探索金融穩定保障基金使用程序及配套體系建設

本文先界定穩保基金的功能定位，接著分析穩保基金管理機構的職能履行，并在此基礎上研究完善金融穩定保障體系的基本思路，認為完善相關法律法規、完善穩保基金的收費模式、健全穩保基金資金介入的決策機制、協調處理金融風險與道德風險是有效途徑。

穩保基金的功能定位

近年來國內外金融風險事件時有發生，防范系統性金融風險成為愈加重要的議題。2022年政府工作報告首次提出設立金融穩定保障基金（簡稱“穩保基金”）。 根據《金融穩定法（草案征求意見稿）》起草說明及相關文件的表述，我國穩保基金定位于應對重大金融風險的“后備資金”，經批準后用于應對具有系統性影響的重大金融風險（本文將其簡稱為“潛在系統性金融風險”）。為更好發揮穩保基金功能，并守住不發生系統性金融風險的底線，需要進一步明確穩保基金應對金融風險的介入程序，并配套完善金融穩定保障體系建設。中國為銀行主導型金融體系，金融穩定的關鍵在于銀行體系穩定，本文將主要圍繞銀行風險進行論述。

穩保基金管理機構的職能履行

基于穩保基金的功能定位，“單體風險具有系統性影響”且“其他紓困方式已窮盡”應是穩保基金介入的前置條件。在穩保基金資金介入出險銀行前，穩保基金管理機構及相關金融管理部門需要充分掌握風險嚴重程度、傳染性、波及面、風險應對進展等具體信息，綜合研判后上報關于資金介入的決策建議。可以看出，“介入”的語意既包含決策者同意后進行的“資金介入”，也包含資金介入前穩保基金管理機構等開展研判上報工作的“履職介入”。“資金介入”的方式相對比較固定，包含支持收購承接、注入流動性等。而“履職介入”程序尚無國際統一的范式，本文重點對此提出相關思考，整體如圖1所示。其中的核心環節為上報資金介入建議，此環節須重點闡明風險特征為何滿足穩保基金介入的上述前置條件，本文對此提出判定邏輯。

評估風險有無系統性影響

我國已建立系統重要性銀行評定體系，由于系統重要性銀行本身的評定邏輯已經暗含表明了其出險后會產生系統性影響，故本文重點提出非系統重要性銀行風險有無系統性影響的評估思路。

一是定量評估方式。評估風險有無系統性影響的定量方法中，綜合指數法穩定性較高。已有的測度系統性金融風險方法包括針對整體金融體系的金融狀況指數、金融壓力指數等綜合指數法，以及概率法、網絡模型法、相關違約法、CoVaR模型等模型法。相比于綜合指數法，模型法對數據質量更加敏感。發展中國家的數據質量往往相對欠理想，這會影響模型反映現實世界的效果。綜合指數法能夠減輕數據質量問題帶來的局限性，并更穩定地發揮評估功能。

相對于單體風險，系統性金融風險是一種共振性、體系性、全面性的金融風險，因此綜合指數既應包含能夠反映風險嚴重程度的監管比例成分指標，也應包含能夠反映風險傳染性和波及面等的規模成分指標。基于此思路，本文針對銀行業機構嘗試提出合成指標IN值（Intervene，介入）（公式1）的構建邏輯，用于幫助監測評估單體銀行風險有無系統性影響。關于風險的嚴重程度，監管指標主要包括撥備覆蓋率（Provision Coverage Ratio，簡稱PCR）、核心一級資本充足率（Core Tier 1 Capital Adequacy Ratio，簡稱CT1CAR）、流動性覆蓋率（Liquidity Coverage Ratio，簡稱LCR）、集中度（Concentration Ratio，簡稱CR，主要針對房地產貸款或其他高波動性資產）、杠桿率（Leverage Ratio，簡稱LR）等，針對非系統重要性銀行，監管要求的閾值分別為120%、5%、100%、22.5%、4%。金融風險的直接成因多為實際不良貸款或風險資產敞口無法被準備金或資本金充分覆蓋吸收，誘因包括流動性錯配，資產集中度和杠桿率等因素多起到間接催化作用。基于各成分指標對銀行風險貢獻度的估計，擬為其依次設置25%、25%、20%、15%、15%的權重系數。為消減各成分指標自身不同數量特征對各指標實際權重的影響，各成分指標偏離監管要求的絕對數量須被調整至相近量級，故擬將各成分指標依次做除以20、1、20、5、1的處理。關于風險的傳染性，《系統重要性銀行評估辦法》中的關聯度（Interconnectedness，簡稱INTER，萬億元）指標能夠體現出單體銀行風險在金融體系內的傳染性，該關聯度指標包括金融機構間資產、金融機構間負債、發行證券和其他融資工具。對于2022年規模最小的國內系統重要性銀行，2022年該行關聯度指標約為0.7萬億元。關于風險的波及面，對公存貸總額（Amount，簡稱AMO，萬億元）指標能夠體現出對實體企業及企業眾多員工的影響，對公存款無法取出會影響企業經營性現金流以及企業對眾多員工的工資發放，對公貸款受影響可能增加企業融資性現金流壓力進而增加企業破產和眾多員工失業的風險。該行2022年的對公存貸總額約為1.6萬億元。

