新《公司法》下國有企業的公司治理與合規管理

摘要：新《公司法》的頒布實施，將國家出資公司范圍內的全部國有企業的合規管理要求，從政策層面提升至法律層面。公司作為國有企業組織形態的重要表現形式，應將合規管理納入公司法人治理范疇，并在合規管理體系建立和實施中，遵循合規管理職能部門與公司最高管理層直接接觸、合規管理權獨立及適當原則，加強公司黨組織對合規管理的領導，以此保障合規管理的有效性，以及推動國有企業在法治軌道上的高質量發展。

關鍵詞：國有企業；合規管理；公司治理結構

中圖分類號：D267；D922

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.05.005

一、合規管理應依法納入公司治理結構之中

新修訂的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱新《公司法》）于 2024年7月1日正式實施。新《公司法》第一條明確將“完善中國特色現代企業制度，弘揚企業家精神”作為立法目的，將完善中國特色現代企業制度從政策層面、實踐層面上升至法律層面，正式開啟了新時代中國特色現代企業制度的法治化之路。新《公司法》對公司治理制度進行了諸多重構，并汲取了過往央企及地方國有企業在合規管理實踐中積累的豐富經驗，要求國家出資公司范圍內的全部國有企業必須將合規管理作為公司治理的重要組成部分，通過建立健全內部監督機制和風險控制體系，有效預防和應對各類法律風險，確保企業的所有經營活動均符合法律法規的要求。新《公司法》關于合規管理的規定，不僅是對國有企業長期以來在合規管理領域探索與實踐的認可，更是將國有企業加強合規管理從先前的政策性要求上升為法律要求，明確了未來發展方向，為構建公平、公正、透明的市場環境奠定了堅實的基礎，推動了國有企業在法治軌道上的高質量發展。

法人治理結構是公司制的核心，是明確劃分公司股東（大）會、董事會、監事會和經理層之間權利、義務和責任的一整套制度安排，其主要調整的是股東（大）會、董事會、監事會與管理層在公司決策、經營等方面的相互制衡。根據2022年10月1日國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國務院國資委）發布實施的《中央企業合規管理辦法》第三條的規定，合規管理是指“企業以有效防控合規風險為目的，以提升依法合規經營管理水平為導向，以企業經營管理行為和員工履職行為為對象，開展的包括建立合規制度、完善運行機制、培育合規文化、強化監督問責等有組織、有計劃的管理活動”。公司作為國有企業組織形態的重要表現形式，將合規管理納入公司法人治理結構范疇，同業務管理、財務管理一起成為公司管理結構的三大支柱，有助于公司持續健康發展。

作為公司治理的切入點、抓手和主線，合規管理是國有企業做強做優做大的基礎保證和永恒主題。國有企業公司合規管理要突出黨組織把方向、管大局、保落實的重要作用，保障黨委會、董事會、監事會、總經理辦公會等公司治理機構依據法律法規及公司章程正確履職，實現合規管理與公司治理的有效融合。

二、將合規管理納入公司治理結構應遵循的原則

將合規管理納入公司治理結構，建立合規管理體系，應遵循合規管理職能部門與公司最高管理層保持直接接觸、管理權獨立及權限適當原則，以此才能保障合規管理的有效性。

●保持與公司最高管理層直接接觸

保持與公司治理機構及最高管理者直接接觸是合規管理縱向權力運行的基本原則。該原則的基本含義是合規管理職能部門受公司最高管理層直接管轄，同公司最高管理層保持直接溝通，其核心在于搭建合規管理職能部門與公司最高管理層的溝通橋梁，包括但不限于定期向其匯報工作，參加相關會議等。直接接觸原則是合規管理職能部門有效履行職責的前提。該原則可確保公司治理機構及最高管理者獲取信息的及時性、準確性和完整性。合規管理職能部門作為公司的合規信息中心，只有在其能夠充分接觸公司最高管理層的情況下，才能促使公司及時作出相應的決策，進而加強公司的風險應對能力。如果合規管理職能部門不能直接接觸公司最高管理層，便無法及時完整準確向公司傳達合規信息，公司實現合規管理便猶如無源之水，難以持續發展。同時，該原則有利于提高公司合規管理的運行效率，避免合規管理職能部門與其他部門管理權力交叉導致的合規管理阻隔。

