公共資源配置市場化轉型中的政府職能變遷

關鍵詞 資源屬性 制度壁壘 公共資源再分配 政府職能變遷

一、問題的提出

改革開放以來，政府與市場關系是一個政府不斷放權于市場的轉型過程。市場機制逐漸成為資源配置的主要手段。政府通過市場準入、產業政策、監管工具引導“公共資源”再分配。① 黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提出“更好發揮市場機制作用，實現資源配置效率最優化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好維護市場秩序、彌補市場失靈”。②可見，政府與市場在資源配置中發揮作用并不存在絕對標準。市場機制發揮決定性作用是一個隨市場環境變化及政府、社會對其認知轉變而不斷調適的過程。③有關政府與市場關系及政府職能轉變的研究，集中于宏觀層面政府對市場的干預。東亞四小龍的崛起引發理論界對發展型政府的探討，在一定程度上挑戰了西方自由主義思潮對政府與市場關系及“守夜人”政府的傳統認知。④ 但也有研究指出發展型政府的局限性，強調應明確政府干預邊界，將政府職能轉向服務型政府，以減少發展型政府出現的不平衡現象、政商共謀及腐敗問題。①

市場失靈理論構成了政府加強市場監管的邏輯起點，是一種具備截面特性的敘事邏輯，忽略了市場形成及發展過程中政府逐漸對市場實施的必要且適宜的秩序培育和法治架構。立足中國政府監管實踐需求，分析特定領域（或行業）的政府監管問題，對中國政府市場監管職能研究至關重要。西方發達國家的政府監管理論已不能較好滿足新時代中國政府監管的實踐需要。② 政府職能轉變研究在已有政府與市場關系這一宏觀命題的基礎上，應該“向下”切入具體領域實踐。例如，疫苗供應中以行政審批代替市場監管，導致疫苗治理體系呈現行政化、集權化特征，其根源在于政府監管能力與職能轉變的不匹配。③因此，基于政府與市場關系切入的政府監管職能的有效發揮，存在不同時期、領域、地域的監管能力差異。對政府職能轉變的既有研究發現其受多重、多維因素的影響，既包括政府內部縱向層級間關系影響下政府職能的同構現象，也包括橫向部門間關系導致的政府職能履行的協同不足問題，還包括內外互動維度政府與市場、社會關系影響下的政府職能調適。在此情境下，學術界對政府職能轉變的研究不宜過度追求統括式定論，而應根據實際進行差異性解釋。然而，對于在何種情況下尋求差異性解讀，一方面籠統地認為政府應該回歸到“小政府”的邊界內，另一方面以公共品為判定標準的政府與市場的職能劃界。以競爭性和排他性為標準的公共品類型劃分存在不同類型公共品的動態演化和特定區域公共品不同類型間的邊界模糊問題。

改革開放以來，中國政府職能轉變是一個隨政府、社會對市場認知變遷不斷調適的過程。中國經濟的市場化轉型是一個隨實踐不斷調整認知和行為選擇的過程，不僅涵蓋市場參與的個體、企業的認知和行為調整，也包括政府對市場機制的認知和行為調整，即政府與市場參與主體互動調適的過程。這一過程的特殊性使得基于西方經濟實踐的市場理論存在適用性不足問題。一方面來自市場運行的情境差異，另一方面來自計劃向市場轉型的特殊性。資源配置模式的轉型意味著由政府控制的各類資源配置轉向市場配置，既包括市場配置效率更高的一般商品生產所需要的資源，也包括各類事關經濟社會運行的戰略性、基礎性資源。前者的市場化配置成為推動中國經濟社會發展的決定性因素；④而后者這類資源本身的公共性使得再分配存在著“全面放開”交由市場配置和“有限放開”保持政府控制的爭議，其實質源于轉型期制度慣性形塑的政府、學術界和社會對這類公共資源的認知差異。政府和社會對制度轉型的認知源于理論、實踐及其互動關系。因為制度慣性的存在，轉型期的政府和社會既是一個“理論指導實踐”意義上的被動學習者，也是一個“基于實踐不斷調整對理論認知”的能動學習者。事實上，這兩種學習狀態是并存的或者說在時序上經歷了被動學習到能動學習的變遷，并逐漸形成對中國特色社會主義市場經濟的理性認知。

