民國法院民事調解制度探析

[摘 要]古代中國的民間細故大都以調解的方式在民間層面加以解決，傳統的民事調解制度的產生和發展與中國古代社會特定的社會生活基礎以及文化背景有著非常密切的聯系。在中國近代化的框架下由國家解決民事糾紛開始被新的司法制度及訴訟制度所認可，法院民事調解制度應運而生。民國時期，國家強調以審判的方式處理民事訴訟的同時，又開始將調解作為解決公民訴累的一項重要舉措加以推行。民國時期的民事調解制度，是中國法律現代化的一部分，也是根植于中國傳統民事調解的同時，借鑒西方民事調解制度形成自己制度設計的結果。

[關鍵詞]民事糾紛；民事調解；法院；實踐

對于民事糾紛，我國一直都是持尊重態度并關注糾紛的調解與化解，甚至也有不少人指出在1900年之前中國大部分的糾紛均是通過“對讓步、調解和調和的方法進行靈活的變通與綜合”這樣的方法化解的，并把這些都稱作是調解[1]。清末西學東漸，西方現代法治文明開始在中國傳播，通過訴訟以審判的方式解決民事糾紛成為新的理念。民國時期，國民政府在繼續移植西方現代民事訴訟制度，強調以審判的方式處理民事訴訟的同時，又著眼于解決糾紛的傳統調解方式，將調解視為應對訴訟案件增多，解決公民訟累的一項重要舉措[2]。

國民政府時期，法院有權對民事審判進行主持，調解的目的是使得訴源數量降低，以此來規避訴訟程序中出現更多的民事糾紛，但民事糾紛于起訴之前，則需要有管轄權的法院主持參與調解。民事訴訟的前置程序之一是調解，若調解成立，那么其擁有的法律效力便不亞于確定判決[3]。為此，國民政府頒布了一系列民事調解的法律。

一、立法概況

（一）《中華民國民事調解法》

國民政府的司法行政部門于1930年1月20日頒布了《中華民國民事調解法》（以下簡稱“《民事調解法》”），全文16條，對民事調解的相關要求都做了明確的設置。比如民事調解機構的設立、人員組成部分、調解人的舉任，審批流程等都做了明確的規定。該法律設立時間較早，存在的時間并不長，但它是我國近現代唯一一部通過正規立法程序制定，并且用民事調解取名的法律制度，這在一定程度上可以透露出立法者對其的重視程度，并且其設置對我國早期的民事制度有著重要影響，并為后來的民事調解制度的搭建奠定了基調。

《調解民事應行注意事項》在全文的內容里面明確規定，法院設置民事調解處，民事調解應該在民事調解處進行，調解的位置應該根據調解人員的身份進行入座，調解的審判人員必須穿著制服，在調解過程中應該對事件先進行調解，如果當事人對其進行起訴，法院應該馬上把民事訴訟的案件送到調解處，并且要通知雙方當事人；如果當事人沒有推薦調解人，或者調解人沒有在現場的，或發現到場的調解人不合《民事調解法》規定的，不許其協同調解時，而當事人雙方均已到場，調解主任仍得進行調解。如調解經當事人同意成立其調解，筆錄應記明如調解經當事人同意成立，其調解筆錄，應記明未經推舉或未到場或不許協同調解情形。全文明確了調解流程的相關步驟。

法院可能存在人手不夠的情況，對于這一現實情況，司法院對此也進行了闡述說明。根據《民事調解法》的規定，雙方當事人各推薦一名調解人，并且讓雙方調解人都到法院的調解處，法官作為調解主任，如分庭法官僅有一人不能兼充調解主任，其調解處也未能成功設立，那么《民事調解法》就暫時不能適用。

民眾對《民事調解法》的評價不盡相同，有贊同意見，也有反對聲音。通說認為：訟則終兇，古有垂戒。凡是進行訴訟的人，都會經歷漫長的訴訟過程，當事人會花費大把精力在這上面，這樣不僅不利于當事人集中精力做其他的事情，也會耗費大把的金錢，即便打贏官司，對于當事人來說也會得不償失。如果訴訟官司打輸了，當事人遭受的損失會更大。所以在決定起訴之時，雙方若有調解可能，應該自行進行調解；若調解不成，繼而采取訴訟的方式進行權利救濟。在《民事調解法》中，調解前置，這在一定程度上是好事情。也有人認為：“杜息爭端，減少訟累”八個字已經將訴訟的好處與弊端囊括其中。訴訟不收取相關的費用，并且紙張的價格收費相對便宜，這在一定程度上對于當事人來說雖沒有打官司的本錢但可以有一種救濟的希望。又譬如訴訟滯延往往使訴訟當事人有延頸仰望而消息杳然的痛苦，申請調解也可有此較迅速了結的希望[4]。