●保持合規管理權獨立

合規管理權獨立是合規管理權橫向運行的基本原則。該原則的基本含義是從制度設計、機構設置、崗位安排以及匯報路徑等方面保證合規管理職能部門的獨立性，以保障合規管理職能部門履行職責時不受公司其他管理部門或組織干擾。合規管理權獨立是合規管理職能部門履行監督職責、發揮監督功能的基礎，主要表現為：第一，公司應當根據其經營業務、規模和行業特點，設置獨立的合規管理機構，避免合規部門的崗位設置和人員配備與其他部門，如法務部門、審計部門存在沖突，不可簡單地將合規管理職能交由法務部行使；第二，合規職能部門相對于業務部門，在線條管理和薪酬結構上應具有獨立性，從而使合規決策不受薪酬影響；第三，合規職能部門應有足夠的人員配置、獨立的辦公空間、充裕的經費等物質支持，以保障合規職能部門的工作順利展開；第四，合規管理職能部門的匯報路徑應是一種垂直路徑，可以直接送達到公司最高管理層，而不必經由公司的其他職能部門轉達。

合規管理權的獨立有利于防止合規管理職能部門與公司其他部門的職責、人員發生交叉或混同。現代企業組織機構的設置往往比較復雜，法律、內控、審計等部門同時承擔了公司業務風險審查工作，但由于法律、審計部門本身就在合規制度規制范疇之內，如果公司對合規獨立性缺乏足夠認識，很容易出現相關崗位和人員“既是運動員又是裁判員”的現象，導致公司合規制度虛設。賦予合規管理職能部門以獨立性地位，可防止公司將合規管理職能部門和傳統的法務部門、審計部門、內控部門、紀委監察部門等部門混合，有利于清晰界定不同部門的權力、義務和職責，進而確保合規職能部門能夠獨立履行職責，最終實現合規管理目標。

合規管理權的獨立有利于避免合規管理職能部門在行使權力過程中受到外界的不適當干擾，這種干擾主要來自于公司其他組織或部門。由于公司其他組織或部門本身就是公司合規制度規制的對象，因此，公司其他組織或部門對合規管理職能部門工作的干擾會導致合規管理體系效能減弱。在賦予合規管理權以獨立性地位的同時，更意味著賦予合規管理職能部門以獨立于其他部門的獨立權力，推動合規管理制度順利運行。

●合規管理權限適當

權限適當是對合規管理權力“量”上的控制。在不影響企業正常業務的情況下，賦予合規管理職能部門以適當的權限，是保障其有效履職的關鍵。

由于合規管理職能部門是獨立于公司其他業務部門之外的內部監督部門，因此其管理權的行使可能產生正面與負面的雙重作用。一方面，合規管理職能部門通過事前、事中、事后的風險控制有效確保了公司業務的安全合法開展。另一方面，合規管理的實施不可避免地會對公司其他部門運行產生影響。合規管理并非局限于公司業務流程的某一環節，而是覆蓋于業務流程的始終。若合規管理部門權限過大，會導致公司業務開展緩慢，影響公司業務運行效率。但如果合規管理職能部門權限過小，則會導致難以開展合規監督，合規管理被虛置。權限適當原則要求公司在進行合規管理權限設置時，要注意考察賦權所帶來的負面后果，通過控制合規管理權力“量”的大小以衡平風險預防與業務效率之間的矛盾。

