城投平臺在產業轉型中的融資化債影響因素與對策研究

摘 要：隨著城市化的推進，城投平臺發揮著重要的作用。然而，在產業轉型過程中，城投平臺面臨融資風險和債務負擔壓力，這對城市的經濟、社會和發展產生了復雜的影響。為了探尋合理的城投平臺融資與債務管理模式，文章基于產業轉型背景，對城投平臺的融資化債影響因素進行深入分析，并提出相應的應對策略。研究發現，影響城投平臺在產業轉型中的融資化債的主要因素包括政府政策支持、經濟發展水平、投資環境、產業結構、項目效益等。在此基礎上，文章提出了包括優化財政支持政策、改進資產負債管理、引導企業進行合理的產業布局、提升項目效益等方面的對策建議。這些研究結果為城投平臺在產業轉型中的融資化債的影響因素和對策提供了理論依據和實際操作的參考，有助于指導和推進我國城投平臺良性發展。

關鍵詞：城投平臺；產業轉型；融資化債

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2024）28-0031-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.28.007

1 引言

伴隨著城市化進程的推進，城市投資平臺（city investment platform，以下簡稱城投平臺）對我國的城市經濟發展起到了巨大的推動作用。城投平臺作為地方政府推動地方經濟發展、提升城市功能的重要手段，吸引了社會大量資金投入，也積累了豐富的實踐經驗。但是，隨著我國產業轉型升級的步伐加快，城投平臺在融資活動中遇到了一系列新的挑戰，尤其是面臨的融資風險和債務負擔壓力越來越大。這些問題的存在不僅影響了城投平臺本身的運行效率和效果，而且對整個城市的經濟、社會和發展也產生了深遠影響。因此，如何理解和處理城投平臺在產業轉型過程中的融資化債的影響因素及如何采取相應的對策，已經成為當前的重大課題。基于此，文章在深入理解和分析產業轉型背景下對城投平臺的融資化債影響因素的基礎上，探討了包括優化財政支持政策、改進資產負債管理、引導企業進行合理的產業布局、提升項目效益等方面的對策，以期為我國城投平臺在產業轉型中的融資化債的影響因素和對策提供一份理論指引和實際操作的借鑒。

2 城投平臺在產業轉型中的融資化債現狀與問題分析

2.1 城投平臺的融資化債現狀分析

城投平臺由于其政府背景和公共性質，為城市化進程提供了強大的融資保障［1］。近年來，隨著我國經濟結構的改革，產業轉型對城投平臺的融資環境產生了深遠的影響。探究城投平臺在產業轉型中的融資化債現狀，可以發現以下特點。

城投平臺的融資規模在不斷擴大。在產業轉型的推動下，傳統的基礎設施投資逐漸退居二線，生產性、服務性、科技性投資成為城投平臺的新方向［2］。對投資規模的嚴控及政策引導，使得城投平臺不得不借助金融手段來獲取資金，此舉在一定程度上推動了城投平臺的融資規模擴展［3］。

伴隨著融資規模的擴大，城投平臺也面臨融資成本的上升。產業轉型對城投平臺的財務風險預警能力提出了更高的要求。城投平臺在擴大融資規模時也需要通過轉型升級，提高自身的風險管控能力，以應對融資成本的持續上升。

再者，城投平臺的融資結構也發生了相應的改變。以往城投平臺的融資多依賴銀行貸款，而在產業轉型的過程中，城投平臺將其融資渠道逐步多元化，通過發行企業債券、股權融資等手段，尋找更多的融資來源。

城投平臺的債務償還能力呈現出挑戰性。隨著產業轉型，城投平臺的投資項目多是具有長期性和延遲回收性的公共項目，使得城投平臺的流動性壓力加大，債務償還能力受到挑戰。

2023年3月31日，各地上報融資平臺名單，并在2023年6月，由各省份黨政一把手簽字確認報國務院，形成了市場上現在所說的3899名單。在這個背景下，國務院發布《國務院辦公廳關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（35號文），目的在于防范和化解融資平臺債務風險，多策并舉緩釋融資平臺存量債務風險，對于12個重點省份（天津，內蒙古，遼寧，吉林，黑龍江，廣西，重慶，貴州，云南，甘肅，青海，寧夏），允許金融機構通過債務重組、債務置換等方式化解符合要求的融資平臺債務。

