推進以人為本的新型城鎮化進一步釋放城鎮化“下半程”潛力

2023年末，我國常住人口城鎮化率已達66.16%，增速明顯放緩，從普遍規律看已進入城鎮化較快發展的后期，城鎮化進程邁入增速換擋的“下半程”。近期，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心調研組赴河北保定定州市、衡水故城縣和景縣、石家莊市開展專題調研發現：當前，新型城鎮化發展在農業轉移人口市民化、縣域發展、城市建設等方面呈現新特征新趨勢，面臨新問題新難點，城鎮化的潛力、動力和工作著力點都發生了明顯變化。展望未來，城鎮化質量提升的潛力空間仍然較大，須加快推進以人為本的新型城鎮化，走穩走好城鎮化的“下半程”。

一、冀中南地區城鎮化發展呈現新特征新趨勢

（一）農業轉移人口市民化制度通道暢通，基本實現常住人口同城同待遇

一是全面放開放寬落戶限制。城區常住人口300萬以下城市市區全面放開落戶限制，“憑意愿”即可落戶。城區常住人口300萬以上的石家莊、唐山、邯鄲市市區落戶條件放寬到“具有合法穩定職業或合法穩定住所”，同時全面放開了重點群體落戶條件。全面實行社區公共戶口制度，全省設立社區公共戶口3207個，社區公共戶口落戶人員達473487人。二是隨遷子女在縣城就讀升學與城鎮戶籍人口享受同等待遇。調研發現，定州市進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀比例達到98%以上，即便租房也可以就近入學。例如，定州市第六中學每個年級都有十多個隨遷子女通過租房合同、務工證明入學，與擁有戶籍和房產的學生享受同等教育。三是農業轉移人口進城購房主要是為孩子讀書或青年安家。例如，定州市第六中學有70%—80%的農村學生是通過父母進城買房入學，調研訪談的農民工90%已經在城里買房。另外，河北省將農業轉移人口納入住房保障體系，2023年全省籌集保租房3.54萬套、發放租賃補貼2.54萬戶。

（二）“產業—園區—職業教育”良性互動，形成縣域城鎮化發展的牽引力

調研發現，產業吸納就業，園區承載產業發展，職業教育培育技能人才，三者的良性互動對縣域城鎮化形成重要牽引力。一是工業化對城鎮化促進作用明顯。例如，定州北方廚具新城項目全部建成后預計新增就業崗位2萬個；故城經濟開發區通過承接雄安新區原有產業轉移，吸引了周邊村鎮1.1萬余人到園區就業。二是產業園區專業化服務水平不斷提高。據了解，河北省新增工業用地已全部按照“標準地”出讓，今年截至9月底，省級以上工業園區供應新增工業用地1659宗、3763.04公頃。三是職業教育為產業發展提供了重要的人才支撐。職業教育為外地及本地企業培養了大批技術人才，并普遍受到市場歡迎。例如，定州技師學院根據市場發展情況動態調整專業設置，與好利來、中海航等企業合作共建西點、無人機應用技術等專業，每年培養1300人左右，學生畢業拿雙證（畢業證和執業資格證），就業市場供不應求，月薪5000元左右。

（三）城市建設轉向高質量發展，宜居、韌性和綠色城市加快建設

河北省城市建設管理水平不斷提高，2022年縣城及以上城市供水普及率達到100%、污水處理率達到98%、生活垃圾無害化處理率達到100%。一是老舊小區、棚戶區改造取得巨大進展。全省共有城鎮老舊小區14311個，現已改造完成13463個。2023年以來，全省棚戶區已開工14.5萬套、建成10.5萬套，完成城市老舊管網改造1977.8公里。二是城市內澇治理扎實開展。今年以來，河北省加快排查整治內澇隱患1.5萬個，實現動態清零。建立排水防澇協調聯動機制，提前降低排澇河道水位、及時抽排積水，確保城市安全度汛。三是城市綠色低碳水平不斷提高。河北省重視并推動城鄉建設領域節能降碳，大力開展超低能耗建筑建設試點示范和高品質綠色建筑、零碳建筑等科技示范。2023年1—9月，新開工被動式超低能耗建筑168.3萬平方米，城鎮竣工建筑中綠色建筑占99.86%。

二、城鎮化“下半程”面臨新問題新難點

（一）加快農業轉移人口市民化應調整工作重點

一是農業轉移人口進城不落戶成為普遍現象。調研發現，在全面放開落戶限制的情況下，保定市、衡水市等地的農業轉移人口進城落戶的意愿并不高，調研訪談的10余位農民工均表示不會落戶城鎮。二是特定區域仍存在落戶限制。雄安新區和廊坊市北三縣（三河市、香河縣、大廠回族自治縣）因功能定位和地理位置特殊，尚未全面放開落戶限制。雄安新區實行居住證和積分落戶制度，積分落戶計劃不設定值，按年度進行調整；對于符合北京非首都功能疏解要求、雄安新區特別需要的產業和人才“特事特辦”。廊坊市北三縣落戶要求具有合法穩定住所、合法穩定職業、連續繳納三年以上社保或納稅。三是階段性、區域性的學位緊張和大班額問題有待化解。由于二孩入學高峰來臨、新建小區過于集中以及民辦學校驟然壓減等原因，部分公辦學校學位緊張。例如，景縣新苑小學現有4300名學生，70個教學班，今年入學高峰多招生200余人，學位較為緊張，存在大班額情況。該校負責同志表示，未來至少要再增加1000個學位。另外，農業轉移人口“城鄉兩頭跑”“年輕人進城、老人留在村里”“冬季進城、開春回鄉”等現象十分常見，對公共服務設施布局提出新要求。