就合規管理權限適當而言，應當確保合規職能部門的管理權與其業務相適應，防止其權力過大或者過小。具體包括：第一，賦予合規管理人員較高的管理地位和權限，使其有足夠的權威開展合規管理工作，比如有權直接接觸治理機構及最高管理者，有權自由接觸公司內任何成員及所需要的資料，有權獨立進行合規調查；第二，成立合規委員會以作出復雜的合規決策，合規委員會除合規人員外，還應包括業務部門管理人員，以保證業務部門能就與其相關的合規事項發表意見；第三，公司內審部門或其他相關部門應定期對合規職能部門進行評估及監督，并指出其需要強化流程和控制的領域，必要時聘請獨立第三方專業顧問定期對合規職能部門進行評估；第四，應保障合規管理職能部門在公司內部具有一定的權威，比如能夠在參與決策、關鍵崗位控制、重點經營活動等方面發表意見，確保對公司的重要決策應當經過合規評審程序；第五，賦予合規管理職能部門對于重大合規事項參與決策的權利，如嚴格貫徹落實總法律顧問、首席合規官列席黨委（黨組）會、董事會，參與研究討論或審議涉及法律合規相關議題，參加總經理辦公會等重要決策會議，將合法合規性審查和重大風險評估作為重大決策事項的必經前置程序。

三、將合規管理納入公司治理結構應遵循的基本要求

●加強公司黨組織對合規管理的領導

在新《公司法》實施之前，國務院國資委等相關部門多次發布政策性文件強hS+uldc2Y/QJ4p0WTNepgn+6JbanIjlPHDT47cbv+nU=調中央國有企業應將黨的領導與公司治理相融合。例如：國務院國資委2015年12月8日發布實施的《關于全面推進法治央企建設的意見》提出把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確黨組織在公司治理結構中的法定地位，將黨建工作總體要求納入公司章程；2017年4月24日發布實施的《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》進一步明確黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位，明確黨組織在企業決策、執行、監督各環節的權責和工作方式，使黨組織成為企業法人治理結構的有機組成部分；2021年10月17日國務院國資委發布實施的《關于進一步深化法治央企建設的意見》強調堅持企業黨委（黨組）對依法治企工作的全面領導，切實發揮黨委（黨組）把方向、管大局、促落實作用。

新《公司法》也作了類似規定。新《公司法》第一百七十條規定：“國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用，研究討論公司重大經營管理事項，支持公司的組織機構依法行使職權。”新《公司法》的這一規定標志著國有企業中黨組織的領導地位正式納入國家法律框架之內，黨組織在國有公司中不僅要發揮引領作用，更要參與到公司重大經營決策的討論過程中，確保企業發展戰略與國家方針政策保持高度一致。國有企業作為支撐國家經濟命脈的關鍵力量，其合規管理體系建設必須堅定不移地堅持和加強黨的領導。

根據新《公司法》及國家政策要求，國有企業在合規管理體系建設和運行中，應當清晰界明黨組織的合規職責與履職程序。黨組織的合規職責包括黨組織需深度參與合規管理戰略的制定，確立合規工作的總體目標、基本方針和關鍵政策，確保這些目標與企業的長期發展戰略相契合，與國家法律法規及行業規范保持一致。黨組織應當強化對合規事務的組織領導與業務指導，扮演好引領合規體系建設的核心角色，強化對合規執行情況的監督與考核，建立健全督導檢查機制，定期對各部門的合規內控工作進行審查，評估其有效性與合規性，及時發現并糾正潛在的偏差與不足。黨組織應推動形成一種嚴謹的評價考核體系，將合規表現納入各級管理人員和員工的績效考核指標，以此激發全員對合規工作的重視與投入，形成良好的合規導向。

●強化國有企業主要負責人的合規職責

強化國有企業主要負責人在合規管理中的職責應當作為國有企業合規管理的首要考量因素。自2015年起國務院國資委發布多份文件就強調了企業主要負責人在依法治企中的職責。例如，《關于全面推進法治央企建設的意見》要求企業主要負責人應充分發揮“關鍵少數”作用，認真履行推進本企業法治建設第一責任人職責，把法治建設作為謀劃部署全局工作的重要內容，對工作中的重點難點問題，親自研究、親自部署、親自協調、親自督辦。2017年7月20日發布實施的《中央企業主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》要求，中央企業主要負責人作為推進法治建設的第一責任人，應當切實履行依法治企重要組織者、推動者和實踐者的職責，貫徹黨中央關于法治建設的重大決策部署，認真落實國務院國資委關于法治建設的各項要求，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，把法治建設納入全局工作統籌謀劃，對重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要任務親自督辦，把各項工作納入法治化軌道。《關于進一步深化法治央企建設的意見》則進一步強調，要貫徹落實法治建設第一責任人職責，健全中央企業主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責工作機制，并要求將第一責任人的職責要求向子企業延伸，把落實情況納入領導人員綜合考核評價體系，將法治素養和依法履職情況作為考察使用干部的重要內容。

