深化數據要素市場化配置改革釋放數字經濟發展新動能

在全球數字經濟蓬勃發展的背景下，數據要素正成為推動經濟高質量發展的新引擎。黨的二十大報告明確指出，要加快數據要素市場化配置，釋放數據要素的潛能，推動經濟轉型升級。習近平總書記多次強調，要把握數字經濟發展的戰略機遇期，健全數據要素市場化配置機制，推動數字經濟與實體經濟深度融合。當前，我國數字經濟的蓬勃發展與數據要素市場化配置密切相關，但仍面臨諸多挑戰。數據權屬不清、確權制度不健全、技術支撐不足等問題制約著數據要素價值的充分釋放。同時，數據的特殊屬性、多方利益博弈、產業發展速度快等因素也給改革帶來了復雜性。深化數據要素市場化配置改革，不僅是貫徹新發展理念的重要舉措，更是實現中國式現代化的重要支撐。為此，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，深化數據要素市場化配置改革。要明確數據權屬，構建科學合理的數據產權制度；完善多元參與、權責明確的數據確權機制；推動公共數據開放共享，釋放數據紅利。多措并舉，推動數據要素的高效流通和使用，為數字經濟高質量發展注入強勁動力，為全面建設社會主義現代化國家貢獻力量。

一、明確數據權屬是數據要素市場化配置的基礎和前提

數據作為新型生產要素，其市場化配置的關鍵在于明確數據權屬。只有厘清數據的所有權、使用權和收益權，才能真正激活數據要素的市場價值，推動數據要素的高效流通和使用。當前，我國數據權屬制度尚不健全，在法律法規、政策制度等方面仍存在諸多不足，嚴重制約了數據要素市場的發展和數據價值釋放。因此，以數據確權為切入口，構建數據產權制度，是推進數據要素市場化配置改革的必由之路。

（一）現實困境：數據確權制度缺失導致數據要素價值難以充分釋放

1、數據產權制度不健全。一是數據所有權界定不清。個人數據、企業數據、政府數據等不同類型數據的所有權歸屬存在爭議。例如，在用戶生成內容（UGC）平臺上，用戶創作的內容與平臺提供的服務之間的權屬界限模糊。二是數據使用權限模糊。數據收集者、加工者、使用者之間的權責邊界不明確，容易引發糾紛。特別是在大數據分析和人工智能應用中，多方參與的數據處理過程使得權責劃分更加復雜。三是數據收益權分配機制缺失。數據增值收益如何在數據提供者、加工者、使用者間合理分配尚無定論。導致數據價值分配不公，影響到各方參與數據要素市場的積極性。

2、數據確權技術支撐不足。一是數據溯源困難。海量數據的來源、流轉過程難以準確追溯，增加了確權難度。特別是在跨平臺、跨境數據流動中，數據溯源的技術挑戰更加突出。二是數據分類分級標準不統一。不同行業、地區對數據價值、敏感程度的判斷標準不一，影響確權的科學性和可操作性。例如，醫療、金融、教育等領域對數據敏感度的界定存在差異，導致跨行業數據共享和確權困難。三是數據確權技術手段有限。傳統確權方式難以應對數據的海量性、動態性特征，新型確權技術如區塊鏈等尚未成熟。雖然區塊鏈技術在數據確權方面顯示出潛力，但在可擴展bd2w9GvGJu96ySWHkFtvLKRoQbBnz1QnI9R5vSkGO7w=性、效率等方面仍面臨挑戰。

3、數據確權法律保障不足。一是立法滯后。《數據安全法》《個人信息保護法》等雖已出臺，但針對數據確權的專門法律仍付之闕如。這導致數據確權缺乏明確的法律依據，增加了實踐中的不確定性。二是執法困難。數據確權糾紛案件的取證、舉證難度大，司法實踐中存在較大挑戰。特別是在涉及跨境數據流動的案件中，司法管轄和法律適用問題更加復雜。三是司法解釋缺位。現有法律對數據權屬、數據交易等關鍵問題的解釋不夠明確，難以為司法實踐提供明確指引。這導致類似案件可能產生不同判決，影響司法公信力和數據市場的穩定性。

（二）體制機制根源：多重因素制約數據確權制度的建立和完善

1、數據要素的特殊屬性給確權帶來挑戰。數據具有非競爭性、非排他性、可復制性等特征，傳統民法典中的物權規定難以完全適用。例如，同一數據可以被多方同時使用而不會減損，這與傳統有形資產的排他性使用權不同。同時，數據的價值主要體現在使用過程中，如何在保護原始權利人權益與促進數據流通使用間尋求平衡，是一大難題。這要求在制定數據確權制度時必須考慮數據的這些特殊屬性，創新性地設計權屬制度。

