新時期民生工程審計路徑實踐與探析

[摘要]當前，我國常住人口城鎮化率已超過65%，城市更新提質已成為發展重點。小區綜合整治工程既是民生實事工程，也是城市更新的重要環節。本文基于A市小區綜合整治工程實例，從計劃執行、政策落實、建設管理、資金使用、投資控制、整治成效六個方面，探析民生工程的審計路徑，旨在為民生審計提供實用性參考，助力城市更新和民生改善。

[關鍵詞]民生工程 小區綜合整治 審計路徑

一、引言

“民生無小事”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確指出，要“加快推進城市更新，改造提升老舊小區……推進老舊樓宇改造”，體現了黨和國家對群眾生活品質提升的高度重視。2020年，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，提出“到‘十四五’期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務”，明確了改造任務的時間和目標。2021年，國家發展改革委、住房城鄉建設部發布了《關于加強城鎮老舊小區改造配套設施建設的通知》，要求加強項目儲備、強化資金保障，以及加強事中事后監管。作為“十四五”期間重要的民生工程，小區綜合整治工程事關城市結構更新、民生保障改善，對推進宜居城市建設、激活城市內生動力意義重大。

根據住房城鄉建設部官網信息統計，2021年，我國城鎮老舊小區新開工改造5.56萬個；2022年新開工改造城鎮老舊小區5.25萬個，876萬戶居民受益；2023年開工改造城鎮老舊小區5.37萬個，投資近2400億元，惠及居民897萬戶。可見，城鎮老舊小區改造等綜合整治類民生工程實施數量多，投資力度大，做好相關審計工作十分必要，且意義重大。

二、理論綜述

民生工程審計的理論基礎根植于現代國家治理的理念之中，具體呈現在多個方面。一是公共受托責任理論：政府及其部門作為公共資源的受托方，承擔著管理和使用公共資源的責任，有義務向公眾闡明管理情況，并確保資源高效、公平地用于改善民生。審計機關對政府及其部門在民生領域的受托責任履行情況依法進行監督。二是新公共管理理論：核心在于將市場競爭機制引入公共服務領域，以公眾和市場為導向，以提高公共服務的質量和效益為目標，滿足多樣化的社會需求。但應考慮由于過度強調效率和競爭可能導致的公平缺失等因素。三是政府績效審計理論：審計機構綜合考慮3E（Economy，Efficiency，Effectiveness）績效審計成效，而非僅局限于真實性、合法性、合規性審計，綜合判斷民生工程的可行性、合理性，促進決策更加科學、準確。四是民生理論：體現在“民惟邦本”“以人為本”的發展理念上，其強調在民生工程審計實踐中，積極推動政府及各部門更好地履行民生保障職責，切實促進社會公平正義、提升人民福祉。上述民生工程審計理論為審計實踐提供了科學的方法論指導，是開展民生工程審計的基礎。

三、民生工程及審計特點

（一）民生工程內涵、意義及特點

民生工程是政府堅持以人為本，切實保障和改善民生所實施的一系列積極的政策舉措，其實施目標是讓經濟發展的成果更好地惠及廣大群眾，維護好群眾的根本利益。

從社會公正視角看，民生工程是促進公共服務均等化，推動縮小貧富差距的基礎；從經濟發展視角看，民生工程有助于提高人民的生活水平和消費水平，能提升城市的面貌和綜合競爭力，為經濟發展提供支撐；從文化建設視角看，通過實施文化惠民工程不僅豐富了群眾的精神文化生活，也增強國家文化軟實力；從發展進程視角看，一個國家的發展戰略、目標任務是呈現階段性特征的，當前任務是逐步滿足人民日益增長的物質和文化需求。因此，民生工程的實施意義深遠。

民生工程的特點則主要體現在堅持為民服務，注重公平性和普惠性，建設規模大、投資力度高、覆蓋范圍廣等方面，這些特點使得民生工程成為化解社會矛盾，促進民生和諧的重要途徑。

（二）民生工程審計特點

鑒于民生工程的內涵與特點，民生工程審計與一般工程審計在審核內容、社會影響等方面存在差異。一是涉及多學科融合。民生工程涵蓋了住房保障、醫療衛生、教育助學、勞動就業、設施建設等領域，審計人員需具備多學科視角和全面的審計能力。二是涉及資金嚴密監管。民生工程資金來源主體是財政資金，審計部門需監管資金的籌集、分配、使用等，確保資金使用的安全性和合規性。三是涉及社會敏感性。由于事關群眾切身利益，社會關注度高，審計過程應客觀、嚴謹、準確，審計建議應更具實用性，以確保民生工程的預期成效。