由此可見，社會對公共資源及其市場化配置的認知作為變量，取決于彼時彼地的認知框定。政府對特定公共資源的認知轉變體現出其對公共資源再分配所面臨問題的理解，并進一步影響到公共資源再分配的改革方向、應對策略和工具選擇。通過對Ｂ縣４０年來客運線路變革的案例考察發現：客運線路是一種具有易于被控制壟斷屬性的公共資源。改革開放初期，客運線路的行政壟斷首先被打破，但仍然存在市場準入的身份壁壘，使得外部主體無法順暢進入；“全面放開”導向的資源配置市場化打破了身份壁壘。自由競爭的客運市場因政府監管缺位導致其被灰色地帶的班線公司所控制，呈現為“叢林化”運營的亂象；政府監管的補位使得客運線路資源配置走向協商為基礎的協同治理模式，一定程度上解決了公共資源再分配過程中的“治亂困境”問題。

本文據此提出公共資源壟斷屬性作為理解政府和市場關系變遷的認知關鍵點。然而，計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的慣性使得社會對公共資源壟斷屬性的認知存在滯后效應，構成了理解政府職能轉變的認知框架，為研究轉型期中國政府與市場關系變遷及政府職能轉變的動態性提供了一個獨特觀察視角。特別值得注意的是，數字時代政府與市場的關系呈現全新變化，如何理解數字化轉型及其所引發的政府職能轉變，已成為學術界關注的焦點。通過縱向、長期的案例分析可以觀察到，政府在不同階段對公共資源配置市場失靈問題的認識態度的演變，揭示公共資源配置市場失靈產生的關鍵機制，為更有效實現公共資源合理配置提供理論支持。

二、公共資源屬性及其認知變遷：理解政府職能的制度邏輯

政府職能理論是政治學與公共管理的研究熱點，發展出守夜人政府、有限政府、小政府、服務型政府等概念。結合中國改革開放的經濟發展實踐，學術界提出“有為政府與有效市場相結合”等來解釋中國經濟發展績效，為理解政府職能轉變提供了理論洞見。上述概念和理論主要側重于以國家為研究單元的個案考察或國際比較，盡管也有研究下沉至地方政府，但總體上仍屬于央地關系范疇，在中觀和微觀層面缺少對地方政府在特定領域具體職能履行差異性和職能轉變過程動態性的研究。已有學者提出“應當跳出抽象的爭論，把政府與市場的關系放在具體的產業發展情境中來分析”，①為學術界理解政府職能轉變提供了情境路徑。相對而言，產業發展情境屬于中觀維度政府與市場關系影響政府職能轉變的考察。微觀層面，政府和社會對特定公共資源屬性差異的認知應該納入政府職能轉變研究的范疇。基于此，本文從公共資源屬性認知入手，分析制度慣性誘致政府和社會的認知變遷，進而影響地方政府特定領域職能轉變的制度邏輯。

１．公共資源壟斷屬性及其對政府職能的影響

理論界對微觀層面政府職能的界定主要來自公共產品的討論。公共產品供給的市場失靈是政府介入市場運行的前提條件，自然成為政府職能履行的合法性基礎。② 這一觀點源于公共產品理論依據其競爭性和排他性特性對公共品進行的分類構架，從而生成公共產品、俱樂部產品、擁擠產品及私人產品四種類型。此種劃分為公共產品的供應當由何方承擔設定了基礎，同時也構成了政府機制與市場機制在這類產品資源配置中的關鍵影響因素。然而，基于競爭性和排他性對產品進行界定并據此確定政府職能，實際上是以靜態標準評判政府職責，卻忽視了政府職能轉變的動態性。對改革開放以來中國政府職能轉變的研究應置于從計劃經濟向市場經濟轉型的宏觀背景之下，而非僅僅描述或解釋一個已經完成轉型的市場經濟體制下的職能狀況。因此，按照排他性和競爭性的分類方式理解中國政府職能轉變的歷程，實質上會忽視上述體制轉型引致的復雜性和本土性。