因此，在國有企業進行合規體系建設和合規管理過程中，應當緊緊抓住企業主要負責人這個“關鍵少數”，保證其切實履行推進企業合規建設第一責任人職責，將強化合規管理納入全局工作統籌謀劃、一體推進，帶頭落實合規管理制度，嚴格依法依規決策。具體包括：第一，企業主要負責人，包括黨委（黨組）書記、董事長、總經理，作為推進合規體系建設的第一責任人，應當切實履行依法治企重要組織者、推動者和實踐者職責，對合規管理中的重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要任務親自督辦，把各項工作納入法治化軌道；第二，企業主要負責人應當加強對企業合規情況的監督，對于不合規行為零容忍，確保企業達到合規目的；第三，引入合規指標對企業主要負責人進行考核，督促其正確履行合規職責。

●完善國有企業公司治理機構的合規職責

公司治理機構主要指公司董事會、監事會和經理層。雖然國務院國資委在《關于進一步深化法治央企建設的意見》中對完善國有企業公司治理機構的合規職責提出要求，但沒有清晰界明合規職責內容。《中央企業合規管理辦法》對國有企業公司治理機構的職責作了進一步說明，為完善國有企業公司治理機構的合規職責的設定提供了指引，疊加新《公司法》關于國家出資公司企業治理結構方面的規定，共同構成了國有企業公司治理機構合規職責的制度基礎與法律基礎。

國有企業公司治理機構合規職責的政策基礎和法律重點在于科學配置各治理主體的權利、義務和責任，明確公司董事會、監事會和經理層在合規管理中的各自職責與履職程序和要求，在決策、管理、執行三個層級上清晰地劃分相應的合規管理責任，確保各治理機構的合規職責清晰，分工明確。

董事會、監事會、經理層作為公司治理的核心機構，只有直接參與到合規管理中才能將合規管理體系真正落到實處。第一，應落實公司治理機構直接參與合規管理的制度體系，強化公司治理機構的合規職責。第二，建立健全合規管理職能部門與公司治理機構的溝通渠道，例如合規管理職能部門負責人有權參與董事會、總經理辦公會等重要會議，與治理機構之間建立定期會議平臺，對重大合規事項與治理機構之間建立及時報告機制。第三，優化治理機構人員的結構。一方面，依據《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第十四條規定，堅持和完善“雙向進入、交叉任職”領導體制，符合條件的黨委（黨組）班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委（黨組）。可以結合企業合規需求，推行分管合規管理的黨組織成員優先進入董事會等機構的做法。另一方面，董事會作為公司核心治理機構，應當有效發揮其作用，對此，可以考慮依據新《公司法》第一百七十三條第二款“國有獨資公司的董事會成員中，應當過半數為外部董事”的規定，探索聘請外部董事，提升董事會決策的科學性。

●完善企業合規組織架構

科學確定合規管理組織架構和其權力運作機制，做好頂層設計，確保合規管理組織有能力、有秩序地履行職責，使合規、審計、法務等部門充分發揮專業優勢，形成管理合力，是合規管理成功的關鍵。

國務院國資委、外交部等7部門聯合印發的《企業境外經營合規管理指引》確立的合規管理組織架構，為國有企業合規管理組織的設立提供了指引，《中央企業合規管理辦法》進一步完善了合規管理組織機構的設置。

一是設立合規委員會。合規委員會主任由企業主要負責人擔任，合規委員會負責組織領導、統籌協調企業合規管理工作，其具體職責主要包括：研究決定企業合規管理重大事項，對企業重大決策事項進行合規審查并提出合規意見或建議；指導企業各部門及其合規管理員、各級子公司和分支機構的合規管理工作；協調處理企業各部門之間或各部門負責人與合規管理員之間的合規管理工作，對于存在處理分歧、無法協調的合規事項或者經審查認為可能存在重大合規風險的事項，提交董事會等公司治理機構審議；審查、監督企業合規管理制度的科學性、合理性、有效性及執行情況，評價企業合規管理工作；定期或不定期聽取合規管理負責人、合規管理職能部門的工作報告，并提出意見建議；公司章程規定或董事會授權的其他合規管理職責。