IN= （INTER /0.7）×（AMO /1.6）× 〔25%×（120%-PCR）/20+25%×（5%-CT1CAR）+20%×（100%-LCR）/20+15%×（CR-22.5%）/5+15%×（4%-LR）〕

公式 1 合成指標IN值計算思路（針對非系統重要性銀行）

當單體銀行的合成指標IN值大于等于零時，即須加強對該銀行風險情況的關注和預警。除了以零作為IN值的閾值，還可測算歷史實際數據并設定閾值。可回測歷史上已出險各銀行的IN值走勢，觀測其IN值發生突變的數值節點，并取各出險銀行該數值節點的平均值作為閾值，對于將來IN值大于等于該平均值的單體銀行，可加強關注和預警。由于潛在系統性金融風險具有不可預測性和復雜性，故如果完全基于固定的指標閾值來判斷單體銀行風險是否具有系統性影響必然存在局限性。相比于絕對值，IN值的波動率會更具實踐參考意義。如果IN值超過閾值且進一步大幅異常波動，可考慮認定該風險具有系統性影響，構成穩保基金介入的一項依據。

二是定性評估方式。目前沒有一套通用的定量規則能夠充分支撐通過規則行事完成風險有無系統性影響的判定，通過定性方式判斷風險有無系統性影響，可以緩解定量判斷方式難以覆蓋所有情形情況的局限性，為穩保基金資金介入的最終決策提供相機抉擇空間。結合目前各界對系統性金融風險的理解，定性判斷風險有無系統性影響可主要參考以下三方面因素。一是對市場信心的影響。單體銀行發生重大金融風險可能引發廣泛輿情風險，并嚴重影響到公眾對金融體系的信心。二是對關鍵金融服務的影響。具有較高業務復雜度和不可替代性的單體銀行發生重大金融風險，可能影響到關鍵金融服務的提供。三是對實體經濟或特定行業的影響。具有特殊定位的單體銀行發生重大金融風險，可能嚴重影響到實體經濟或特定行業的發展。

穩保基金資金介入的順序

《中國人民銀行對十三屆全國人大一次會議第113號議案的答復》明確指出有序處置機制應當具備的特征，其中重點提到市場化資金應優先充分介入和吸收損失。處置重大金融風險時須優先通過銀行內部資本工具減記等方式由股東、無擔保債權人等承擔損失，并優先動用存款保險基金等處置基金。對于沒有系統性影響的風險，原則上無須動用穩保基金，可遵循成本最小原則采取償付受保存款等上述處置措施并允許出險銀行市場化出清。對于有系統性影響的風險，作為應對重大金融風險的后備資金，穩保基金應在其他內外部市場化紓困方式已窮盡但仍未達到潛在系統性金融風險處置目標的情況下及時介入。為此，穩保基金管理機構需要充分獲取處置當局的工作進展和相關數據信息，基于充分信息共同研提報送穩保基金資金介入的決策建議。

完善金融穩定保障體系的基本思路

完善相關法律法規

一是明確責任分工。首先，在金融監管體制改革的背景下，可明確中央金融委員會關于穩保基金資金介入的決策地位。此外，目前多項已出臺的有關政策文件均已明確危機管理小組的風險處置主體地位，但現階段的《金融穩定法》相關文件并無體現，可考慮對此予以進一步明確，并明確組內成員的分工明細。

二是厘清穩保基金與地方財政之間的協作邏輯。《金融穩定法（草案征求意見稿）》提及地方財政資金早于穩保基金介入，《金融穩定法（草案）》刪除了此表述。一方面，地方政府可能是部分區域性銀行的股東，且具備協調各類市場資源應對風險的能力。另一方面，地方政府資金具有公共屬性，其早于穩保基金介入不符合市場化風險化解原則，且易擠占用于民生相關公共服務的財政預算。相關法律法規可基于財政金融理念，結合市場化風險化解原則，厘清地方政府在風險處置中的屬地責任，進一步明確地方政府的角色和作用。

三是協調各法律法規之間的關系。《金融穩定法》相關的初步文件要求“主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人對被處置金融機構實施救助”。這可能會形成對股東有限責任制度的法律突破，即出險銀行的有責股東和實際控制人的風險敞口不僅包括已投入的資本，還包括為落實損失承擔責任而追加投入的資本。這項或有的對股東有限責任制度的法律突破，須進一步與《公司法》和《破產法》相銜接，避免產生不同法律之間的沖突。比如可考慮僅在位階更低的文件中提及該規定，降低該規定的強制性。