計劃經濟向市場經濟轉型意味著，政府從不區分資源類型和屬性的配置者要逐漸選擇不同類型、不同屬性的公共資源交由市場配置。面臨轉型過程中可能遇到的問題，諸如哪些公共資源率先由政府調配轉向市場機制配置，哪些資源逐漸放開到市場配置，哪些資源不斷被證實交由市場機制配置并非最佳選項以及如何擺脫“非此即彼”的二元困境等等，我們既不能盲目地根據市場決定論走向全面放開，也無法僅憑公共產品分類就將政府資源配置局限于純粹公共產品的供應范圍。像處于過渡地帶的準公共產品的供應，一方面，準公共產品與純公共產品的界定本身就存在模糊區域；另一方面，經濟社會的飛速發展持續催生出新型公共產品。這些問題將賦予公共產品資源配置和政府職能轉向新內涵。

本文主張將公共資源的壟斷屬性視為判斷政府職能轉變的關鍵因素。理由如下：首先，壟斷是導致市場失靈的重要因素，也是政府職能的固有領域；其次，壟斷屬性的判定已有較為完善的法律基礎，為政府職能的界定和履行提供法治保障；最后，壟斷屬性作為理解政府職能轉變的關鍵因素，相較于準公共產品界定的模糊性，具有解釋新興市場失靈及其規制的優勢。無論是處于雙軌制運行的混合資源配置，還是新興市場出現的尚未明確的準公共資源配置，資源壟斷屬性都應成為政府事前制定資源配置規則、事中事后啟動資源利用監管的重要依據。

２．制度慣性及其對公共資源市場化配置認知的滯后效應

計劃經濟的突出特征就是政府借助宏觀制度體系和相應運轉機制主導全社會的資源配置。從計劃經濟向市場經濟的轉型，實質上就是要逐步改變計劃經濟時代的制度體系和機制，借助市場調節來配置資源，營造更好營商環境。歷史制度主義理論認為，制度具有制度慣性，一經確定便會形成路徑依賴。在改革大潮下，既有制度的受益者往往擁有更大的話語權影響改革時期的制度供給，往往以制度壁壘的形式出現阻礙外部主體的介入。① 制度慣性對市場化轉型的影響不僅表現為制度壁壘及其對公共資源配置的影響，還表現為政府和社會對制度壁壘及公共資源配置的認知。前者更多地是一種客觀事實，后者更多地是一種帶有制度慣性的主觀認知，但這一主觀認知恰恰又決定了政府和社會的當期行為選擇。

制度壁壘在改革語境下被視為落后，這在一定程度上忽視了既有制度與舊體制的適配性。隨著全面推進市場經濟建設，基于身份認同的制度壁壘逐漸消解，政府對微觀經濟運作的干預職能逐漸削弱甚至退出，各類市場參與主體和社會組織開始進入混合型公共產品的供給領域。然而，更好發揮政府職能作用維護市場秩序和彌補市場失靈的行為與市場秩序構建過程中重新設立各種制度壁壘的行為有著本質區別，前者主要涉及政府監管職能在職能轉變過程中的有效作為問題，而后者屬于政府借助監管職能來設置制度壁壘，表現為政府的錯位（或失位）問題。

置于計劃向市場轉型初期的公共資源再分配情境，社會對市場機制效率高于計劃機制的認知存在“迷思”。對市場機制的機會均等、自由競爭實現供需均衡的認知迷思，極易導致治理失序的出現。② 事實上，一個運行良好、以法治為原則的市場機制與處于轉型階段的市場機制之間存在顯著區別，即在于行政指令及其配套的制度體系壁壘的打破和市場秩序的形成并不是推行政策就會“藥到見效”。因此，作為制度實踐的“藥方”在試用后收到“成效”，才能真正改變政府和社會的認知。

３．治理情境變化重塑政府與市場關系的技術邏輯和認知變遷

改革開放以來，市場成長及其對資源配置的影響并不是事先設計，而是在不斷摸索和調適中逐步形成伴有諸多非預期的結果。中央與地方在對市場機制的理解以及在轉型初期受制度慣性的影響方面存在顯著差異。盡管中央政府會受到認知和制度慣性的影響，但相較于實際承擔政府職能履行的地方政府更易于實現轉型。一方面，中央政府在認知、理念、價值觀等方面的制度構建傳遞到地方政府的過程中常常出現“衰減”現象；另一方面，地方政府直接面對并最早感知到轉型所帶來的治理環境變化及其引發的復雜問題。因此，對中國政府職能轉變的研究應從現有關注中央政府宏觀層面的研究轉向對地方政府特定領域治理環境變化的研究，并進一步理清環境變化導致政府與市場關系調整的認知迭代過程。

