以區(qū)域協(xié)同減碳推進綠色發(fā)展

堅持全國“一盤棋”、系統(tǒng)推進區(qū)域綠色協(xié)調發(fā)展是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必然要求，促進西電清潔消納、產業(yè)有序轉移和生態(tài)氣候資源跨省區(qū)調用是區(qū)域協(xié)同減碳的三項重要抓手。當前，區(qū)域協(xié)同減碳仍面臨“西電東送”綠色效益釋放挑戰(zhàn)、產業(yè)轉移綠電優(yōu)勢體現(xiàn)受限、生態(tài)氣候資源化制度有待完善等問題。建議持續(xù)優(yōu)化跨區(qū)域清潔能源資源配置、協(xié)同推進產業(yè)梯度轉移和低碳轉型、健全生態(tài)氣候資源化制度和交易機制，為區(qū)域互補融合、綠色發(fā)展提供新引擎。

一、區(qū)域綠色協(xié)調發(fā)展面臨的主要障礙

（一）“西電東送”綠色效益釋放面臨挑戰(zhàn)

“西電東送”是我國推動西部地區(qū)新能源開發(fā)利用，優(yōu)化東部地區(qū)能源結構，促進區(qū)域綠色協(xié)調發(fā)展的重要抓手。截至2023年11月底，南方電網區(qū)域“西電東送”中水電等清潔能源超過80%，助力廣東、廣西累計碳減排約19億噸。但是，“西電東送”的綠色效益釋放仍面臨基建、技術與市場等多方面挑戰(zhàn)。

一是“西電東送”輸電通道能力相對有限，電力調度運營困難增大。一方面，由于新能源電力源荷分離，源網荷儲需要跨區(qū)域聯(lián)動，提高了對輸電網絡設計和建設的要求。加上西部地區(qū)新能源發(fā)電位置偏遠，輸電通道投資建設規(guī)模大、周期長、運營難，與新能源裝機增長相比，新建輸電通道資源相對稀缺。另一方面，各類新能源電力不斷進入電網，使各類電力占比處于動態(tài)變化中，同時新能源發(fā)電具有波動性和隨機性特征，這為電力系統(tǒng)維持發(fā)電及負荷的實時平衡帶來挑戰(zhàn)，電力調度和電網安全運營難度增大。預計到2030年，若保證新能源100%消納，國家電網經營區(qū)的調峰能力缺額為3.98億千瓦；若保證新能源95%消納，國家電網經營區(qū)的調峰能力缺額為1.96億千瓦。

二是跨區(qū)域電力市場化交易機制亟待完善。目前，跨區(qū)域送受電市場化交易機制在市場規(guī)則、電價確定、結算方式、利益分配等方面尚未具備能夠有效落實的制度安排。一方面，包含跨省區(qū)電力市場的統(tǒng)一市場體系有待完善。我國各省電力市場模式和規(guī)則差異較大，跨省區(qū)和省內兩級交易平臺的耦合銜接、協(xié)同運作有待加強，省間市場協(xié)調難度大限制了區(qū)域優(yōu)化資源配置作用的充分發(fā)揮。新能源發(fā)電參與市場交易的規(guī)則仍有待完善，參與受電地區(qū)輔助服務市場的機制和規(guī)則也有待完善規(guī)范。另一方面，部分新能源富集地區(qū)電力外送不足，利益分配需要再平衡。例如，送電地區(qū)強調綠電價值以招商引資，既促進新能源消納，又加速化石能源利用和碳排放與當地經濟發(fā)展脫鉤，實現(xiàn)經濟與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。因此，送電地區(qū)傾向于就近利用新能源來擴大生產，減少電力外送，加大跨區(qū)域輸電利益協(xié)調難度。

（二）產業(yè)轉移綠電優(yōu)勢體現(xiàn)仍受限制

2023年，我國東部地區(qū)經濟體量是西部地區(qū)的2.4倍，已具備產業(yè)轉移梯度；2021年，東部地區(qū)碳排放量是西部地區(qū)（未含西藏）的1.2倍，東部地區(qū)碳減排壓力與西部地區(qū)新能源消納要求相適應①。對于東部地區(qū)，高耗能、高排放產業(yè)向西部新能源富集地區(qū)有序轉移，其核心動力之一是獲得碳減排成本紅利；對于西部地區(qū)，產業(yè)引進增加新能源就近消納，能夠破解上述電力跨區(qū)域消納機制中的現(xiàn)實難題。但是，西部地區(qū)新能源就近消納成本較高、綠色低碳轉型的市場化激勵機制作用相對較弱則制約了產業(yè)轉移有序推進。