完善穩保基金的收費模式

穩保基金可研究探索事前歸集、合理儲備、事后融資的收費方式。

一是事前歸集。我國潛在系統性金融風險主要與銀行業有關，為體現出應對潛在系統性金融風險的定位和市場化原則，穩保基金可著重向銀行業機構尤其是系統重要性銀行收費。

二是合理儲備。穩保基金既須長期保持資金充裕以應對突發風險，又須避免大量資金閑置造成浪費。支出資金應對風險后，穩保基金須及時補足資金至合理水平。儲備資金的日常投資應用應限于政府債券等高流動性低風險資產。

三是事后融資。潛在系統性金融風險造成的損失規模通常難以事前準確預估，穩保基金管理機構可能須事后進一步評估風險應對所需的資金規模。為補齊可能存在的資金缺口，并體現出穩保基金的市場化屬性，穩保基金可先尋求央行再貸款支持，再通過事后向銀行機構收費來償還再貸款；同時，對于尚無極端危機征兆的潛在系統性金融風險，也可探索直接向經營狀態尚佳的銀行機構借款。

健全穩保基金資金介入的決策機制

在其他內外部市場化紓困方式已窮盡但仍未達到潛在系統性金融風險處置目標時，相關機構應依據決策程序及時做出穩保基金資金介入的具體部署。

一是建議報送環節。在有序處置機制下，可由央行牽頭適時成立危機管理小組，小組成員共同跟蹤風險演化情況和研討處置事宜。當風險演化至滿足前述穩保基金資金介入的前置條件時，可由危機管理小組研究擬訂穩保基金資金介入方案后向中央金融委員會報送決策建議，并根據中央金融委員會最終決策意見具體實施風險化解措施。穩保基金管理機構理應具有相對更加獨立和專業的風險應對處置能力，建議可明確穩保基金管理機構在危機管理小組中的成員地位和較強建議權，以便其更全面充分地獲取必要信息并提出更具建設性的參考意見。結合國際經驗，可在穩保基金管理機構董事會多數董事投票通過和危機管理小組多數成員投票通過后，將穩保基金資金介入建議上報至中央金融委員會，此建議報送環節應整體遵循規則行事方式。

決策建議中應包含風險銀行的經營情況、前期已有的處置措施情況、風險仍繼續演進的原因、風險具有系統性影響的定量定性依據、穩保基金不介入的不良后果、穩保基金資金介入的方案計劃、未受保存款的處理方案，以及防范道德風險與系統性金融風險之間的權衡考量。此外，2008年國際銀行風險處置經驗表明，釋放出救助信號這一動作本身可能幫助穩定金融市場，并導致最終不必實際援引原本計劃援引的系統性風險例外條款。同理，上報穩保基金資金介入建議這一動作本身也可能幫助穩定金融市場，并導致最終不必實際大規模動用穩保基金資金，上報決策建議和介入方案時也可將此因素納入考量。

二是最終決策環節。潛在系統性金融風險并非只是金融問題，還可能表現為經濟問題、社會問題。根據國際上已有風險處置案例中的系統性金融風險認定實踐，目前并沒有統一通用的系統性金融風險認定規則，規則行事方式很難完全被用于金融風險有無系統性影響的認定。因此，中央金融委員會做最終決策時或須更多遵循相機抉擇方式，站在更高層面統籌考量當時特定的風險形勢、金融市場環境、經濟發展周期、社會輿情背景后再決定穩保基金是否資金介入。

協調處理金融風險與道德風險

應對潛在系統性金融風險和維護金融穩定的過程中可能會產生道德風險，即銀行機構因抱有外部救助的預期而不審慎經營，而持續的不審慎經營又可能增加銀行體系的風險水平。當防范道德風險與應對潛在系統性金融風險這兩者難以被兼顧時，根據穩保基金功能定位，其或須著重關注潛在系統性金融風險的應對。防控道德風險應是潛在系統性金融風險發生之前的主要任務和目標。第一，金融管理部門需加強對風險銀行的早期糾正和干預措施，及早遏制高風險的不審慎經營活動。第二，在風險處置過程中，充分壓實銀行內部的損失吸收責任是壓減道德風險的重要方式。

（張健華為清華大學五道口金融學院研究員、金融發展與監管科技研究中心主任、《清華金融評論》主編，許林為清華大學五道口金融學院金融發展與監管科技研究中心中級研究專員，龐鑫為清華大學五道口金融學院金融發展與監管科技研究中心研究專員。許程、郭琬盈對本文亦有貢獻。責任編輯/王茅）