技術是理解不同領域公共資源壟斷屬性差異的關鍵變量之一。① 比如煤炭資源的天然壟斷屬性決定了對其配置的影響起始于權力決定的準入門檻。而煤炭資源深度開發的技術壟斷屬性則決定了對其配置的效率。這導致擁有自然壟斷屬性優勢的資源型城市在開發早期往往具有優勢，但大量資源型城市在資源匱乏期是否擁有優勢地位則取決于其是否為技術壟斷提供研發環境和必要的長期資助支持。顯然，后者是地方政府識別出技術引致資源壟斷屬性差異后，調整其職能的理性選擇。從另一維度審視，技術可能重塑傳統公共資源配置的模式或催生易于壟斷的公共資源。

綜合以上分析，本文提出：計劃向市場轉型這一特殊情境下，地方政府對公共資源屬性的認識在理論與實踐間的差距以及中央和地方之間的差異，深刻影響著地方政府在特定領域的職能轉變，具體表現為一個持續試錯的調整過程。然而，這常常被視為“一放就亂、一亂就收、一收就死”的治理困境，并被歸結為體制頑疾或能力素質問題，掩蓋了地方政府對公共資源屬性在本土情境下的“認知局限性”及其對政府職能履行的影響。同時，數字技術革新的治理情境變化重塑了政府與市場間關系及其對公共資源屬性的認知，成為新一輪政府監管職能調整的關鍵因素。本文通過對Ｂ縣客運線路市場化再分配的長期歷史性分析，揭示市場化轉型和數字化轉型背景下公共資源再分配中政府職能的演變規律。

三、案例分析：Ｂ線客運線路再分配中的政府職能變遷

１．個案選擇與研究方法

Ｂ縣客運線路的市場化改革始于１９８６年。市場化改革最初允許企業員工承包國營運輸企業承包車隊客車。１９８７年市場化改革逐步延伸至外部，允許社會主體掛靠于客運公司，通過自行購買車輛進入線路從事客運業務。② 運營線路從北路發展為南北兩條線路，車輛數量也由１４輛增加到兩條線路的８０多輛。客運公司性質也從國營一家發展為私營的５家。在此過程中，Ｂ縣客運線路的運營經歷了由亂到治的波動，揭示出不同治理情境和認知下政府監管職能及履職方式的變革。

Ｂ縣的客運線路市場具有典型性和代表性，與賀雪峰所提出的個案研究代表性不足的“千村千面”不同，Ｂ縣的客運線路在各地具有代表性。③ 本文對Ｂ縣客運線路變遷的調研主要來自筆者家族的早期參與。他們作為客運線路的承包者之一，經歷了Ｂ縣客運線路改革的整個過程。這種家族淵源使筆者的調研具有了半陌生的“民族志”性質。一方面，由于筆者與家族及車隊的親密關系，筆者能夠深入調研和訪談，獲取寶貴的一手資料；另一方面，筆者經過社會科學研究方法的學習，在參與觀察的過程中不僅以熟人的視角看待這個領域，更具備了更為客觀、理性的他者和陌生人的視角。④ 在參與式觀察的過程中，筆者的暑假經歷為調研提供了寶貴的“進入”優勢。這種親身參與使得筆者能夠更深入地理解這個領域，獲得了其他研究者難以獲取的實證資料。本文的集中調研分兩次進行，一次是２０２１年７月，一次是２０２２年８月，共訪談車主、交管局退休干部等相關人員１５人次。

