鄭州市農村土地承包經營糾紛調解仲裁的實踐與思考

鄭州市經過多年的仲裁探索與實踐，在完善仲裁體系、化解農村土地承包糾紛矛盾方面取得了明顯成效。隨著國家加快推進鄉村振興，農村改革不斷深化，農民日益重視土地權益，農村土地承包經營糾紛呈現新的特點，相關部門就鄭州市農村土地承包經營糾紛調解仲裁的實踐情況和發現的問題進行分析，并提出對策和建議。

一、農村土地承包經營糾紛調解仲裁實踐情況

（一）建立了較為完備的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系

鄭州市較早開始農村土地承包經營糾紛仲裁的探索，2006年，所轄滎陽市率先成立了農村土地承包糾紛仲裁委員會，并被農業部確定為全國農村土地承包糾紛仲裁試點單位。之后鄭州市不斷總結推廣試點經驗，通過加強政策宣傳、開展培訓教育、完善制度建設、加強仲裁考評等措施，逐步建立健全糾紛調解仲裁體系。截至2022年底，全市已設立1個市級仲裁委員會，受理所轄10個區的土地承包經營糾紛調解仲裁案件；下轄6個縣（市）均成立了縣級農村土地承包仲裁委員會。全市各級仲裁委員會共有仲裁委員155人，其中，農民委員29人，仲裁委員會依法聘任仲裁員201人，日常工作機構49人。同時，建立了覆蓋所有鄉（鎮）的鄉級糾紛調解委員會，各行政村均成立調解小組或設立專職調解員，基本建立了較為完備的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，為糾紛調解仲裁工作提供了制度保障。

（二）調解仲裁工作取得了較好的效果

鄭州市各級糾紛仲裁機構和鄉村基層始終把化解農村糾紛矛盾、維護農民合法權益放在重要位置，積極受理各種農村土地承包經營糾紛案件，不斷進行仲裁探索實踐，建立起信訪、調解、仲裁協調處理工作機制，取得較好的效果。2018—2022年，鄭州市各級仲裁機構和鄉村基層調解機構共受理農村土地承包經營糾紛672起。其中，涉及土地承包糾紛518起，占比77.1%；涉及土地流轉糾紛144起，占比21.4%。通過調解解決的糾紛，共有627起，占比93.3%；通過仲裁解決的45起，占比6.7%。全市糾紛調處率達到100%，有效解決了農村土地承包經營糾紛，化解了基層矛盾，取得了較好的社會效益。

1.暢通維權渠道，維護了農民合法權益。農村土地承包經營糾紛的救濟途徑主要包括信訪、訴訟和仲裁。信訪成本低、無門檻，是農民最常用的方式，其缺陷是解決復雜糾紛耗時長，效果差，引入行政權力解決民事糾紛容易導致問題復雜化，群體信訪、重復信訪的頻繁發生影響國家機關的正常工作秩序和形象。訴訟專業性強、效力高，一般被視為解決糾紛的最有效模式，但目前訴訟活動程序煩瑣、成本高、訴訟范圍狹窄，農民很難有足夠的時間、精力、金錢和專業訴訟能力去參與訴訟，因而選擇較少。仲裁形式成本低、效率高，程序簡易便民，仲裁結果具有法律效力。同時，仲裁活動中把調解貫穿始終，把化解矛盾放在首要位置，能夠實現調解仲裁結果的自覺履行，受到農民群眾的普遍歡迎。鄭州市通過多種形式協調配合，暢通了農民群眾維權渠道，化解了大量糾紛矛盾，維護了農民的合法權益。

2.改善干群關系，保障了農村社會穩定。鄭州市通過化解村級土地承包經營糾紛，特別是仲裁解決了一批不滿足法院立案條件的歷史遺留案件，有效減少了農民集體信訪、越級信訪、重復信訪現象，緩解了政府壓力，提高了行政效率，切實改善了干群關系，保障了農村的社會穩定。

3.通過教育引導，增強了廣大干部群眾的法律意識。土地是農民的立身之本，一旦出現糾紛問題，農民易出現偏激情緒，而基層干部法律意識不強，管理簡單粗暴，容易激化矛盾。通過開展調解仲裁，把案前調解、案中調解與仲裁裁決有機結合，合理解決各類糾紛，讓群眾認識到法律的作用，起到普法教育作用，從而引導基層干部群眾遵紀守法，運用合法理性的思維來解決問題。同時，基層干部通過參與仲裁活動，加深了對于相關法律法規的理解，提升了基層干部的法律意識和法律知識水平，有效地推動了農村土地承包管理規范化、法制化進程。