2、數據確權涉及多方利益博弈，協調難度大。政府、企業、個人在數據權益分配上存在利益沖突。政府重視數據安全，傾向于加強管控；企業追求數據價值最大化，主張放寬限制；個人則更關注隱私保護。多方訴求難以調和，制約了數據確權制度的建立。例如，在個人健康數據的使用上，醫療機構、研究機構、商業公司和個人之間就數據共享和使用權限存在顯著分歧。這種利益沖突不僅存在于不同主體之間，也存在于同類主體內部，如不同規模、不同行業的企業對數據確權的訴求也有所不同。

3、數據產業發展速度快，監管難以跟上。大數據、人工智能等新興技術不斷涌現，數據采集、處理、應用方式日新月異，而相關法律法規、監管機制的制定和完善往往滯后于技術發展，造成監管真空。例如，人工智能生成內容（AIGC）的快速發展，引發了對AI生成數據的所有權和使用權的新爭議，現有法律框架難以給出明確答案。此外，跨境數據流動、數據本地化要求等國際數據治理議題也給國內數據確權制度的建立帶來了新的挑戰。

4、數據確權與數據安全、個人隱私保護之間的平衡難以把握。一方面，明確數據權屬有利于激發數據要素活力；另一方面，過度強調數據所有權可能導致數據壟斷，不利于數據的流通和創新應用。同時，個人數據確權與個人隱私保護之間也存在潛在沖突。例如，賦予個人對其數據更多的控制權可能強化隱私保護，但也可能增加數據使用的復雜性和成本。如何在數據確權、數據安全和個人信息保護之間找到平衡點，是制定相關政策和法規面臨的重大挑戰。

5、現有法律框架對數據權屬的規定不夠明確。雖然《民法典》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律已經對數據和個人信息的保護作出了規定，但對數據作為一種新型要素的權屬界定仍然不夠清晰。例如，《民法典》雖然將數據、網絡虛擬財產納入了民事權利客體，但并未對其權屬性質作出明確規定。這種法律上的模糊性增加了數據確權實踐的難度，也為未來的立法工作提出了新的挑戰。

二、構建多元參與、權責明確的數據確權機制

推進數據確權改革，需要構建一個多元主體參與、權責明確、運行高效的確權機制。這一機制應能有效平衡個人隱私保護與數據價值挖掘之間的關系，促進數據的有序流通和高效利用。

（一）完善數據分類分級制度，為差異化確權提供基礎

制定全國統一的數據分類分級標準。根據數據來源、內容、用途等特征，將數據細分為個人數據、企業數據、政府數據等類別，并按敏感程度和重要性進行精細化分級。建立動態調整機制，定期評估和更新分類分級標準，以適應數據特征和應用場景的快速變化。同時，針對不同行業的特殊需求，制定行業特定的數據分類分級指南，確保分類分級工作的科學性和實用性。

（二）建立數據產權登記制度，明晰數據權屬狀況

借鑒不動產登記制度的經驗，建立全國統一的數據產權登記體系。明確登記對象、程序和法律效力，為數據交易和使用提供權屬依據。探索構建數據資產評估體系，引入第三方評估機構，為數據確權和交易定價提供客觀參考。同時，建立數據產權登記信息共享機制，在保護隱私和商業秘密的前提下，實現跨部門、跨地區的數據權屬信息互通。

（三）優化數據確權管理體系，提升協同治理效能

充分發揮國家數據局的統籌協調作用，同時明確中央網信辦、工信部、國家發改委等部門在數據確權工作中的具體職責。建立跨部門協調機制，制定數據確權規則，協調解決跨部門糾紛，指導地方開展數據確權工作。在國家數據局的領導下，組建由各相關部門參與的數據確權專家委員會，為重大決策提供咨詢和建議。同時，加強數據確權專業人才培養，提升數據確權工作的專業化水平。

（四）推動數據確權技術創新，提高確權效率和安全性

加大對區塊鏈、人工智能、隱私計算等新興技術在數據確權領域應用的研發投入。在國家數據局的指導下，聯合科技部、工信部等部門，設立數據確權技術創新專項，鼓勵高校、科研院所和企業開展前沿技術研究。構建分布式數據確權系統，實現數據權屬的不可篡改和可追溯。探索同態加密、安全多方計算等隱私保護技術在確權過程中的應用，在保護數據安全的同時提高確權效率。建立數據確權技術標準體系，推動技術成果的規模化應用。

