，多采取規則化治理模式。相反，作為村民自治組織，村干部團體遵循的是自治特征的運行邏輯，多采取非正式規則治理模式［19］（P110-116+P171）。表面上看，規則化和非正式規則是兩種截然不同的治理模式，二者呈明顯的二元對立狀態。但事實上，兩種治理模式并未完全對立，行政和自治都是基層治理實踐中各具優勢的機制，二者間并非相互割裂、完全獨立的關系，而是相互補充、相輔相成的關系。行政可以彌補自治的不足，進而實現事半功倍的鄉村治理效果。

（一）構建正式的激勵系統

村干部公職化管理的實踐，在一定程度打破了村干部晉升天花板，構建了更有效的村干部激勵系統。社會性激勵和經濟性激勵是村干部治村的兩種有效激勵來源［10］（P40-48）。在熟人社會時期，村干部主要依靠人情、面子、社會聲望等社會性激勵因素，即使在較低的務工補貼下也能保持積極的工作狀態。然而，當前熟人社會逐漸解體，村莊共同體的屬性受到劇烈沖擊，鄉村利益需求分化，僅靠社會性激勵就難以發揮有效作用。

村干部公職化管理主要從兩方面構建了正式的村干部激勵系統。一是打破村干部晉升天花板。推行村干部公職化管理淡化了行政和自治間原本涇渭分明的界限，為村干部職能轉變和身份轉變夯實了現實基礎［20］（P277-285）。二是結構性的薪酬機制激活了村干部的工作動力。公職化管理在原來村干部工資的基礎上增加了考核工資的部分，考核工資直接與村干部的治村效果掛鉤，激活了村干部優化配置各項資源、有序推定鄉村治理的動力。

（二）培養專業的治理人才

鄉村社會的轉型，對村干部的任職標準提出了更高的要求，而村干部公職化管理無疑是鍛煉和培養村干部的有效途徑。長期以來，村干部基于鄉村內部的傳統處理鄉村公共性事務，這種治村理念往往不需要專業的培訓，主要通過熟人社會的風俗習慣獲取。隨著國家基層治理改革的持續深入，各種高效化、現代化的管理手段在鄉村涌現。如果村干部不能與時俱進地優化知識結構，就無法游刃有余地應用現代化管理手段解決鄉村事務。在村干部治村過程中，專業性知識作用將更加突出，而專業性知識需要經歷專業性的培訓。行政所強調的專業性恰好與轉型期間基層政府對村干部專業性的需求相契合。由此看來，公職化管理所帶來的行政下沉是提升村干部治村能力的有效途徑。

（三）彌補鄉村自治不足

行政與自治的差異正是可以有效彌補鄉村自治不足的關鍵點。處于轉型期的鄉村社會具有不規則性，這種不規則性需要行政填補自治的不足。鄉村自治的關鍵在于處理微小化、瑣碎化的事務，如辦紅白事、養老糾紛、婚姻糾紛、灌溉水渠的維修和清理等［21］（P24-31）。行政的關鍵在于集中力量辦大事。在當前城鎮化、市場化的背景下，鄉村社會人口流動性大，村民原子化狀態越來越明顯，行政所帶來的規則化、理性化有效的彌補了鄉村社會轉型期間自治無法應對的部分，客觀上有效解決了傳統人情關系難以有效解決的大量新型社會問題等。中國現在正處于現代化的轉型時期，完全現代化還需要很長一段時間，依托于熟人社會的鄉村社會關系也不會快速瓦解，仍需要一定的自治空間來維系鄉村社會中的人情往來。盡管有些農民已經在城市有了謀生能力，但由于子女教育、居住場所等問題不容易解決，農民很難在短時間內真正地融入城市，徹底實現城市化。多數進城務工的農民即使進了城，村內也還有老人或孩子，他們與鄉村的關系并不會輕易切斷，鄉村仍然需要保留一定的自治模式來處理人情事務。

站在鄉村治理有效性的角度來看，行政并不會消解自治，自治也并不意味著對行政的天然排斥。行政與自治并非絕對意義上的二元對立，相反，在鄉村治理轉型期間，行政可以有效彌補自治不足，助力鄉村自治發展。

五、結論

綜上所述，村干部公職化管理帶來的行政化與鄉村自治不是對立關系。從內部環境來看，鄉村社會基礎變遷，內生性秩序斷裂，自治無法發揮其優勢，公職化管理成為實現基層治理體系和治理能力現代化的一種有效手段。從外部環境來看，鄉村在國家發展戰略中的地位發生了變化，鄉村的治理任務不斷加重，對村干部提出了專業化、技術化的要求。一些村干部無法適應新的變化，無法滿足鄉村治理的新需求，公職化管理作為一種解決措施應運而生。在合理的推行路徑下，村干部公職化管理實現了行政任務與治理需求的有序對接，并沒有出現學界所擔心的“行政擠壓自治”的困境，反而呈現出積極有效的治理形勢，較好地實現了行政與自治的互構。

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The motivation and operation logic of village cadres in the process of public office

ZHANG Su-luo，JIANG Xiao-nan

（College of Humanities and Social Sciences，Hebei Agricultural University，Baoding 071000，China）

Abstract：The official management of village cadres is an administrative management of village cadres， which is a change to the traditional management of village cadres. The focus of the dispute in the academic circle is the relationship between administration and autonomy. Based on the transformation of rural social foundation and the transformation of national grass-roots governance， this paper analyzes the generation logic of village cadres’ official management， and probes into the implementation path of village cadres' official management from the perspective of administrative assistant autonomy. The administrative subsidence brought about by the administration of public office has constructed a formal incentive system for the rural society， trained professional village-governing talents， and effectively made up for the lack of rural autonomy， which is in line with the expectation of the modernization transformation of grass-roots governance.

Key words：village cadre; generate logic;implementation path

［責任編輯 龐春妍］