二、調解仲裁實踐中發現的問題與成因分析

（一）農村土地承包經營糾紛調解仲裁的受案范圍比較狹窄

《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》明確限定了六項受案范圍，可以概括為農村土地承包合同糾紛、流轉糾紛、確權糾紛和侵權糾紛四類，并且將“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛”全部排除于農村土地承包經營糾紛仲裁的受案范圍。鄭州市在調解仲裁實踐中發現，隨著城市化進程的加快和農村改革的深入，出現了一些新的糾紛形式，如在農村集體產權制度改革中成員身份界定與農村土地承包關聯糾纏，是一個很大的矛盾點，常常因身份問題引起糾紛。土地征收糾紛的關于補償費分配方面的糾紛實際也是源于土地承包關系的確認與侵害。這類糾紛也是平等主體之間的民事糾紛，應納入糾紛仲裁受案范圍，但由于法律法規滯后，地方基層不敢進行突破嘗試，因而無法進行仲裁，喪失化解糾紛良機，導致這類糾紛經常演化為重復信訪事件。

（二）通過仲裁解決的糾紛案件比重較小

通過2018—2022年糾紛調解仲裁數據可以看到，在全市672起糾紛中，通過仲裁解決的45起，僅占6.7%；在這45起仲裁案件中，通過仲裁庭進行和解和調解的有40起，通過仲裁裁決的僅有5起，僅占11.1%。仲裁開庭率低、裁決率低，說明農民選擇仲裁方式解決糾紛的觀念、意愿仍然不強，其原因包括宣傳不到位、仲裁渠道狹窄、仲裁效果有限等。

（三）農村土地承包經營糾紛仲裁機構建設亟須加強

目前全市雖然建立了市、縣兩級仲裁機構，但這些機構僅僅是掛牌的臨時性機構，并非獨立機構，仲裁員均為兼職人員。隨著事業單位重塑性改革的深入，多地農經機構被撤并，人員被分流，仲裁員數量減少。部分地區對仲裁工作重視不夠，經費不足，難以滿足開展宣傳、人員培訓、仲裁庭建設更新和案件調查的需要。

（四）仲裁審理和案件執行難

農業仲裁部門沒有強制執行權和傳喚權，農民作為申請人，受文化素質的影響，經常只說一面之詞，而針對“被申請人對仲裁委送達的應訴通知書置之不理，既不提供答辯狀，也不提供任何證據”的情況，仲裁庭無法輕易做出判斷，也很難進行調解，貿然裁決則難以保證裁決的有效執行，還可能激化矛盾。仲裁裁決雖然具有法律效力，但由于土地承包糾紛具有強烈的沖突性和復雜性，土地標的物具有不可再生性、人身依附性、排他性等特點，以及農村基層有時本身就是被仲裁方，不愿主動配合執行，法院不愿參與執行等，裁決執行落實仍有很大困難。

三、建議與對策

（一）加快推進仲裁法制建設，適當擴大仲裁案件受案范圍

由于農村土地承包糾紛的快速攀升與爭議內容的復雜化，有必要適當擴大仲裁案件的受案范圍，并采取列舉形式進行具體化。在原有的仲裁案件受理范圍基礎上，還應將農村集體經濟組織之間關于土地補償費用的分配糾紛等納入仲裁受案范圍。

（二）做好政策宣傳，暢通仲裁渠道

除采用傳統的電視廣播、條幅、傳單、小冊子等形式外，鄭州市還要充分利用微信公眾號、短視頻等新媒體，廣泛進行宣傳教育，提高廣大干部依法行政、依法辦事的思想覺悟以及農民依法維權的法律意識。規范仲裁制度，簡化仲裁程序，暢通仲裁渠道，對于符合仲裁立案范圍的案件要應立盡立，按規定時效辦理。在案件受理過程中，堅持調解為主、裁決為輔，把調解貫穿仲裁全過程，盡力化解矛盾，起到示范帶動的作用。

（三）提高認識，加強仲裁機構的規范化建設

在機構改革過程中不但不應弱化仲裁機構，還應該將仲裁機構設為獨立機構，淡化其行政色彩，從而真正實現仲裁的中立性、獨立性。除從相關管理機構和農民中選聘兼職仲裁員外，更要有專職仲裁人員專門免責仲裁機構日常工作運行，做好仲裁受理、文書送達、檔案管理等工作。保證工作經費，加強仲裁基礎設施建設，定期開展仲裁人員培訓，提高仲裁員的政策理論水平和依法仲裁的理念，不斷提高仲裁業務水平。

（四）加強部門間協調合作，保障仲裁裁決執行

農村土地承包糾紛調解仲裁工作涉及法律面廣、政策性強、牽涉部門多，在實際工作中，仲裁機構要始終堅持與相關部門的協調合作。一是要接受上級主管部門的指導，爭取理解與支持，切實加強與農業、林業、國土、水利等行政管理部門之間的溝通與配合。二是加強與基層鄉村的溝通與聯系，在案件調查、調解息訟、執行落實上得到基層的理解和支持，促進案件的調查、處理和自主履行。三是加強與法院的聯系與協調，在辦案程序、法律文書制作、檔案保管等方面向法院學習規范化管理，在立案和執行方面與法院緊密配合，爭取法院支持，保證仲裁裁決的有效執行。

作者簡介：馬良（1981— ），男，河南滑縣人，本科，農經師，主要從事農村經濟與經營管理相關工作。

（責任編輯" "張夢納）