（三）小區綜合整治工程審計特點

小區綜合整治工程審計具備民生工程審計基本特點的同時，又有其特別需要關注的側重點。一是需重點關注居民合理訴求的實現情況。二是需排查工程隱患、安全隱患。三是需審核改造成效的可持續性及長效機制的完善。

四、A市小區綜合整治工程審計案例

本文以A市總建筑面積約182萬平方米的49個小區的綜合整治工程為樣本，從六個方面對民生工程審計路徑進行分析。

（一）A市小區綜合整治工程概況

A市老舊小區整治工程從整治原因看，一是建筑外觀老舊，需實施立面整治工程。如外墻面處理及出新、屋面防水隔熱處理、污水管及管網清疏、樓梯間出新、結構安全處理等。二是居住環境差，需實施景觀環境整治工程。如硬質鋪裝、綠化種植、停車場維修等。三是存在安全隱患，需實施管線整治等配套工程。如路燈亮化、監控及智能化設備安裝、充電樁布設、管線遷移及序化等。

從立項依據看，整治工程項目共分四種類型：一是根據當年的城建計劃，統籌項目實施。二是根據城市精細化建設管理行動方案，提升城市品質。三是根據環境綜合整治計劃，并配合國考水質檢測。四是根據主城區快速路交通噪聲治理措施建議及行動計劃，解決交通噪音擾民問題等。

不同類型的工程項目，資金執行來源也相應有所區分：一是按照城建資金進行統籌安排。二是按照市環境綜合整治資金政策執行。三是按照排水達標區統一政策執行。四是按照雨污分流統一資金政策執行。

從實施成效看，屋面翻新89，637平方米，外立面出新工程503，352平方米，更換金屬窗24，408平方米，內墻及天棚抹灰面油漆285，575平方米，整修瀝青路面103，731平方米，管網清疏93，446米，新建雨水管33，707米、污水管11，676米，檢查井5361座等。綜合整治工程實施后，老舊小區的基礎類改造成效顯著，綠化景觀進一步提升，環境更加整潔衛生，與建設宜居城市的理念相適應。

（二）A市小區綜合整治工程審計路徑

小區綜合整治工程涉及的利益主體多元，工程實施的出發點和落腳點是“為民眾辦實事”，所以審計目標、審計內容、審計方法區別于傳統的公共投資審計，在對A市的小區綜合整治工程審計時，審計組重點聚焦6個方面。

1.整治執行方面。

（1）整治內容。審核工程的整治內容是否涵蓋了居民改造意愿迫切的、基礎設施薄弱的、安全隱患突出的事項，分析整治規劃是否科學合理，關注是否存在擠占資金用于不符合改造認定標準的新小區或重復申報的小區。

（2）實施進度。查看項目年度實施計劃、施工合同工期，并踏勘現場，審核工程進度是否滯后。若沒有按照計劃執行，分析是受制于疫情等客觀因素，還是方案設計不合理，工程管理不科學等主觀因素。如前期對于管線序化、屋頂防水設計的內容各小區相似，但是施工時，由于小區情況不盡相同，導致大量設計變更，延誤了工期。

2.政策落實方面。

（1）執行實名制管理情況。關注是否依照住建部印發的《建筑工人實名制管理辦法（試行）》執行實名制管理制度。通過實名制管理系統，審核項目的鋼筋工、木工等不同班組人員的所屬單位、進場時間，審核是否存在人員資質不符、項目負責人考勤不實等情況。

（2）落實工程領域保證金情況。關注是否存在巧立名目收取保證金、強制以轉賬等形式繳納保證金、不及時足額退還保證金等情況。

（3）維護農民工薪酬權益情況。審核小區綜合整治工程中是否存在未及時開設農民工工資專用賬戶，未及時向專戶撥付資金或資金撥付比例不足的問題。

（4）BIM等信息技術應用情況。為了推進工程領域信息化建設及智能建造水平提升，促進建筑業高質量發展，一些整治項目開展了BIM等技術推廣應用的試點。審計組重點關注已完工的小區綜合整治工程是否使用BIM等技術進行規劃報建以及施工圖報審，是否在運營維護階段發揮了信息模型的價值，實現智能化的運營管理。

3.建設管理方面。

（1）基本建設程序執行。審核項目是否取得行政審批手續或是否存在先開工后取得審批手續的情況。問題類型有以下幾種。一是先開工后辦理施工許可證。二是項目完工前才取得初步設計和概算批復。如為了避免工程超過批復的概算金額，在施工過程中，部分小區的工程等到投資規模明晰后建設單位才申請辦理初步設計和概算批復，背離了以概算控制投資的初衷。三是為了完成當年形象進度，急于開工，小區施工圖未經審查先行使用。四是未竣工驗收合格，未在工程質量安全監督站辦理竣工驗收備案即交付使用。