總的來看，以35號文的發布為標志，城投平臺債務風險已成為中央和地方各級政府高度關注的重點工作。城投平臺在產業轉型中的融資化債現狀具有融資規模持續擴大、融資成本上升、融資結構多元化和債務償還能力受挑戰等特征，這些都對城投平臺的健康發展提出了嚴峻的挑戰。

2.2 城投平臺在產業轉型中面臨的融資化債問題

進入2024年，城投公司發債監管收緊，1月新發的對外披露募集資金用途的636只城投債中，有97%借新還舊的債券，僅有3%是新增，其中絕大部分都是在過渡期結束之前拿到批文的企業債，顯示出現在城投公司通過發債實現新增融資已經非常難。在這種情況下，全國各地城投公司都在進行產業化轉型。

城投平臺在產業轉型期間面臨的融資化債問題表現在多方面，融資短期化問題嚴重［4］。在進行產業轉型的城投平臺，在獲取資金的過程中主要依靠短期債務，但其投資項目回報周期較長，在周期性經濟波動的環境下，明顯存在融資短期化風險，即資金無法及時得到有效循環。

城投平臺的負債結構較為復雜。根據前期研究，城投平臺債權人多元化，包括但不限于銀行、信托公司、證券公司等，負債結構錯綜復雜，制約了建設效率和風險管理能力。

再者，城投平臺的利率風險較大。由于目前我國利率市場化改革的深化，各類債權成本趨于上升，為城投平臺的融資增加了成本，擴大了其利率風險。

綜上所述，城投平臺在產業轉型期間融資化債的問題主要體現在融資短期化、負債結構復雜化、利率風險、信用風險以及資金來源單一性等方面，這些都需要引起當下相關部門和企業的高度重視。

2.3 城投平臺融資化債的影響因素解析

作為城市化進程中融資主體的城投平臺，其融資化債的影響因素是復雜且多元的。依據已有的研究，可以將這些影響因素分為宏觀層面和微觀層面兩個方面［5］。

在宏觀層面是政府政策。國家對城市投資和債務的宏觀調控政策直接影響城投平臺的融資行為與債務水平。政府政策支持使得城投平臺債務融資成為必要一環，政策調整或更替都會對城投平臺造成直接的影響［6］。一個地區的經濟狀況和投資環境決定了城投平臺的獲利能力和償債能力，進而影響其債務融資的規模和壓力［7］。位于相對發達地區的城投平臺更容易通過債務融資進行擴張。

在微觀層面是產業結構。城投平臺融資化債的影響因素中，產業結構是一個重要的風險調控指標。合理的產業結構布局可以有效降低投資風險，提高項目效益。一個高效益的項目不僅可以提高資金回報和現金流量，還能夠降低融資風險，使城投平臺更好地應對債務償還壓力。

總的來說，這些影響因素的存在和演變，使得城投平臺在產業轉型過程中的融資化債具有較高的復雜性和風險性。理解和把握這些因素，有助于找到解決問題的突破點，有針對性地制定融資化債的對策和管理策略。

3 影響城投平臺在產業轉型中融資化債的關鍵因素研究

3.1 政府政策支持對城投平臺融資化債的影響

政府政策支持作為一個重要的影響因素，對城投平臺在產業轉型中的融資化債具有顯著影響。城投平臺作為一種重要的政府投資和融資平臺，其運行機制、規模控制、排雷等方面在很大程度上受到政府政策的指導和調控。

從國有企業改革的政策演進過程看，政府推行的政策不斷變幻，對城投平臺理性運作的制度環境造成影響。中國的企業改革從“權責不清、企業依賴”初期，轉變為“市場導向、國資監管”，并逐步向“混合所有制經濟、增加市場活力”轉型，對城投平臺的融資化債產生了深遠影響。

政府投融資政策的調整不僅僅是從管制到放松的直線式改變，更是一種政策性傾斜和主導產業的育成。政府的支持政策對城投平臺在產業轉型中的責任定位和功能定位有著巨大引導作用，以期在面臨轉型壓力的環境中，符合國家產業發展戰略的市場需求，合理調配資源，提升自身盈利能力和風險管理能力。

再者，政府的產業政策和地方經濟發展政策，也會直接影響城投平臺的投資決策和融資計劃。政府的政策意圖可以領導城投平臺對特定產業或者是地方優勢產業的投資傾向，從而影響其債務規模和結構。

總的來說，政府政策對城投平臺融資化債的影響是全方位的，不僅存在于微觀的企業層面，也展現在宏觀的產業和經濟層面。理解和研究政府政策的影響，對探尋城投平臺在產業轉型中融資化債的合理解決之道具有極其重要的意義［8］。

