快速城市化背景下“撤縣設區”的本質、動力、風險及應對

摘要：撤縣設區的本質是縣域空間治理結構的重組與優化。近年來，在城市空間擴張、土地資源整合、區域市場融合和行政權力擴張的驅動下，撤縣設區越來越多地被地方政府用于實現快速城市化的政策工具。然而，盲目推動撤縣設區很可能誘發虛假城市化、區域發展失衡、公共信任危機和基層治理失序。對此，地方政府在推進撤縣設區改革進程中必須堅持科學論證與評估，堅持法治化決策，擴大公民參與。

關鍵詞：快速城市化；撤縣設區；內在動力；潛在風險；應對策略

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.004

0前言

城市化是改革開放以來我國經濟快速發展的重要推手。特別是在傳統城鎮化階段，“重城輕鄉”的發展思路使得城市長期享有明顯的資源供給優勢。其直接表現就是政府以城市為核心來配置各類市場資源。在政策工具的支持下，大量人口、資本和技術涌向城市地區，使城市迅速成長為高密度的資源聚集空間。然而，要素資源的高密度分布迫使地方政府不得不將城市物理空間的擴容提上政策議程。撤縣設區被越來越多地用于中心城市的空間擴張實踐。盡管它帶來了土地、人口和發展空間等稀缺性資源，為城市經濟高速增長提供了資源支撐，但其誘發的潛在風險隨著城市治理的推進逐漸顯現，假性城市化、區域發展失衡、合法性危機和基層治理失序等愈發明顯。這顯然與新型城鎮化和共同富裕的美好愿景是相悖的。鑒于此，本文聚焦快速城市化背景下的撤縣設區改革，旨在從理論和實踐層面探究其內在動力、潛在風險和應對策略，進而推動我國城區與縣城、鄉村的持續協調發展。

1快速城市化與撤縣設區的本質

城市化是人口從鄉村向城市集中、從第一產業向第二三產業遷移的過程，其本質是人類生產與生活方式的變化。在農村轉移人口市民化的過程中，人的價值導向、思想觀點和行為方式都會發生漸進式的轉變。其背后是城市工商業文明向農業政區的逐漸滲透。需要指出的是，黨和政府的官方文件中并沒有采用“城市化”的概念表述，而是運用“城鎮化”來描述從傳統農耕文明向現代工商業文明發展的變遷過程。從學理層面來說，城市化與城鎮化之辯的焦點就在于承載主體。城市化主要是以城市為驅動主體，圍繞中心城區和城郊地區來推動城市的空間生產。其直接表現是為了容納更多的人口和產業，城市的建成區面積和城市空間高度的增長。根據我國城鎮化的相關政策文本來看，城鎮化主要以城和鎮為驅動主體，以城市、縣城和鄉鎮為中心來配置各類資源，其目的是統籌城鄉發展、促進基本公共服務的均等化。然而，從發展實踐來看，我國顯然是走了城市化的發展道路，而非城鎮化。為了加速城市化的發展，在各類政策的推動下，縣城和鄉村的人力、資本和技術等資源迅速向城市集中。這進一步加劇了傳統縣城和鄉鎮資源的枯竭。尤其是在傳統城鎮化階段，重城輕鄉的發展模式進一步固化了城鄉二元格局。因此，我國又提出了“以縣城為重要載體、以人為核心”的新型城鎮化。其目的是縮小城鄉差距，實現共同富裕。鑒于此，本文采用了“城市化”的概念表述，旨在還原我國城市高速擴張時期的原貌。

撤縣設區是指在達到既定評估標準的前提下將農政區的縣改設成城鎮型政區的市轄區，其本質是縣域空間治理結構的重組和優化?？h屬于一般地域性建制，主要以發展農業為主；市轄區屬于城鎮型建制，主要以發展工商業和服務業為主。雖然兩者屬于三級政區，在隸屬關系上必須接受上級一級政區的行政管轄，但市轄區是城市的分治區，其在城建規劃、土地開發、交通運輸以及人事管理等方面缺少相對獨立的決策權，而縣則擁有一定相對獨立的管理和決策權。所以，撤縣設區不僅涉及行政區域調整、行政建制變更、行政層級變動、隸屬關系調整、治所遷移和行政區名稱變更，同時也會改變轄區內的公權力結構和運行路徑。無論對于地方立法機關還是行政機關而言，撤縣設區屬于重大決策事項范疇。近年來，隨著城市化的快速推進，地方政府越來越多地將撤縣設區用于城市空間生產、土地資源整合、區域市場構建和行政權力擴張等方面。在此過程中，中央與地方政府對撤縣設區的功能定位和處理態度存在明顯的差異。在功能定位方面，中央更多是將其視為區域經濟發展的結果，而地方則是將其作為推動地方經濟發展的政策工具。在處理態度上，中央更加謹慎，不僅要依法依規進行審核、批復，更需要通盤考量各種影響因素，而地方政府（尤其是地級政府）更為積極，以此獲取經濟發展的增量優勢。