２．制度慣性：早期客運線路改制的路徑依賴

為改進公路運輸管理，以適應城鄉商品流通和群眾出行的需要，國家經委、交通部１９８３年發布了《關于改進公路運輸管理的通知》，《通知》提出“公路運輸要堅持計劃經濟為主、市場調節為輔的方針，實行多家經營，發展多種經濟形式。要以國營運輸企業為骨干，充分調動交通部門和非交通部門、國營和集體企業發展公路運輸的積極性，同時，允許城鄉個人或聯戶購置機動車輛、拖拉機，從事運輸”。① 這一時期Ｂ縣客運線路的改制和大多數地方一樣，從原國有運輸公司內部開始推行車輛承包改革，而獲得企業車輛承包權的是企業員工（或車隊）。初期的承包采取單車抵押承包、租賃承包、線路承包等形式，員工定期向企業交納租金、管理費等。后來，在企業的運行汽車需要更新換代時，企業員工可以與企業簽訂協議，由員工出資購買車輛，但歸于企業名下，由職工個人經營，定期向企業繳納管理等費用。② 在此政策背景下，１９８６年Ｂ縣客運線路開始允許企業員工承包公司汽車，從１９８７年開始允許私人掛靠某個公司，并自行購買車輛進入此線路從事道路旅客運輸。

由此可見，改革早期能夠獲得車輛承包權的只有原國有運輸企業的員工，無論是基于身份的制度壁壘，還是基于駕駛技術的專業壁壘，抑或絕大多數社會公眾對交通運輸市場所持的保守心態，這一階段的客運線路運行仍然基本保持原有秩序，但并未獲得顯著的市場效益。其背后的原因既有改制不徹底導致的制度慣性，也有運輸市場需求的不足。退休干部Ｌ回想起來：“改革到咱們縣里已經是８０年代后邊了，該不該改，肯定要改，但是那時候出去的人少，路也不好，改了和不改實際上差不多”（來自對交通局退休干部李某訪談，訪談編碼：２０２１０７Ｌ００３）。同時，無論是中央政府還是地方政府均未對客運線路資源壟斷屬性有充分的認識。改革初期，中央政府出臺的改進公路運輸管理的通知采取了“有限放開”的策略，這是對計劃經濟體制下運輸管理模式制度慣性的客觀認知，并非對客運線路這類公共資源壟斷屬性的客觀認知。但是，運行效益不佳的結果催生了更大范圍放開運營準入門檻的決定，且沒有考慮運行秩序帶來的紊亂。

３．壟斷屬性：全面放開后的“灰色地帶”與監管缺位

１９９１年至１９９８年間，Ｂ縣客運線路全面放開，允許社會成員自行購買車輛掛靠到運輸公司跑客運。這些舉措極大地刺激了市場活力，出現了盲目購車投運的傾向。河南省政府批轉《治理整頓道路運輸市場意見》，通過交通管理部門加強對個體購置車輛開展客運運營的調控。③ 雖然中央政府１９８６年發布的《公路運輸暫行條例》強調“堅持國營、集體、個體各種經濟形式協調發展，保護正當競爭”。但Ｂ縣政府交通秩序監管責任的缺失導致了治理失序的亂象。車主Ｗ 說：“咱家是９５年開始跑車的，也是在交通局的親戚Ｆ幫忙買了車、辦了證，實際上大家多少都有點關系，都是一個縣的，這也好，也不好”（來自對車隊老板王某的訪談，訪談編碼：２０２１０７Ｗ００１）。由此可見，市場準入門檻降低后，大量涌入的市場主體大多是親戚朋友，并與體制內的干部和早期跑車的經營者有著社會關系。Ｗ所說的“也好，也不好”正是這一社會關系的兩面性，一方面地緣、親緣結成的社會網絡和社會資本為不確定性的市場提供了互助性質的擔保和信用支持；④另一方面不同團體之間因為利潤產生的不正當競爭因地緣、親緣等社會關系的介入，而讓制度和法治失去了發揮功能的空間。⑤ 車站調度給每輛車都規定了發車時間，車主們往往按時發車，但為了爭搶客源卻滿城兜圈子，隨意停車搶客戶。車主Ｄ說：“那時候開車想想真是后怕，也有出事的，飆車、別車、拼車、甩客……大家都這么干，你咋辦”（來自對車隊老板段某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｄ００４）。

