統籌扶持傳統小農戶和新型農業經營主體發展積極應對“誰來種地”隱憂上升問題

黨中央、國務院高度重視“誰來種地”這個問題。近年，隨著我國人口總量結構和經濟社會發展變化，農業就業人員加快減少，疊加生產成本上升以及部分體制性因素影響，新型農業經營主體培育放緩，“誰來種地”隱憂增加。習近平總書記指出，“誰來種地”這個問題，核心是要解決好人的問題。建議緊緊抓住傳統小農戶和新型農業經營主體“兩個關鍵”，進一步完善政策設計，通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，打造支撐農業強國建設的現代化隊伍。

一、近年傳統農戶數量減少和新型農業經營主體培育“一快一慢”反向變化，“誰來種地”隱憂上升

（一）人口“達峰”后農業勞動人口減量化、老齡化加快

我國人口自然增長率持續下降，2022年全國人口首次出現“負增長”，加之人口城鎮化持續，農業就業人員快速下降。一方面，鄉村就業人員數量年均降幅，已從2001—2005年的1.1%，持續增加到2006—2010年的2.2%、2011—2015年的3.1%、2016—2019年的4.0%、2020—2023年的3.7%。另一方面，農業高齡化加速。2021年全國第七次人口普查的數據顯示，農村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%和17.72%，比城鎮分別高出了7.99個、6.61個百分點，10年前這個差距僅為3.19個、2.26個百分點。

（二）新型農業經營主體培育陷入徘徊期

培育新型農業經營主體是應對農業就業人員不足、實現新老接替的重要舉措，但近期我國新型農業經營主體發展放緩。從數量看，總量增速趨緩。全國農民合作社數量經歷2012—2017年平均25%的高增速后，近五年穩定在220萬家左右。工商資本下鄉明顯放慢，流入承包地面積年均增速從2018年之前的9%左右，下降至2021年的1.5%。從規模看，經營面積偏小。以家庭農場為例，相比美國農場主平均2550畝、日本農業經營體個均370畝的規模，我國家庭農場經營面積較小，且近年經營面積已從2012年的200畝下降至2021年的121畝。從質量看，多數具有小農戶相似的脆弱性。家庭農場在經營理念、經營水平、市場營銷、機械生產、抵御風險等方面與小農戶差別不大；農民合作社帶動小農戶進入大市場，面臨種養技術水平不高、加工流通能力不強、融資難融資貴等困難。

二、我國“誰來種地”問題既有世界各國發展的普遍規律，也受國內部分政策性體制性因素制約

（一）邁向高收入經濟體過程中農業就業人員減少加快、新老交替不暢是世界各國共有現象

發達國家發展歷程顯示，“誰來種地”是共同的階段性問題。一方面，翻越“高收入墻”前各國農業就業人員均加速減少。日本、韓國人均GDP分別于1968年、1994年超過1.2萬美元，達到高收入經濟體標準，在此之前農村人口均大量減少，此后占比逐步趨于穩定。2021年，我國人均GDP首次超過1.2萬美元，出現了與發達國家邁向高收入經濟體之前，農村人口快速減少的共同現象。另一方面，培育年輕農民是普遍難題。進入高收入經濟體后，城市就業崗位更多、生活更優越，對年輕人吸引力更大，多數發達國家都存在農業高齡化問題。例如，韓國2000年60歲以上農民占比51.1%，到2015年提升至將近70%，甚至37.8%的農業就業人口超過了70歲，時至今日韓國農業高齡化仍在加深。

（二）我國新型農業經營主體培育還存在體制性政策性問題制約

既要認識到我國農業就業人員減量化、高齡化的歷史客觀規律，更要認識到制約我國新型農民培育、農業新老接替的體制性政策性因素。

一是我國農業扶持政策偏弱、務農效益較低。對農業實行補貼、促進農民增收是世界發達國家（地區）的通行做法，歐美國家農民收入40%以上來自政府補貼。我國農業補貼水平較低，根據世貿組織最新通報數據，我國“綠箱”措施補貼僅占當年農業總產值的13%，遠低于美國的34%和日本的20%水平，對農民直接補貼的“綠箱”政策占比不足5%，大幅低于美國的28%和歐盟的49%。同時，受農資價格、土地租金等上漲影響，農業收益較低，如2020—2022年四川省稻谷每畝凈利潤從130.3元降至35.6元，不少農民反映“種地一年不如打工一月”，加劇了傳統農戶撂荒、年輕人不種田。部分地區出現了家庭農場和合作社退租土地，規模經營“開倒車”的現象。

二是農村要素市場建設滯后，不滿足新型農業經營主體發展需求。一方面，“用地難”問題普遍。農村宅基地和農房長期閑置空置，無法成為新型農業經營主體產業發展用地來源。另一方面，“融資難”問題突出。新型農業經營主體大量投入凝結在農業生產設施與生物資產上，但農村產權制度改革、金融產品創新滯后，這些資產無法抵押融資。

三是涉農政策預期不穩、工商資本不敢投。近年我國調整了部分涉農產業政策，部分地區在“大棚房”整治、防止耕地“非糧化”等政策執行中搞層層加碼、“一刀切”，不少企業投資“打水漂”，加劇了近年民間農業投資波動幅度，部分工商資本對下鄉和擴大農業投資持觀望狀態。