2相關研究文獻的梳理

目前，學界對于撤縣設區的研究主要集中在經濟發展與行政區劃改革維度上。在經濟發展方面，學界主要關注撤縣設區對縣域公共服務供給水平、工業用地市場化配置、產能過?；?、區域糧食生產外溢效應、城市經濟韌性、縣域綠色低碳發展等的影響。這些研究更多是將撤縣設區視為引發連鎖反應的因變量，通過實證分析的技術路線測量其影響結果。在行政區劃維度，撤縣設區和撤鎮設街道的同步性、撤縣設區與撤縣設市的比較是學界研究的重點。該領域的研究主要側重于行政學的比較視角，其目的是對撤縣設區進行質性描述，從而揭示其改革的必要性和價值性。根據已有文獻的梳理來看，學界更多聚焦撤縣設區改革帶來的經濟效應，例如區域市場的構建、土地資源的整合和政府財政的擴張等。其研究假設是撤縣設區是絕對理性的決策，關鍵在于精準測量其經濟效益以及如何持續提升其經濟效能。然而，從改革實踐來看，為了片面追求城市化進程和經濟指標增長，部分地方政府盲目推動撤縣設區，通過土地資源整合的方式大搞城市基礎設施建設。如果無視上述問題，撤縣設區很可能誘發諸多潛在風險。

3“撤縣設區”改革的動力

3.1城市空間生產

城市空間生產是撤縣設區的首要動力。自然空間和社會空間是空間存在的兩種基本形式。前者主要是指有形的物理空間，后者是指政治、經濟、文化和歷史等無形的網絡互動空間。它們都是城市建設與發展的載體。沒有自然空間的承載和社會空間的融合，城市的空間生產就無從談起。首先，物理空間是城市化建設的根基。與鄉村地區相比，城市是各類生產要素高度密集的空間場域。當要素密集度突破極值時，城市的空間擴張就成為地方政府的優先選擇。尤其是在人口、企業和資本大量涌入城市后，多元主體圍繞城市有限空間的爭奪戰會愈演愈烈。然而，當城市的地上空間與地下空間的承載能力被開發殆盡后，地方政府更傾向于通過撤縣設區的政策工具實現物理空間擴張。其次，社會空間是城市化建設的黏合劑。城市擁有比鄉村更加緊密的社會關系網絡，其政治空間、經濟空間、文化空間和歷史空間等相互交織，其衍生出的價值、觀念、政策、權力和法律等共同推動著現代工商業文明的創新發展。與具象的物理空間相比，抽象的社會空間有助于加速多元主體間的融合。而撤縣設區本質上加速了城市社會空間的優化與重組，后者是提升城市綜合治理能力的關鍵。

3.2土地資源整合

土地資源整合是撤縣設區的根本動力。作為城市建設與發展的基本生產要素，土地資源是公共財政的重要收入來源。當城市土地資源供給保持不變的條件下，外來人口和企業的大量涌入勢必會導致土地資源承載能力的下降，多元主體將圍繞城市有限的土地資源展開激烈的資源爭奪戰。為了緩解土地資源的供給失衡問題，政府一方面提升城市空間的高度和深度，追求城市的立體化發展，另一方面則需要擴大城市的建成區面積，實現城市的平面化擴張。因此，地方政府將城市開發建設的重心從中心區域轉向城郊地帶。但囿于耕地保護和生態紅線的約束，城市的土地資源供應實際上受到嚴格限制。在此情況下，地方政府（尤其是地級市政府）往往通過撤縣設區的方式打破行政區劃邊界，將農政區土地轉化為城鎮型建設用地。這樣既可以盤活存量土地資源，增加市場的土地資源供應，同時也能夠提高地方政府在土地資源供給方面的宏觀調控能力。此外，隨著土地資源的增值，地方政府找到了新的財政增長點，普遍越來越依賴“土地財政”收入，提升公共服務質量和擴大公共基礎設施投資。對于地方政府而言，協調土地資源供給的最佳方式就是打破行政區域間隔，變更土地使用性質，將其納入城鎮型建設用地，保證用地指標的總量平衡。于是，撤縣設區就成為地方政府實現上述目標的政策工具。