面對這種局面，交通運管部門以運動式治理為特征的執法監督檢查并未發揮應有作用。１９９８年至２００５年間，國有運輸公司退休職工馬某被推舉負責管理Ｂ縣北線線路，但并未獲得行政許可。盡管Ｂ縣北線的運營秩序得到改善，但馬某對未加入車主的圍堵、恐嚇等行為涉嫌非法經營罪，并最終因偽造國家機關公文印章罪等被逮捕入獄。① 馬某入獄并未解決客運線路運行失序的問題，后者本質上是政府和市場主體對線路壟斷屬性的認知存在偏誤，是以將違法、違規的個體處理掉就可以恢復運行秩序。因為沒有實質性建立起有效的政府監管和糾偏機制，該線路使得大多數車主的效益不佳，嚴重影響到乘客的出行體驗。車主Ｗ提及這一時期時說：“那時候就準備不干了，跑車累、風險高也不掙啥錢”（來自對車隊老板王某的訪談，訪談編碼：２０２２０７Ｗ００２）。２００７年出獄后的馬某注冊成立金龍客運公司，實現有證經營，再次帶來了金龍車隊運行秩序的恢復。但是，金龍客運公司并未汲取教訓，依然采取涉黑手段對未加入金龍車隊的車主進行威脅。最終，Ｂ縣所在地級市Ｚ市組織的打擊車費路霸專項治理中，以馬某為中心的金龍客運公司再次被查處，給Ｂ線客運線路秩序的制度化帶來了轉機。

４．認知轉變：政府“補位”后的協商共治

以馬某為首的涉黑組織兩次被查處，讓政府和車主們意識到，客運線路必須由政府介入并建立規范的運行秩序。２００８年１２月，在Ｂ縣縣委副書記Ｇ的指導下，Ｂ縣交通局組織運管所、車站管理方和車主代表開始就Ｂ縣客運運營管理進行協調、協商。盡管車主們并未對客運線路這類公共資源的壟斷屬性具有理論的認識，但經歷過波折的車主們在座談會上都提到：“就這兩條線路（Ｂ縣到Ｚ市的兩條主干線：南線、北線），誰有勢力、誰有門路就能控制這兩條線路。但是，關鍵是大家都要掙錢啊！不能再這樣了”（來自車主王某對座談會上車主們發言的回憶，訪談編碼：２０２２０８Ｗ００２）。顯然，車主們對客運線路容易被壟斷控制的體驗非常直接，但是在之前的改革中，車主并沒有話語權，當地政府也只是改革大潮的“隨波者”，尤其是處于市場化滯后狀態的中西部地區，落實自上而下的改革措施，而不顧本地實際的現象并不少見。由此可見，地方政府對公共資源屬性的認知受到理論和政策的雙重影響，一旦與基于本地實踐的認知存在沖突或爭議，就會面臨結構性的認知選擇偏差。車主們經歷治理失序后的認知轉變、出行需求增加帶來的治理情境的變化、高一層級領導認知轉變，共同推動了Ｂ線客運線路的治理有序。

縣領導Ｇ在講話中說：“開弓沒有回頭箭，再把所有車輛收歸國有是不可能了。所以，怎么管好這兩條線路，大家要當作自己的事、當作共同的事來處理，要不政府、老百姓、你們大家每個車主都干不順”（來自車主王某對座談會上縣領導Ｇ發言的回憶，訪談編碼：２０２２０８Ｗ００３）。經過多方聽取意見、多次協商座談，大多數車主推選有國有運輸公司管理經驗的程某負責線路管理。車主Ｈ對程某評價“他會做人，有時候我們出現小矛盾，一般都會找他協調，他處事公道，車也管得好，之前我們也都鼓動過他出頭，他不想跟老馬爭”（來自對車隊老板韓某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｈ００２）。在運管部門的協調下，車主們以合資形式成立Ｂ縣班線公司，公司掛靠在Ｂ縣交通局運管所。公司由程某負責管理，聘請會計、調度和管理人員，并制定規章制度對車主統一管理。這一模式運行至今，車主們也會有紛爭，但在運管所和程某的協調下均得到穩妥解決。每個月程某會召集車主們召開一次會議。政府補位后的交通秩序監管集中在安全檢查等。車主們的內部紛爭基本上由程某通過開會解決。車主Ｗ 說：“開會時，大家有些矛盾、爭議當面鑼、當面鼓地說出來議一議。有時候運管那邊的領導也會參加。這個還是對的，一般（經過開會）確定下來的大家都會遵守”（來自對車隊老板王某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｗ００４）。客車能夠保證按時發車，并保證在縣城內不再兜圈子競爭拉客人。遇到淡季，前后車輛會在出縣城后的Ｌ鎮乘車點把乘客集中在一輛車，車輛間進行內部結算。這些措施不同于隨意拼車，但可以避免大家都壓速度等客人。