（二）《中華民國民事訴訟法》

新《民事訴訟法》于1935年7月1日正式實施，并廢止了《民事調解法》，但其所確立的民事調解制度卻在《中華民國民事訴訟法》（以下簡稱“《民事訴訟法》”）中吸收、整合后得以繼承。在解決民事糾紛時，有調解、和解、判決三種方式。調解是一項訴訟的先決條件，而所謂的“和解”，是指在案件進行過程中，法官作為主導一方，雙方當事人可以妥協、互相諒解，自主地行使訴權，從而達到一致的利益對換關系。也就是說，“調解”與“和解”是兩種截然不同的制度設計。在民事案件中，將調解與和解區分開來，并在起訴之前，先經有管轄權的法庭進行調解，其主要目標是防止大量的民事爭議被引入訴訟，具有節省司法資源的作用。《民事訴訟法》規定了民事調解的四個內容。

其一，規定了調解的范疇。《民事訴訟法》第402條第1項規定：出租人與承租人之間，因未經允許擅自使用、修繕或搬遷、修理或由于保留承租人的家具、物品而涉訟，第2項中規定雇傭者和被雇傭者，雇傭期限不超過一年的，因租賃合同訴訟，不論數額如何，都應在訴訟之前由法庭進行調解。

其二，規定了調解的主體——調解人。通常，調解主任是由法庭法官擔任。調解人由當事人雙方推舉。調解人的推舉是有限制的，必須具備下列三項條件：年齡在30周歲以上，有正當職業、識字，但也有禁止性條款，比如被剝奪公職、禁治產、破產宣告尚未恢復等的這些都不可以擔任調解員。

其三，規定了調解程序。調解程序分為三個階段：申請、復查、調解。首先是申請。調解程序由當事人提出申請而啟動，申請人須在申請中注明雙方的姓名、住址、法院名稱、年月日、請求理由、雙方法律關系等內容。其次為復查，此階段重在篩選申請調解的案件，即確定申請人所提出的申請調解事項符合民事調解要件，以及是否適用于民事調解程序。審查由民事調解處負責，它認定案件符合民事調解要求后，來確定調解時間。如有一方以書面形式提出調解申請的，法庭將申請書及傳票一并送達另一方，傳票上須載明到庭時間、地點和缺席的法律后果等內容。如不能滿足民事調解條件的，應裁定駁回。調解是由法官將當事人雙方召集起來進行勸勉，通常不會公開進行，和行政調解及民間調解召集很多人到現場不同，具有隱私性。

其四，規定了調解效力。《民事調解法》規定的調解結果與法院判決具有同等效力，若對調解結果有異議，應適用再審程序。“《民事訴訟法》規定的調解結果與訴訟和解有同等的效力，而成立的和解與判決效力同等。”

（三）《非常時期民事訴訟補充條例》

1941年南京國民政府發布了《非常時期民事訴訟補充條例》（下文簡稱《補充條例》），該條例以《民事訴訟法》為參照，針對民事調解部分實施了修正補充。《補充條例》第11條明確提出，買賣、租賃、借貸、雇傭、承攬、出版、地上權、抵押權、典權等九項法律關系，由于遭受戰禍影響導致出現紛爭的，當事人可以請求法院按照此條例內容進行調整，即該條例對強制調解的范疇進行拓展，由原本的離婚及夫妻同居之訴、終止收養關系之訴等范圍擴大至上述九項法律關系，其修改出發點在于司法上之法律關系，因受戰爭影響而發生之爭議，依平時之法律，加以裁判，不易得到公正之結果，故以調解方法救濟之，用意是好的。另《補充條例》第12條規定，以上爭議，已有訴訟案屬者，受訴法院，得依申請，將事件移付調解，終止訴訟程序。第13條規定第11條爭議已經進入訴訟程序的，相關法院需要按照申請將案件轉移為調解，中止訴訟程序；第13條規定調解會議為調解組織，法官任調解主任，當事人共同推薦2人或4人，或各推薦1人或2人作為調解人，當事人若沒有推薦的，則由法院院長推選。第17～18條具體對調解效力做出規定，即調解意見為調解會議上占總人數一半以上的意見，票數相等時則由調解主任決定；調解書生效時間是送達后20日。

《補充條例》針對國家非常時期，即處于全面戰爭爆發的現實境況下，依照具體情況頒發與調解相關的補充規范，為及時、高效地解決民事糾紛奠定了良好基礎，但是總體來看，該條例依舊具有許多不完善之處。其一，處于該特殊時期，強制調解案件類型應該超出九項范疇之外。其二，存在爭議的法律關系，彼此相通，但是卻因當事人是否曾經申請過調解，裁判結果相差懸殊，同案異判，不利于維護司法尊嚴。其三，爭議事件調解不成立時，若再以訴訟方式由法院裁判，法院無較大的裁量權。