3.3區域市場融合

區域市場融合是撤縣設區的直接動力。行政區劃本質上是國家根據政治傳統、經濟聯系、地理條件、民族分布和歷史文化等限制性變量將國土空間劃分成的治理結構單元。在一定時期內，行政區劃具有相對的穩定性。與之相比，經濟區劃卻是動態性的?；谥鹄缘目剂?，市場主體更傾向于從“理性經濟人”視角來配置有限的資源。因此，區域市場往往呈現出跨行政邊界的特點。為了打破行政區劃的間隔，構建規模化的區域市場，行政主體通常采取府際合作的方式推進協同治理。然而，這種跨行政邊界的府際合作同樣面臨諸多不確定性，如政策協調成本高、經濟收益劃分難等。在此情況下，“撤縣設區”成為地級市構建統一區域市場的政策工具。雖然同為隸屬于地級市的縣級政區，但一般地域性建制的“縣”在經濟管理、土地規劃和城區建設等方面具有一定的自主權限，而城鎮型建制的“市轄區”屬于城市分治區，其在經濟管理、土地使用和城區建設等方面必須服從地級市政府的規劃決策。因此，為了推進城鄉融合發展，不斷擴大區域市場規模，地方政府也更加積極推動撤縣設區。在此過程中，無論是地級市政府還是縣級政府都是快速城市化的受益者。

3.4行政權力擴張

行政權力擴張是撤縣設區的間接動力。自20世紀80年代以來，發展經濟一直是我國各級政府的首要工作。對于上級政府而言，考核下級政府和官員的主要維度就是經濟發展情況。對于下級政府和官員而言，經濟發展的結果很大程度上決定著其政治晉升路徑。如前所述，撤縣設區有助于推進城市空間生產，整合城鄉土地資源，構建區域市場，從而擴大城市的經濟體量。由此來看，地方政府和官員群體都是撤縣設區的潛在受益者。因為城市經濟體量的擴大，意味著其政治定位與行政層級的躍升，地方政府很可能在區域治理格局中擁有更多的話語權。官員個體也更容易在“GDP錦標賽”中積累政績，為其仕途升遷鋪平道路。對于行政權力擴張的渴望促使地方政府積極推動撤縣設區。從實踐來看，以重慶、成都和西安等為代表的城市紛紛通過撤縣設區的改革方式在城市化浪潮中脫穎而出，迅速躋身于新一線和國家中心城市行列。在其經濟體量迅速增長的背后是地方政府和官員群體行政權力的隱性擴張。

4“撤縣設區”的潛在風險及應對

4.1撤縣設區的潛在風險

4.1.1虛假城市化

虛假城市化是指由于城市化與工業化的脫節，城市工商業經濟體系無法充分吸納農村轉移人口，城市建設和公共服務供給嚴重滯后于人口城市化，大量農村轉移人口因無法融入城市產業經濟體系而仍然保留著傳統的農耕生產與生活方式，逐漸淪為城市的“夾心階層”。根據其研究視角的差異，虛假城市化被劃分為利益擴張型虛假城市化和行政擴張型虛假城市化。前者注重行為導向分析，后者聚焦行為主體分析。利益擴張型虛假城市化是指地方政府為獲取土地增值收益而持續推動農村轉移人口的市民化，但卻未能向這些“新市民群體”提供均等化的公共收益和公共服務。行政擴張型城市化是指地方政府和官員群體為追求城市管轄區域的擴大和經濟總量的提升，盲目推動農村轉移人口戶籍的城市化。從實踐來看，無論是利益擴張型虛假城市化還是行政擴張型虛假城市化，其本質上都是低質量發展的結果。改革開放以來，撤縣設區一直是地方政府推動快速城市化的重要政策工具之一。但由于缺少科學嚴謹的論證，撤縣設區極易導致偽城市化的風險。從1986年至1998年，先后有14個市轄區經歷了“逆向調整”，從原城鎮型建制的市轄區調整為一般地域型建制的縣。