3.2 經濟發展水平對城投平臺融資化債的影響

城投平臺在產業轉型中的融資化債受經濟發展水平的影響顯著。經濟發展水平涉及的因素多樣，包括GDP、人均收入、產業結構等，這些都與城投平臺的融資能力密切相關。

GDP作為經濟發展的總量指標，反映了城市的綜合經濟實力，這直接關系到城投平臺能否獲取足夠的融資資源［9］。當GDP增長速度放緩或負增長時，城投平臺的融資能力可能會下降，因為投資者可能會對城市經濟前景產生擔憂，從而影響其投資決策。反之，如果GDP保持持續的增長，那么投資者可能會有更多的信心投資城投平臺的項目，從而提高其融資化債能力。

人均收入作為居民經濟收入的平均水平，反映了居民的購買力。人均收入較高的城市，居民的消費能力強，有利于拉動城市經濟發展，提升城投平臺的項目吸引力。

產業結構反映了城市經濟發展的質量和水平。產業結構優化，尤其是產業升級，可以改善城市的財政收入結構，提高城投平臺的資本回報，從而增強其融資能力。

2023年開年以來，地方債務負面輿情事件時有出現，比如說4月貴州省政府公開宣稱因債務負擔較重，無法有效解決債務問題，下半年山東濰坊等地不斷曝出非標違約事件。相比2022年和2023年，非標違約的訴訟有607次，違約規模924.58億元，同比大幅增長86.2%和143.45%，非標違約相較以往明顯增多，反映經濟欠發達地區的債務風險在不斷暴露。

對于城投平臺來說，經濟發展水平是影響其融資化債能力的重要因素。應該注重提升城市的整體經濟發展水平，以此提高城投平臺的融資化債能力，以實現產業轉型中的穩定和健康發展。

3.3 投資環境對城投平臺融資化債的影響

投資環境是影響城投平臺在產業轉型中融資化債的一個重要因素。良好的投資環境不僅對城投平臺融資活動的正常進行起著重要的支持作用，也將影響城投平臺的債務層級和償債能力。

投資環境的寬松或緊縮會直接反映在城投平臺的融資成本上。如果投資環境寬松，貨幣政策偏向于擴張，那么城投平臺的融資成本可能相對較低，其產業轉型過程中的融資壓力也將得到緩解。相反，如果投資環境緊縮，貨幣政策偏向于收縮，城投平臺的融資成本可能會提高，從而增加其在產業轉型過程中面臨的融資壓力。

投資環境直接影響城投平臺在產業轉型中的融資化債的情況，城投平臺需盡可能充分利用良好的投資環境，降低融資成本，優化債務結構，提高營運效率，從而推動城投平臺在產業轉型中的穩健發展。

4 城投平臺在產業轉型中的融資化債應對策略

4.1 優化財政支持政策對城投平臺融資化債的影響對策

城投平臺在產業轉型中的融資化債問題，關鍵在于政策環境與金融體系的相結合。財政支持政策作為重要的外部環境，對城投平臺的融資化債起到極大影響。優化財政支持政策，應當從增加適度的金融援助、提高財政資金使用效率和完善財政支持政策體系三個方面來進行。

地方政府在推動城投公司資產整合，轉型成產業平臺中最突出的特點。主要是政府推動城投公司重組合并，減少平臺數量，加大對城投公司的資產注入。這不僅擴大了城投公司的資產規模，也提升了城投公司的經營能力和信用資質，比如四川、重慶、江西等地均設定了平臺數量上的要求，湖南省在2018年2月就出臺了關于嚴控政府債務增長、切實防范債務風險的若干意見，要求對融資平臺“注銷一批、整合一批、轉型一批”。“市級平臺控制在三個以內，縣級平臺不得超過兩個，鄉鎮一律不得設立融資平臺公司。”在資產注入方面，盡管受到國家限制，政府不能將辦公樓、醫院、公園、學校等公益性資產注冊成融資平臺或者公司，但地方政府通過挖掘區域性資源資產，將經營性國有資產或股權、公用事業資產等特許經營權等注入城投企業。地方政府在削減城投數量的同時，并不會簡單地將城投企業拼湊在一起，而是根據不同的功能定位對城投進行整合，通過將區域內資源進行整合，提升區域整體融資能力。