（五）健全數據確權糾紛解決機制，保障各方合法權益

充分發揮司法機關的作用，探索建立專門的數據確權爭議解決機制。鼓勵各地方根據實際情況設立數據確權調解委員會，為數據確權糾紛提供快速、專業的調解服務。培育發展數據確權相關的法律服務市場，鼓勵律師事務所、法律援助機構等為權利人提供必要的法律支持。建立全國性的數據確權糾紛案例庫，為類似糾紛的解決提供參考。同時，加強數據確權糾紛預防機制建設，通過制定示范合同、發布指導意見等方式，減少糾紛的發生。

（六）加強數據確權國際合作，維護國家數據主權

積極參與數據確權國際規則的制定，推動建立公平、合理的全球數據確權協調機制。加強與“一帶一路”沿線國家的數據確權合作，探索建立區域性數據確權互認機制。同時，完善跨境數據流動的確權規則，在促進數據自由流動的同時，有效保護國家安全和公共利益。加強與國際組織、主要數據大國的對話與合作，共同應對數據確權領域的全球性挑戰。

三、釋放公共數據紅利，打造數據要素市場化配置“新引擎”

公共數據是數據要素市場的“金礦”，蘊含著巨大的社會和經濟價值。然而，當前我國公共數據開放共享程度不高，存在“數據孤島”、部門壁壘等問題，嚴重制約了公共數據的價值釋放。因此，以公共數據開放共享為重點，推進數據要素市場化配置改革，將成為激活數字經濟新動能的關鍵舉措。

（一）完善公共數據開放共享法律體系，為改革提供法律保障

加快制定《公共數據開放共享條例》，明確公共數據范圍、開放共享原則和管理機制。全面梳理和修訂相關法律法規，掃清公共數據開放共享的法律障礙。制定公共數據開放共享標準規范體系，促進數據互聯互通，打造數據流通的“高速公路”。同時，探索建立公共數據開放負面清單制度，實現“法無禁止皆可為”的開放理念。

（二）構建統一的公共數據開放平臺，實現數據資源“聚沙成塔”

整合各地區、各部門的數據資源，建立國家級公共數據開放平臺。實現公共數據的統一管理、分級開放和有序共享。建立“數據質量管理體系”，引入第三方數據質量評估機制，確保開放共享的公共數據具有高質量、高可用性。探索建立“數據湖”技術，實現海量異構數據的統一存儲和管理，為大規模數據分析和應用提供支撐。

（三）創新公共數據開放共享模式，培育數據要素市場“生態圈”

探索政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會力量參與公共數據開發利用。鼓勵建立“數據交易所”，打造公共數據流通的“集散地”。設立“公共數據創新應用基金”，支持企業、科研機構開發公共數據創新應用。推動建立“數據銀行”，探索數據存儲、流通、增值的新模式。鼓勵發展“數據經紀人”等新興職業，促進數據要素的高效匹配和流通。

（四）健全公共數據安全保護機制，確保數據安全有序流動

建立公共數據分級分類保護制度，對不同類型、不同敏感程度的公共數據采取差異化保護措施。完善數據脫敏、安全審查、訪問控制等技術手段，打造公共數據開放共享的“安全閥”。探索應用區塊鏈技術，實現公共數據流通的全程可追溯。建立公共數據安全應急響應機制，提高數據安全事件的快速處置能力。

（五）建立公共數據開放共享評估機制，驅動改革持續優化

定期對各地區、各部門的公共數據開放共享情況進行評估，將評估結果納入政府績效考核體系。建立公共數據開放共享效果評價機制，及時總結經驗、發現問題，不斷優化改革舉措。探索建立“數據開放指數”，客觀反映各地區、各部門的數據開放水平。

（六）打造公共數據應用的“創新沃土”，催生數字經濟新業態

設立“公共數據創新實驗室”，為企業、科研機構提供公共數據應用的試驗場。舉辦“公共數據創新大賽”，激發社會各界對公共數據的創新應用。建立“公共數據應用展示中心”，展示優秀的公共數據應用案例，促進經驗交流和推廣。探索建立“數據要素驅動的新型智慧城市”試點，推動公共數據在城市治理、公共服務等領域的深度應用。

〔本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“歐盟數字化轉型戰略與中歐合作”（編號：22JJD630020）的階段性研究成果〕

（楊宜勇，國家發展改革委市場所原所長、二級研究員。魏巍，國家發展改革委市場所助理研究員、博士。王磊，國家發展改革委市場所研究員）