三、統籌兼顧扶持傳統小農戶和新型農業經營主體

應對“誰來種地”問題，既要做好傳統小農戶“存量”文章，又要做好新型農業經營主體“增量”文章，核心要義是讓務農有收益。要立足當下、運用社會化服務力量推動小農戶融入現代農業發展，立足長遠、下大力氣培育新型農業經營主體，促進務農人員新老有序交替。

（一）優化補貼政策增加務農收入

我國非特定“黃箱”補貼還有很大空間，“綠箱”補貼可實施領域較寬，要優化政策實施。一是用足用活“黃箱”和“藍箱”補貼。在符合世貿規則前提下用足“黃箱”補貼，適時將個別農產品的特定“黃箱”補貼調整為非特定“黃箱”或“藍箱”補貼。二是增加“綠箱”政策舉措。加大自然災害救濟、不與生產掛鉤的收入支持等對種糧農民進行直接支持的補貼力度，加強農田水利、糧食倉儲物流和農業科技等基礎設施建設，加快推進高標準農田建設和東北黑土地保護，將符合條件的種糧大戶、農民合作社等新型經營主體納入支持范圍。三是推動農業補貼政策轉型。在確保農民收入穩定增長前提下，以綠色生態為導向，完善耕地保護補償機制，支持采用節約型新品種新技術。

（二）完善農業保險穩定農業收入

農業保險對農業發展、農民增收、新型農業經營主體培育具有“穩定器”作用，要加快完善農業保險政策體系。一是推動農業保險賠付由“保成本”向“保收入”轉變。通過多保多補、獎補結合等手段改進農業保險補貼，引導和鼓勵農業保險經營主體擴大保險規模、拓寬保險范圍、提高保險標的。二是加快建立農業再保險補貼機制和巨災風險基金。通過再保險機制分散風險，研究建立農業巨災風險基金，提高農業保險的經營水平和可持續性。三是大力發展地方特色農產品保險。加快落實覆蓋全國31個省區市的優勢特色農產品“以獎代補”政策，適時推動特色農產品保險金額提升、品種數量增加、區域范圍拓寬。

（三）以要素改革提升產業鏈、增強農業吸引力

要素結構優化是農業產業升級、價值提升的根本動力，是吸引社會力量發展現代農業的關鍵因素。一是健全農業用地支持政策。完善農業配套設施和附屬設施建設標準和用地規范，加快推進農村集體經營性建設用地入市，支持新型農業經營主體參與盤活利用農民閑置宅基地和閑置農房，用于鄉村產業發展。二是強化農業金融體系。創新農業抵質押物范圍，推動發展土地經營權抵押、糧食抵押、農機具抵押等信貸工作，探索開展與農業生產經營周期相匹配的流動資金貸款和中長期貸款。三是加快推進鄉村產業數字化。要充分發揮數字要素賦能鄉村產業、提升產業價值的促進作用，在種養殖、農產品溯源、區域公用品牌營銷、全產業鏈信息監測預警等重點領域，制定實施數字化改造試點示范項目，支持新型農業經營主體數字技術采納。

（四）大力培育現代農業人才隊伍

人才是現代農業的希望，是破解農業后繼乏人問題的關鍵，既要優化存量、又要增加增量。一方面，要大力培育人才。探索新型職業農民培訓和中高職學歷教育、農業職業技能鑒定、農村實用人才培養等相互銜接的機制，支持農民合作社、農業龍頭企業等主體與院校合作承擔培訓工作。另一方面，要積極引進人才。優化鄉村創業支持服務體系，引導青年人才下鄉創業就業，協同財政部充分發揮財政政策、產業政策引導功能，不斷推動工商企業帶著資金和人才隊伍投向農業。

（五）增強社會化服務帶動小農戶融入現代農業

當前和今后很長一個時期，家庭經營仍將是我國農業的主要經營方式，要通過社會化服務有效應對農業高齡化問題，確保小農戶在現代農業發展中“不掉隊”。一是拓展農業服務領域。堅持需求導向，通過對農業社會化服務主體的信息服務、融資擔保、土地供給等支持，推動服務范圍從糧棉油糖等大宗農作物向果菜茶等經濟作物拓展。二是提升服務科技水平。支持農業社會化服務主體集成推廣應用綠色優質新品種、先進適用技術和現代物質裝備，支持服務主體與科研院所等加強合作，積極推廣“科技小院”好做法好模式。三是加大對農業社會化服務支持力度。探索給予減免稅收、低息貼息貸款等優惠政策，支持農業社會化服務主體更好地服務和帶動小農戶從事農業生產。

（六）健全涉農政策管理穩定壯大農業龍頭企業

農業龍頭企業是現代化農業隊伍的中堅力量，要營造穩定、可預期的投資環境，讓工商資本敢下鄉、龍頭企業敢投資。一是推動農業產業支持政策轉型。要引導地方政府從選擇產業向服務產業轉型，改變靠補貼、靠項目、靠批地等支持特定產業的模式，持續完善《社會資本投資農業農村指引》。二是規范涉農政策執行。明晰涉農產業政策執行標準邊界，規范地方政府涉農優惠政策兌現行為，將地方“層層加碼”“一刀切”等違規行為納入督察問責范疇。三是推進強制性涉農政策法治化建設。加快完善全國和地方性涉農法規，提高強制性涉農政策依法執行水平。

〔本文系國家社會科學基金青年項目“混合經營對農村集體經濟發展的作用機理及其政策體系研究”（編號：21CJY060）階段性成果〕

〔周振，國家發展改革委產業所。張鵬，海油富島（上海）化學有限公司〕