這些優化財政支持政策的方法與手段，旨在通過改進城投平臺的外部融資環境，進而從源頭上減少其在產業轉型過程中的融資化債問題，具有積極的現實意義和深遠的戰略價值。

4.2 改進資產負債管理對城投平臺融資化債的影響對策

為了降低城投平臺在產業轉型過程中的融資風險和債務負擔，改進資產負債管理具有關鍵的作用。

城投平臺應當對負債進行科學管理，應合理估計負債的成本，以及理性對待未來的償還能力，不能一味透支未來進行過度投資。而對于已有的負債，要能按還款計劃和能力化解，避免過度積壓導致信貸風險飆升。

在城投公司的業務模式上，城投公司正在重新構建與地方政府的關系，通過政府回購、政府購買服務、PPP模式、授權經營等與政府構建市場化的結算機制，以廣州市城市建設投資集團有限公司為例，該公司明確提出自2014年開始公司不再參與新增政府性項目的投融資工作，而轉為代建代管的業務形式，具體模式為公司對政府項目進行建設管理。

經過上述的改進措施，優化了城投平臺的資產負債管理，能夠降低其融資風險，維護其償債能力，穩定城市經濟和社會發展，促進產業轉型成功。

4.3 對照“335”指標要求，做好產業化轉型調整

根據交易所的有關政策，獲得產業主體身份的首要因素在于，發行人不在3899名單，和財政部印在名單內，同時發行人的母公司、重要子公司、擔保人等關聯方都不在上述名單內，同時滿足交易所“335”指標的相關要求。也就是公司總資產中城投類占比低于30%，總收入中城投類占比低于30%，財政補貼占凈利潤比重不得超過50%。

首先要明確什么是城投類資產，根據交易所2023年10月發布的公司債券發行上市審核規則，適用指引修訂版，城投類資產包括兩類，一是公益類資產，包括公立學校、公立醫院、公共文化設施、公共衛生設施、公園公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施等不以營利為目的而設立，不能或不易變現，且不得轉讓，不能或很少帶來經營性效益的資產。二是政府應收類資產，按照相關監管要求該部分資產扣除重點關注資產（包含公益類資產、未繳納土地出讓金的土地使用權、無證土地及房屋等）后的凈資產比例，最好控制在30%以上。

為了實現城投類資產占比的壓降，劃入城投公司的經營性資產主要有兩大類，一是傳統經營性資產，又分為有形資產和無形資產，二是創新型經營性資產，比如數據資產。

關于城投類收入的闡述：一是市政及基礎設施項目建設與運營，包括工程項目代建、公共交通、公用事業等；二是土地開發整理收入，確認方式為土地出讓后獲取開發成本一定比例的項目管理費，收入金額為開發成本與投資加成之和。

降低財政補貼占凈利潤的比重，首先不能通過減少財政補貼的方法，而是要通過做大毛利潤的規模，提升投資收益或公允價值變動收益。具體來看，做大利潤規模的方法主要是通過整合進來更多的優質資產、提升經營效率來實現，提升投資效益類的方法，主要是在能力允許的條件下開展股權投資，比如可參股盈利預期較好的公司。開展股權產業基金投資，提升公允價值變動收益的方法，主要是爭取劃入更多的優質投資性房地產，包括用于出租的建筑物土地使用權，或持有并準備增值后轉讓的土地使用權［10］。

5 結論

總的來說，文章為理解和管理城投平臺在產業轉型中的融資化債提供了一種新的視角。通過深入分析其影響因素，包括政府政策支持、經濟發展水平、投資環境、產業結構等，得出一個重要的結論：對于城投平臺來說，優化政策環境、改進資產負債質量、引導合理的產業布局以及提升項目效益是關鍵。然而，研究也有其局限性。首先，影響城投平臺融資化債的因素可能仍有很多尚未揭示的部分，也存在這樣一種可能，當前的因素變量中有重復和互相影響的現象。其次，通過理論建構和實證研究對城投平臺在產業轉型中的融資債務問題進行了研究，但沒有涵蓋所有城投平臺的具體實踐案例。因此，在未來的研究中，需要進行更多的現場研究，以理解不同城投平臺在產業轉型中的融資化債的實際情況。此外，也需要通過對越來越多的案例進行研究，逐步完善和發展對城投平臺在產業轉型中融資化債影響因素和對策的理解，以期對推進我國城市化進程和城投平臺良性發展進行更有效的指導。

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［作者簡介］鄒歆賢（1973—），女，江西樟樹人，碩士研究生，高級會計師，研究方向：融資化債、財務管理。