這一模式不同于馬某“灰色地帶”的管理模式，協商共治能夠形成治理有序離不開程某這個管理者而非領導者的定位。對此，程某比較謙虛地說：“大家都是跑車的，我可不是領導……定期開會很有必要，這不是我創造的，在運輸公司（國有時代）時也（定期）開會，政治學習后都會把最近的問題說一說”（來自對車隊老板程某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｃ００５）。由此可見，制度穩定運行后沉淀下來的議事方式、決策規則所形成的制度關系和路徑依賴具有較強的歷史穿透性，在特定時機往往發揮出重要作用。對協商制度的認知也會在組織和個體的代際之間完成認知傳遞。

５．技術革新：網約車的興起與協同監管新秩序的形成

網約車的興起打破了客運線路作為公共資源再分配的均衡秩序，建立了“總部—平臺—司機”的監管模式。客運線路運營的傳統政府監管是典型的屬地管理模式。網約車的興起使得平臺成為運營司機的管理方，打破了傳統政府監管的屬地管理模式。平臺通過對行駛證和駕駛證等的審核取代了屬地政府對司機客運運營資質的審核和管理。平臺憑借技術優勢完成了線上介入屬地客運公共資源的再分配。網約車的興起逐漸傳導至Ｂ縣客運線路的市場化運營。得益于縣鄉公路網絡的不斷完善，在網約車興起之前，私家車以微信群建立的“拼車”機制已經沖擊到Ｂ縣客運線路的市場化運營。２０１６年至今，Ｂ縣四通網約車、華源網約車公司紛紛成立。Ｂ縣出臺《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，通過辦理網約車駕駛證等方式規范網約車發展。網約車的興起及其逐步合法化推動了Ｂ縣客運線路的市場化運營。一部分車主退出客運運營，一部分車主加入公交車運營的隊伍中，靠補貼維持運營和基本營收，一部分車主轉型到貨運。這一治理情境的變化是平臺技術革新引致，并與機動車的普及化密不可分。在此背景下，Ｂ縣客運監管職能一方面重心放在了更具公益性的公交線路運營，另一方面與網約車平臺監管構成了協同監管的新格局。顯然，國家總體層面對平臺企業可能壟斷的防范并未傳導至地方，體現出技術誘發治理情境變化，改變公共資源壟斷屬性的層級差異。

四、結論、討論與展望

１．結論：基于市場認知、制度慣性的地方政府職能調適

結合Ｂ縣線路客運經營權的市場化轉型進程，基于公共資源壟斷屬性及其認知變遷的分析發現：客運線路是一種具有易于被控制壟斷屬性的公共資源。在此類公共資源由行政計劃配置向市場配置的再分配轉型過程中，政府職能變遷經歷了由全控到缺位再到補位的波折，反映出政府對此類公共資源屬性及其再分配過程中復雜局面的認知轉變過程。這一格局使較早具有技術優勢和身份優勢的群體在市場化改革中獲得優勢，為灰色地帶的壟斷亂象埋下伏筆。由此可見，類似客運線路這類公共資源再分配需要謹慎鑒別其壟斷屬性，并在市場化轉型早期關注各種形式制度壁壘引致的壟斷雛形的出現，為政府“早發現、早治療”的預防性監管職能提供思路。

計劃經濟向市場經濟轉型是公共資源配置的制度壁壘不斷被打破的過程。市場主體的理性因利益驅使而偏離市場化的理想化預設。尤其是，本身具有易于被壟斷屬性的諸如客運線路的公共資源，其制度性壁壘被市場化改革打破的同時，一旦遭遇政府監管缺位，將產生如上述案例一樣的市場失靈和治理失序現象。基于以上分析，政府職能轉變的話語應轉向政府職能調適。“轉變”更貼近于計劃向市場轉型的語境，突出變遷的范式革命意義轉型。但是，隨著市場化轉型的深入和經濟體制改革的深化，政府職能變遷更多地表現為隨治理情境變化和認知變遷的調適過程。如前所述，地方政府職能變遷受自上而下的頂層設計、先驗理論和實踐體認、先行地區實踐經驗和本土實踐體認的多重影響，也因此無法形成統一指令意義上的政府職能轉變，而更多表現為多重邏輯下的政府職能調適。