二是設立合規管理職能部門。合規管理職能部門應配備專職合規管理人員，負責組織、協調和監督合規管理工作，其具體職責主要包括：牽頭組織合規管理體系建設，持續優化完善合規管理體系；研究起草合規管理計劃、基本制度；為企業各部門、各級子公司和分支機構提供合規咨詢和支持；組織開展企業合規檢查與考核，對制度和流程進行合規性評價，督促違規整改和持續改進；負責合規委員會日常工作；監督合規管理有關會議決定事項落實。在合規管理職能部門里，設立合規管理負責人或者首席合規官，其主要職責包括：領導合規管理職能部門開展工作；參與企業重大決策并提出意見；向董事會、合規委員會匯報企業合規管理重大事項；召集和主持合規管理工作會議；組織起草企業合規管理戰略規劃、合規管理年度報告；董事會或合規委員會確定的其他合規管理職責。

三是業務部門負責本部門日常合規管理工作。業務部門的主要合規職責包括：在業務范圍內配合合規委員會履行合規管理職責；按合規要求完善本部門業務管理制度和流程，研究起草本部門業務領域具體合規管理制度；主動開展合規風險識別和隱患排查，發布合規預警；主動進行日常合規管控，組織本部門的合規審查，及時向合規管理職能部門通報風險事項，妥善應對合規風險事件；做好本部門的合規培訓和商業伙伴合規調查，組織或配合進行違規問題調查并及時整改等工作內容。

●筑牢合規管理的“三道防線”

《中央企業合規管理辦法》按照法人治理結構，明確規定企業黨委（黨組）、董事會、經理層、首席合規官等主體的合規管理職責，進一步明確了業務及職能部門、合規管理部門和監督部門建立合規管理“三道防線”的相關職責。

實踐中，已經有很多央企及地方國有企業探索建立企業合規的“三道防線”。“三道防線”的合規管理框架充分利用了企業既有的合規組織結構，根據不同部門的特點賦予其不同的合規職責，在企業合規管理中充分發揮了企業各方力量，確保合規管理有效性，彰顯合規管理價值。第一道防線為業務部門，負責本部門業務領域的合規風險防范，業務部門負責人及業務人員應當承擔合規管理主體責任。業務部門設立合規管理員，負責密切注意業務監管規則，做好本部門業務領域合規的落實工作。第二道防線為合規管理職能部門，負責組織協調合規管理的日常工作，承擔合規管理體系建設牽頭責任，其主要合規職責包括起草及制定合規管理制度，參與企業重大事項合規性審查及合規風險識別、評估和防控，組織開展合規評價與考核、做好合規培訓和宣傳等內容。第三道防線則由紀檢監察機構和審計、巡視等部門共同組成，其主要職責包括對企業經營管理活動進行監督、對企業整改落實情況進行監督檢查、對完善企業合規管理體系提出意見和建議，在職責范圍內對違規事件進行調查等工作內容。

合規是企業和全體員工的共同責任，完善合規管理工作機制，需要構建合規管理部門和其他部門的協同聯動機制。構筑企業合規管理的“三道防線”，應重點加強對一線業務部門的合規管理。一線部門是最直接感知合規管理運作成效的部門，因此，一線業務部門的合規專員應由具備合規管理資質或相關專業能力的人員擔任，以便有能力及時發現不合規事項。業務部門的合規專員應當有及時向合規管理組織傳遞企業合規信息的便利渠道。為了使“三道防線”的作用落到實處，應當加強各個合規部門人員的合規考核評價，將合規管理情況納入到相關人員的年度綜合考核中，考核結果作為員工績效、干部任用、評優評先的依據。

作者簡介

李冬梅，中共長春市委黨校（長春市行政學院）學報編輯部副研究員，法學博士。研究方向：公司法。

責任編輯 張忠義