一是西部地區(qū)產業(yè)引進就近消納新能源仍面臨較高綜合成本。近年來，新能源發(fā)電成本下降，而新能源電力的相關建設成本及運營成本相對較高，發(fā)電成本的下降程度難以對沖前期投資建設成本的提升。由于碳減排和儲能設施建設、電網升級改造投資以及電力調度管理等促進新能源消納的硬件軟件設施投資規(guī)模巨大，導致西部地區(qū)新能源電力利用的綜合成本較高。風光等發(fā)電成本下降引致的成本優(yōu)勢不再凸顯，西部地區(qū)產業(yè)引進時吸引力受限。據測算，電源側結構變化、碳捕捉利用與封存（CCUS）項目投資和各類儲能項目配套，將引致2030年我國電源側度電成本較2020年增加18.9%—27.5%；服務新能源發(fā)展等各類電網投資增加將引致2030年我國電網側度電成本較2020年增加-1.1%—4.3%；綜合發(fā)電、碳減排、儲能、輸配電等各環(huán)節(jié)成本變化，2030年我國終端度電成本較2020年增加12.1%—19.3%。

二是綠色低碳轉型的市場化激勵約束作用較弱，制約產業(yè)轉移。我國碳排放權交易市場及綠證綠電交易等市場化激勵舉措由于配額相對寬松、技術方案有限、應用場景不足等原因，未能充分反映新能源利用和技術創(chuàng)新的“綠色溢價”，推動產業(yè)轉移有序推進的經濟激勵和環(huán)境約束仍然有限。例如，由于上述市場化激勵機制欠完善，石化、電解鋁、鋼鐵等行業(yè)就近消納新能源發(fā)電的低碳經濟性優(yōu)勢未能得到充分體現(xiàn)；同時，其環(huán)境負外部性成本內生化的約束也較為有限，從而削弱了相關產業(yè)向西部地區(qū)轉移和就近消納新能源發(fā)電的動力。

（三）生態(tài)氣候資源化制度亟待完善

在全國范圍內優(yōu)化配置生態(tài)氣候資源能夠為東部地區(qū)減碳、西部地區(qū)發(fā)展提供生態(tài)資源基礎。但目前我國跨區(qū)域生態(tài)氣候資源利用和補償機制仍面臨統(tǒng)計核算、制度設計、碳匯項目監(jiān)管等方面的問題，阻礙了生態(tài)氣候資源跨區(qū)域調用的潛能挖掘。

一是生態(tài)氣候資源價值核算存在困難。我國生態(tài)資源統(tǒng)計基礎相對薄弱，生態(tài)資源的價值評估方法多種多樣，尚未制定統(tǒng)一標準，使得各地生態(tài)資源價值核算不具備一致性和可比性。

二是跨區(qū)域生態(tài)補償制度設計有待完善。我國生態(tài)系統(tǒng)服務提供者大多集中在西部地區(qū)，而生態(tài)系統(tǒng)服務受益者多數集中在東部地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)服務提供者和受益者空間不對應，導致地區(qū)間在資源利用權、生態(tài)保護責任等方面存在利益分歧，協(xié)調合作困難。

三是碳匯項目的產權界定、交易和監(jiān)管仍存在困難。碳匯項目權屬結構復雜，權屬“唯一性”界定難以明確。碳匯項目市場交易規(guī)則待完善，交易中存在信息不對稱、價格不透明等問題。同時，我國暫缺有效的法律政策監(jiān)管保障碳匯項目的額外性、真實性和永久性。