２．討論：市場機制認知變遷與全面深化改革的制度邏輯

從資源壟斷屬性和制度慣性兩個維度考察Ｂ縣客運線路個案，為理解轉型期政府職能調適提供了獨特的分析視角，其本質是對市場機制的認知變遷。當前在進一步深化市場經濟體制改革時，政府要注意防止資源屬性差異和制度壁壘導致的市場主體參與公共資源再分配時機會不平等現象的出現。公共資源再分配是一個打破行政壟斷的過程，但是，市場壟斷和行政壟斷并非相互排斥，而是可能存在關聯。在實際情況中，資源是否易于被壟斷受包括技術、法律、市場條件以及政府政策等多種因素影響。為防止資源壟斷對市場和社會帶來不良影響，需要采取適當的監管和調控措施來促進公平競爭和資源的有效配置。盡管本文考察的個案屬于學界較少關注的案例，但因選擇資源屬性和制度慣性作為兩個關鍵變量，使得研究發現具有廣泛代表性。諸如客運線路、水電暖等管線均具有基礎設施投資后附帶市場價值的屬性。尤其是線路（管線）一旦建成后不易移動的屬性，加劇其特定區域無法被替代的壟斷屬性。不同類型的公共資源在市場化再分配的不同階段表現出顯著差異，對此的研究應引起學術界的重視。

由此可見，全面深化改革既要充分發揮市場機制資源配置效率最優化和效益最大化作用，又要更好發揮市場作用，創造更有內生動力和創新活力的市場環境。將二者統籌起來的關鍵是系統總結改革開放以來國家和地方對市場化改革和市場經濟運行規律的把握，即對市場機制的再認識。對市場機制的再認識并非否定市場經濟和市場化改革，而是基于中國實踐厘清市場機制配置資源的規律性。這些規律性的認識既包括更充分發揮市場機制資源配置效率的規律，也包括市場機制配置資源因不限于壟斷屬性的復雜因素影響導致資源配置低效無序的規律性認識。這是新時代全面深化改革的邏輯起點，也是基于中國改革偉大實踐建構自主知識體系的邏輯起點。

３．展望：數字經濟的興起與政府職能調適的新趨向

新一代信息技術對市場、社會、國家治理的影響日益加劇。共享經濟新業態及其引發的政府監管職能變遷研究，揭示出數字時代政府變革的動態性和復雜性。本文的案例展現出平臺企業改變客運線路資源配置的方式，也帶來交通監管部門的職能變遷。隨著數字經濟與實體經濟融合發展，數據作為戰略性和基礎性要素的新定位，越發顯現出公共資源的特征。數據作為一種要素（或資源），具有易于被壟斷的屬性。數據要素的非競爭性體現在數據的使用和復制通常不會消耗原始數據，而且多個用戶可以同時訪問和使用相同數據。同時，可復制性使得多個實體在短時間內獲取相同數據，這增加了數據壟斷的可能性，因為一個實體可以通過復制和分發數據來控制市場。平臺企業在前期數據收集、整理和處理投入的成本和技術能力，以及累積建立的數據資源和算力等形成的固化成本類制度壁壘，增強了數據壟斷的可能性。

針對數據要素的壟斷性，從法律監管的維度，中央政府應通過反壟斷法規保護市場競爭，促進公平和有效的數據資源配置。從政府監管的維度，地方政府應通過公共數據授權運營解決數據要素資源配置問題，表現為公共數據作為特殊公共資源的政企合作生產、配置和協同規制。在此情境下，壟斷屬性和制度壁壘的分析框架為公共數據這類特色資源的混合生產模式及其政府監管提供理論支撐。混合生產和協同規制成為數據要素市場化轉型和數據治理的務實選擇。數據、算法、人工智能技術革新速度加劇了數據治理的動態性，調適而不是改變成為政府職能適應市場化轉型、數字化轉型新形勢、新問題的主要選擇。數據要素市場監管的難題在于保障數據流通效率和數據隱私安全的多元目標沖突。數據要素的跨國流通、跨區域流通加劇了解決上述多目標沖突的困難程度。本文在此作為未來展望提出來，期待一起攻關。