（二）縣域工業化帶動城鎮化需進一步加強統籌指導

一是產業發展特色化差異化不夠。通過調研發現，各縣市仍然存在產業特色不突出問題，沒有形成以幾家企業為龍頭、多家企業做配套、具有廣泛帶動力的優勢產業集群，普遍存在“撿進籃子都是菜”現象。二是產業園區提級擴能須更加精準。為推進集約節約用地，河北省各級政府均為各地開發區提出了畝均稅收達到10—25萬元/畝的要求。但從實際調研的園區來看，不少園區實際稅收難以達到這一標準，主要是一些老園區存在大量相對低效的存量項目和免征稅的農產品加工業。另外，部分工業用地雖然畝均稅收低，但卻提供了大量就業崗位，不應一概而論。三是職業教育須進一步擴大就業培訓覆蓋面。調研發現，目前職業教育主要針對應屆畢業生，已經進入社會的農民工培訓并沒有形成成熟的培養體系，培訓數量和質量均有待提升。

（三）城市建設亟需補齊短板弱項

一是社區民生設施依舊不足。老舊小區改造是解決群眾急難愁盼問題的重要民生工程。當前，河北省老舊小區硬件上的改善雖已基本完成，但在社區養老、托育和公共文體設施配套建設上較為滯后，社區功能不完整。二是城市內澇治理短板亟待補齊。城市排水、內澇治理等基礎設施建設尚存歷史欠賬，在城市可滲透地面面積、雨水管網達標率、排水風險點積水自動監測等方面存在短板。三是城市綠色低碳發展任重道遠。各城市在新建綠色建筑中星級建筑建設、既有建筑節能改造、建筑垃圾資源化利用等方面表現欠佳，面向2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標，低碳城市建設任務艱巨。

三、推進以人為本的新型城鎮化，有效釋放“下半程”潛力空間

（一）以基本公共服務均等化為抓手，加快農業轉移人口市民化

一是以特定區域為重點進一步深化戶籍制度改革，在河北北三縣區域實行更加寬松的落戶條件，探索將落戶與買房門檻脫鉤，大幅剝離戶籍制度關聯的各類社會福利供給門檻，推動城市各項公共服務與社保卡進行關聯，部分地區可探索取消戶籍，以社保卡取代戶籍的人口管理功能。二是以保障隨遷子女受教育權利為重點推動基本公共服務均等化。根據人口流動實際統籌教師編制。加強前瞻性研究，加強對不同等級、類型學校規模和布局的研究預判，避免因生源數量減少造成教育投入的大量浪費。對存在大班額現象的學校，應“一校一策”地解決供給問題，而非簡單以一“數”限之。避免對民辦學校采取“一刀切”式清退，傷害民間資本積極性。三是以服務農業轉移人口舉家進城為導向完善城市住房保障體系。堅持政府保障基本需求、市場滿足多層次住房需求，建立租購并舉的住房制度。面向新市民、青年人的住房需求，通過存量“納保”和新建“納保”兩種方式，加快保障性住房供應。

（二）以促進產業、園區、人才聯動為重點，提升縣域城鎮化水平

七普數據顯示，河北省縣域常住人口4828萬人，占全省人口的64.7%，縣（市）平均城鎮化率僅為49.68%，是未來城鎮化重要的潛力空間。一是深入實施“一縣一業”強縣富民工程。引導各類縣域依托自身勞動力、資源等比較優勢，承接和培育勞動密集型產業、農產品加工業等適宜本地的根植性產業，支持大中城市在周邊縣域布局關聯產業和配套企業。培育特色優質企業，使其成為縣域經濟的主導者、整合者、帶動者。二是開展縣域園區提級擴能行動。鼓勵支持縣城園區加快消化批而未供土地，處置閑置土地。完善園區考核機制，考慮到實際畝均稅收普遍較低，對園區考核中的畝均稅收可適度放寬，同時建議有條件的可以將畝均就業作為重要支持標準。支持國家級高新區、經開區、農高區托管聯辦縣域產業園區。三是推動縣域職業教育提質擴面。以學生為本，推動教育部門主管的專科教育、職教中心等與人社部門主管的技工學校等職業教育融合發展，推動互通互認。在縣域遴選一批國家產教融合試點城市，推動形成產教融合頭雁效應。探索面向社會的職業教育體系，形成成熟的職業再教育培養模式。

（三）設立專項資金，支持城市補齊短板弱項

城市建設短板弱項量大面廣，改造任務繁重，建議設立中央預算內專項資金予以支持。一是開展社區嵌入式服務設施建設行動。摸清各類設施和公共活動空間建設短板，以及待改造小區及周邊地區可盤活利用的閑置房屋資源、空閑用地等存量資源，在改造中有針對性地配建居民最需要的養老、托育、助餐、停車、體育健身等各類設施，加強適老及適兒化改造、無障礙設施建設，解決“一老一小”方面難題。二是“一城一策”系統提升城市防洪排澇能力。堅持因地制宜、整體設計，統籌協調外洪與內澇、“灰色設施”與“綠色設施”，科學規劃、合理安排洪澇水出路及治理方案。實施老城區防洪排澇提標改造工程，結合老舊小區及道路改造提升管網排澇能力，改造及增設泵站，推進老城區雨污分流改造。三是加快綠色低碳城市建設。實施建筑領域碳達峰、碳中和行動，推進既有建筑綠色化改造，鼓勵與城鎮老舊小區改造、農村危房改造、抗震加固等同步實施，實施綠色建筑統一標識制度。

（孔翠芳，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副研究員。張雪原，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心高級規劃師）