（2）招投標程序履行。一是審核項目履行公開招投標程序的情況。關注在總包合同中列為暫定金額超過400萬元的分部分項工程，如在小區景觀亮化工程中太陽能集熱裝置、電梯等超過200萬元的重要設備，是否按照規定履行招投標程序。二是通過大數據平臺篩查項目的投標單位，若多家單位使用同一個IP地址編制投標文件，則可能存在串標嫌疑。三是審核招標文件、評標文件，關注在評標環節中，是否存在以行政區域限制潛在投標人的問題。四是關注是否存在違規分包問題。

（3）參建單位履職情況。以監理履職為例。一是審核總監履職情況。如某小區改造工程開工后，若該項目監理單位又中標另一項小區的改造工程，且總監為同一人，意味著總監不能保障施工全過程按時在崗，不符合監理合同約定的“總監理工程師每周在工地上班時間不少于5個工作日，每天不少于8小時”的條款內容。二是根據施工工序、施工日志、材料進場報驗單等資料審核是否存在先進場使用后進行復檢的情況。三是在現場對照施工圖紙，審查按圖施工情況，是否存在降低建設標準、降低改造效果的情況；是否存在現場改造內容與前期民意調查相背離的情況。

（4）參建單位及人員合規性。一是審查參建單位超越資質承攬業務的問題。如無CCTV管道檢測資質的單位承攬小區雨污分流工程中的管網檢測業務，無渣土運輸資質的企業承攬小區渣土外運工作等。二是審查分包單位的資質。利用實名制管理系統、財務支付數據，篩查出分包單位名單，并審核相關單位的經營范圍、從業資質。三是審查個人資質的掛靠。關注項目經理、總監、代建負責人、項目管理公司負責人等的從業資質，審核其資質注冊單位與社保繳納單位是否一致。四是審核專業監理工程師與投標文件中人員的一致性。對比考勤記錄、監理日志、投標文件，若人員不一致，可進一步核實更換人員手續的合規性，及其是否具備監理資質。

（5）合同管理規范性。一是關注補充協議是否背離招投標文件和合同中的實質性條款。如招標文件和合同中的變更價款已約定：“人工、材料、設備、機械費按投標時期《某市工程造價管理》發布的市場指導價為計價依據……建安工程費按以上原則計算出總價后，乘以（投標報價/招標控制價），即為相應變更價款的施工費用。”若建設單位與施工單位簽訂的補充協議約定：“新增小區出新內容的結算參照同期清單計價定額，主材及人工參照本地信息指導價。”這意味著變更部分不再讓利，建設單位面臨投資受損。二是審核未經立項就與勘察設計單位簽訂合同并實施的問題。三是審核未按照合同約定支付工程進度款，預留的保證金高于工程結算價款總額3%等損害施工單位的合法權益。

（6）安全隱患排查全面性：小區安全涉及群眾生命財產安全，應審查整治工程是否關注了建筑結構的安全性，如地基沉降、墻體開裂；電氣線路、燃氣管網的安全性，更換老化、破損的管線；小區健身器材等公共設施的安全性；配合物業清理飛線充電等違規行為，保障群眾生命安全。

4.資金籌措和管理方面。

（1）資金籌措：小區綜合整治工程是以政府投資為主體的公益性項目，整治內容范圍廣，資金需求大，除市、區兩級配套資金外，審計人員還應關注產權單位、專業經營單位出資情況、住宅專項維修資金使用情況，以審核出資政策是否落實，籌資機制是否完善，從長遠看能否減輕財政壓力。

（2）資金管理：審核工程是否獨立核算；專項配套資金是否存在未及時撥付或應撥未撥的情況；關注是否存在超出批復概算，支付高額的小區矛盾調解費的情況。

5.工程投資管理方面。

從A市已完成竣工決算審計的49個小區的綜合整治工程情況分析：首先，造價審核方式創新度低。工程造價審核資料來源于建設單位提供的合同、小區竣工圖紙、財務賬冊等書面資料，審核人員也會現場踏勘，但是無人機、BIM技術等科技手段在審核中運用較少。其次，高估冒算問題較顯著。工程費用核減較多，第三方審計機構最高核減30.25%，最低核減12.31%，平均核減率16%。第三，設計變更和工程簽證數量多。一方面，由于前期勘察、初步設計不充分，在專家評審和施工環節產生較多設計變更；另一方面，一些施工單位本著“低價中標、高價結算”原則，通過簽證變更牟取利益最大化。