二、民國時期民事調解實踐中的不足及原因分析

（一）民國時期民事調解實踐中的不足

一是調解案件種類單一。絕大多數民事調解案件都屬于經濟糾紛的范疇，其中出現頻率最高的案件類型當屬土地租佃糾紛，可見經濟糾紛的數量在民事調解案件中占主要地位。雖然也有撫養調解、贍養調解、繼承調解、婚姻調解、船舶調解、證券調解等案件，但相較租佃糾紛來說，所占比例很小。調解案件種類單一主要是由案件性質決定的，土地、糧食、物品標的額小，糾紛多發生于普通百姓日常生活中，以調解結案比較合適，但是船舶、證券等案件專業性較強，與普通百姓關系不大。

二是調解在民事一審案件中占比小。如1945年璧山實驗地方法院全年一審案件共計2573件，但調解僅有120件，所占比例僅有4.66%。

三是民事調解成功率低。大多數的民事調解案件最終的調解結果都是失敗的，成功案例寥寥無幾，調解的意義并未得到充分發揮。但是，放眼全國，統計1946～1947年兩年，“全國地方法院共辦理民事調解106387件，調解成立者26521件，約占百分之二十五”[5]，可見，民事調解成功率低并非僅是單個地方法院在民事調解方面存在的問題。

四是調解在民事一審案件中占比小，一方面，法院調解之前一般經歷過民間調解與行政調解，大量糾紛可能在前兩種調解中已經化解，法院案件較為復雜。另一方面，法院調解與一般民間鄉里調解甚至行政調解不同的一點是場所的特定性，糾紛雙方的當事人之間除了物質上的損失需要彌補外，更需要的是找回“面子”。民間調解或行政調解除當事人在場外，其他公眾也可以在場，在一定程度上可以滿足當事人在心理層面的需求，而法院調解除當事人雙方外只有法官、書記員、調解人及代理人，當事人在精神上的需求很難得到滿足。再者，法院調解要求有當事人申請，審查等復雜程序，涉及案件的當事人很多都文化水平不高，在面對復雜程序時，當事人也會感覺

困難。

（二）民國時期民事調解實踐不足之原因

其一，法院虛以應對。稍加留意，就能發現民國時期的司法行政當局總是竭盡可能地宣傳法院調解的效力，即使直面法院民事調解勞而無功的局面。然而，法院本身并不愿意，大多時候處于被動應付的狀態。從某種層面上講，法院的想法與司法行政部門的想法是背道而馳的。現實中各省法院經費，大半仰給于司法收入，調解成立太多，法院收入會減少。司法調解成功率與法院的收入有很大關系。原來，基于當時各級法院的經費拮據的客觀條件，司法行政當局不得不同意將司法收入抽取出一部分用來填補各級法院經費的空缺，于是，司法收入成為法院經費的重要來源。然而，根據當時征費制度的規定，法院不得向走調解程序的案件收取費用，因此成功案例越多，法院的收入相應就越少。針對這一情況，司法行政當局一籌莫展：一方面，如果調解像審判程序一樣收費，當事人基于權衡，就沒有或僅有少量的愿意選擇調解；另一方面，如果堅持不收費，法院的收入問題得不到解決，就不會真心實意地履行調解政策，無論哪一種，最終的結果都不利于調解的推行。

其二，制度設計較為僵化。最顯著的是調解人選任部分，《民事訴訟法》規定，調解人的推舉必須具備下列三項條件：年齡在30周歲以上，有正當職業、識字，且也有被剝奪公職、禁治產、破產宣告尚未恢復等禁止性條款。對調解人從年齡、受教育程度、職業做了嚴苛的規定，受社會發展程度的限制，當時中國，特別是廣大農村中完全符合這一條件人數量不夠，這些規定限制了民間力量的介入。

結束語

法院民事調解是一項問題和正當性并存的制度，如果將其作為減輕法院審判壓力的替代做法，事實證明其成功的難度頗大。從一般規律而言，法院調解一件民事糾紛所花費的人力和物力較之審判一件民事糾紛可能更多更大；但如果將其作為訴訟之外保護當事人權益的一種補充渠道，并朝此方向拓展制度空間，其作用則可能會更大，既節約了訴訟成本，又緩解了矛盾沖突，減少了訴源，也極大緩解了地方法院案件積壓情況。民國時期的民事調解制度雖然沒有實現立法初衷，卻不能因此抹去其開創性意義。

參考文獻

[1]張世功.調解、法制與現代性：中國調解制度研究[M].北京：中國法制出版社，2001.

[2]趙建蕊.民國時期的民事調解制度[D].北京：中國政法大學，2007.

[3]陳計男.民事訴訟法論[M].臺北：三民書局有限公司，1994.

[4]倉圣.民事調解法的利弊[J].人言周刊，1934（1）：14.

[5]汪楫寶.民國司法志[M].北京：商務印書館，2017.

作者簡介：劉凈文（1997— ），女，漢族，河南許昌人，渤海大學法學院，助教，碩士。

研究方向：中國法律史。

高瑩（1981— ），女，漢族，遼寧遼陽人，北京（大成）沈陽律師事務所，碩士。

研究方向：民商事。