二、推進區(qū)域綠色協(xié)調發(fā)展的相關建議

（一）持續(xù)優(yōu)化跨區(qū)域清潔能源資源配置

一是提升跨區(qū)域輸電通道建設能力、優(yōu)化電力調度。通過特別國債、專項債、中央預算內資金等方式加大對跨區(qū)域輸電通道建設的支持力度，鼓勵民間資本參與跨區(qū)域輸電通道建設，提高輸電效率和容量，提升跨區(qū)域輸電通道的建設利用能力，有效滿足西部地區(qū)新能源發(fā)電輸送需求。增強電源多能互補能力，打造源網荷儲聚合體，平衡新能源的波動性，提高電力系統(tǒng)的可調度性和供電可靠性。

二是完善跨區(qū)域電力交易機制。加快建立全國統(tǒng)一電力市場，促進電力交易的自由化和市場化。通過制定統(tǒng)一的交易規(guī)則和標準，降低市場壁壘，吸引更多參與者，提高市場競爭性，理順價格傳導機制，推動市場供需雙方發(fā)現(xiàn)價格。加強跨區(qū)域協(xié)調合作，共同制定合理的送受電計劃，并及時進行調整以滿足雙方需求，確保電力供需平衡和送電計劃的足額落實。推動新能源直接財稅支持轉向傳統(tǒng)能源生產消費領域的碳市場、碳稅等外部性內部化手段，使新能源和傳統(tǒng)能源在電力交易體系下公平競爭。

（二）協(xié)同推進產業(yè)梯度轉移和低碳轉型

一是理順就近消納新能源相關機制。建立健全新能源消納的市場化機制，推動跨部門協(xié)調合作，加強信息共享，確保新能源供應與產業(yè)需求之間形成良好匹配。加快出臺電價激勵政策、稅收優(yōu)惠政策等，降低區(qū)域內企業(yè)新能源就近消納成本，促進新能源消納與地區(qū)產業(yè)發(fā)展良性互動。

二是擴大并完善碳排放權交易市場。擴大碳排放權交易市場覆蓋行業(yè)，探索實施碳排放配額通過拍賣及其他方式的分配方案，做好綠證交易、全國溫室氣體自愿減排交易等市場與碳排放權交易市場和其他碳金融衍生品市場的連通，引導增強碳排放權、綠證、CCER的市場流動性。完善市場交易價格機制，通過提高“綠色溢價”引導產業(yè)向新能源富集地區(qū)轉移。

（三）健全生態(tài)氣候資源化制度和交易機制

一是摸清各地區(qū)生態(tài)碳匯資源情況。通過遙感測繪、實地調查等手段，建立廣泛覆蓋的生態(tài)碳匯監(jiān)測網絡，精確捕捉不同生態(tài)系統(tǒng)中的碳儲量和變化趨勢，實現(xiàn)碳貢獻可度量、可核算。制定生態(tài)系統(tǒng)服務評估標準，科學評估土壤碳儲量、植被碳吸收、水體碳循環(huán)等能力，使生態(tài)系統(tǒng)服務的貢獻能夠被量化核算，為生態(tài)碳匯的凈貢獻提供基礎數據。

二是加快推進跨區(qū)域生態(tài)資源利用補償制度建設。建立健全跨區(qū)域生態(tài)資源利用補償的法律政策，明確補償主體、對象、標準、程序等內容。明確補償主體，包括政府部門、企業(yè)、社會組織等各方責任和義務；確定需要進行生態(tài)補償的區(qū)域和項目，劃定受益區(qū)域和受損區(qū)域，合理確定補償對象；完善生態(tài)資源利用補償機制，包括制定補償標準、多元化補償方式、規(guī)范資金使用管理、開展監(jiān)督評估和信息公開等，促進生態(tài)保護和經濟社會發(fā)展協(xié)調可持續(xù)。

三是完善碳匯項目的產權界定和交易監(jiān)管。建立碳匯項目產權登記制度，規(guī)范碳匯產權轉移程序，以法律協(xié)調碳匯產權主體間的關系，確保產權的唯一性和可追溯性。制定統(tǒng)一的碳匯項目市場交易規(guī)則和標準，明確交易的程序、條件和限制，提高交易的規(guī)范性、透明性和公平性。授權專門的監(jiān)管機構，負責監(jiān)督和管理碳匯項目交易活動，確保碳匯項目的額外性、真實性和永久性，建立碳匯項目信息公開和風險預警機制。

注：

①資料來源：作者根據《中國統(tǒng)計年鑒》、中國碳核算數據庫（CEADs）數據計算。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院市場所）