6.整治成效方面。

（1）關注只側重基礎改造卻忽略品質提升的情況。小區綜合整治并不局限于補齊基礎設施短板、改善基本居住條件、更新小區景觀，也要注重提升生活品質，豐富文化生活。若整治項目未涵蓋適老化改造、智能化設施建設，缺乏居住區的文化建設配套，較少涉及豐富社會文化供給，會制約小區整體品質提升。

（2）關注未充分征求居民意見，統籌居民多元訴求的情況。體現在前期調查不扎實、摸底不充分，未著力解決居民急難愁盼的事項；開工前未對改造內容進行公示，完工后未向居民開展滿意度調查并取得居民反饋意見；調查整治成效時居民參與率較低，調查覆蓋面不充分等。

（3）關注項目是否順應城市發展肌理，契合城市優化方向。審查整治項目是否將海綿城市、低碳城市等發展理念融入工程方案。

（4）關注是否借助改造契機，整合小區閑置資源。如小區周邊閑置的辦公樓、空地等資源未充分挖掘，未建設與養老、托育、便民商業等多元化服務相關的配套設施以帶動社區的產業發展，未提升小區及周邊的社會經濟效益。

（5）關注項目是否凝聚社區力量，落實“共建共治共享”的居民治理機制，是否采取了社區兜底、居民自治等多種模式，在促進居民自治方面是否發揮了作用。

五、民生工程審計的啟示以及對其的建議

（一）以民意調查結果為導向，審查設計方案的科學性

民生工程應在立項前期階段充分征求關于工程的居民意見，并結合“12345”相關小區投訴內容，以民意調查結果為導向，立足城市發展規劃，設計工程方案。審計人員應審查小區綜合整治工程的設計方案是否綜合考慮了居民的合理訴求。

（二）以政策執行成效為前提，審查合法權益的保障度

以城建領域相關的政策法規為指導，審查建設單位在管理過程中是否清退不規范的建設領域保證金，保障農民工工資按時支付，積極開展實名制管理，從而維護參建各方的合法權益。

（三）以技術規范體系為準則，審查工程質量的安全性

依據技術規范體系，對工程質量安全性進行審查，是確保民生工程符合預期標準，保障群眾生命財產安全的重要環節。應配合質監部門，審查設計、施工、驗收等各環節是否符合技術規范，“安全無小事”，重點關注安全隱患沒有及時排查的情況，保障群眾生活環境的安全性。

（四）以資金使用情況為基礎，審查投資的合規性效益性

一方面審查建設資金管理和會計核算是否符合規范；另一方面審查是否提升工程投資效益，鼓勵社會資本參與，建立政府、居民、社會力量共同承擔的機制，是否運用小區維修基金、居民付費、社會投資相結合的融資模式，以閑置土地融資，為小區綜合整治工程“造血”，從而減輕財政壓力。

（五）以惠民生暖民心為初衷，審查長效機制的可行性

小區綜合整治工程不要出現重整治、重改造，輕管理、輕維護的問題，所以應重點關注長效機制的建立和完善情況。例如，以居委會和社區自治組織為依托，引入專業化物業管理，建立長效管護機制，定期對小區的建筑、設施、環境進行檢測、修繕、養護，促進小區可持續發展。同時完善社區治理，以社區黨委為引領，成立小區業委會等自治組織，形成小區的議事和監督機構，發揮監督作用，推動良性社區治理。如某地建立了“掌上云社區”共治智慧平臺，實現了社區的信息交流、協商議事、多群管理等多項功能，推動了社區的智慧化治理。

六、結語

民生工程審計不僅是對工程建設、資金使用、整治成效等的嚴格監督，更是對社會責任和公眾權益的堅定守護。實踐啟示我們，每一項民生工程都承載著公眾的信任與期待，因此開展民生工程審計時，應強化民生導向與效果評估，注重項目的實際成效和長遠影響，確保民生工程真正惠及廣大群眾。同時，應支持、鼓勵公眾廣泛參與和社會積極監督，形成協同發力、群策群力的社會氛圍，在展現民生工程審計公信力的同時也彰顯民生導向性。此外，隨著人工智能時代的來臨，我們還應積極擁抱新技術，運用智慧化方式提升審計質量和效率，為民生工程保駕護航。展望未來，民生工程審計將發揮其獨特的作用，引領我們走向更加健康、透明、高效的民生工程發展之路。

（作者單位：南京市政府投資項目審計中心，郵政編碼：210000，電子郵箱：2058336810@qq.com）

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