4.1.2區域發展失衡

區域發展失衡是盲目推動撤縣設區可能誘發的風險之一。行政區與經濟區之間存在相互依存的關系。經濟區的形成和發展離不開行政區的支持，行政區的持續存在同樣需要經濟區為其提供經濟基礎。與此同時，經濟區也具有一定的獨立性。這是因為經濟活動具有自發性和逐利性，其市場交易的空間邊界常常存在超越行政邊界的情況。為此，部分地方政府基于構建區域統一市場的考量而撤縣設區，實現行政區與經濟區在物理空間上的重合。然而，盲目推動撤縣設區很可能打破原有的經濟運行體系。因為撤縣設區在擴大城市經濟的同時，也可能改變甚至弱化了原有的縣域經濟格局。從學理角度而言，縣作為連接城市經濟和鄉村經濟的紐帶，是縮小城鄉差距，促進城鄉融合發展的重要空間載體。如果盲目推動撤縣設區，地方政府可能面臨區域發展失衡的風險。

4.1.3公共信任危機

撤縣設區也面臨諸多行政成本、經濟成本和社會成本。當這些成本超過社會的承受能力時，就會誘發公共信任危機，例如對政府和公職人員的不信任和對行政權力的各種抵制等。首先，撤縣設區意味著原有的縣域行政體系將進行同步調整。除了行政建制變更、行政層級變動之外，縣域內的各單位可能還會面臨隸屬關系調整、管轄區域變動和治所遷移等。黨委、政府、人大和政協等內部也會進行相應的機構調整和編制改革。這些顯性或隱性的行政成本不容忽視。其次，對于撤縣設立的“市轄區”，上級政府通常會在交通、電力、通信等公共基礎設施建設方面給予經濟支持。另一方面，從農政區到城鎮型政區，納稅單位和個人面臨的稅收成本也會發生相應變化。市場交易主體可能面臨的經濟成本亦會出現同步調整。最后，撤縣設區還會導致社會的彌合成本。它集中表現在公民為適應行政區劃改革而在價值觀念轉變、行為調整和心理調試等方面付出的社會成本。

4.1.4基層治理失序

從行政區劃的視角來看，撤縣設區實際上是重塑區域多元主體利益格局的改革舉措。特別是對于跨行政區域的撤縣設區，其行政區劃改革將極大地影響到地方的“五位一體”發展格局。從社會角度而言，其最關注的就是公共資源與公共服務的供給數量和質量。如果撤縣設區未能在這些方面充分滿足公民福祉需求，及時回應公民利益訴求，這很可能引發行政決策的合法性危機，導致基層治理失序?；趧討B發展視角而言，從縣到市轄區的跨越就是地方政治、經濟、文化、社會和生態系統的重新調整與再優化的過程。在此過程中，公眾的幸福感和獲得感是評價撤縣設區改革成效的重要標準。對于政府而言，其在推動撤縣設區改革過程中必須將公民福祉和利益擺在首位，不是片面地追求經濟增速和城市更新。

4.2撤縣設區的風險應對

4.2.1科學論證與評估

科學論證與評估是應對和化解撤縣設區潛在風險的首要舉措。首先，地方政府必須做好充分的事前調查，科學論證撤縣設區的必要性、可行性和效益性，建立動態監測和跟蹤評估機制，重點聚焦其推進過程中的不確定性風險及應對方案。其次，專家論證環節必須堅持科學的方法和獨立的精神，努力排除各級行政意志的干擾，始終以公民福祉和公共利益作為科學決策的核心。撤縣設區是04506882e899f90d4c31f0e866d9e78b3c367020179ccf5b456a8f7816aedd93一項系統的治理體系變革，涉及政治傳統、行政成本、經濟規模、產業結構、地理條件、民族分布、歷史文化、風俗習慣和人口密度等諸多限制性變量。因此，在推動撤縣設區改革的過程中，地方政府必須運用科學方法不斷完善評價指標體系，持續提升其論證與評估的質量，追求價值理性與工具理性的統一。科學論證與評估的根本目的是提升撤縣設區的治理效能，最大程度上消除其可能帶來的不確定性風險。

4.2.2堅持法治化決策

堅持依法決策是地方政府推進撤縣設區改革的根本原則。作為地方重大決策事項內容，撤縣設區絕不是地方政府的“獨角戲”，而是需要多元主體協同推進的系統性改革。從具體實踐來看，地方政府是撤縣設區改革的主導者、參與者和決策者。按照重大決策法治化的要求，地方政府必須堅持運用法治思維和法治方式來推動撤縣設區決策的法治化，不斷完善信息公開機制、風險評估機制、專家論證機制以及公民參與機制等，確保撤縣設區改革始終在法治軌道上運行。此外，地方人大也必須根據法定權限深度參與包括撤縣設區在內的行政區劃改革決策，履行對同級政府和下級政府的監督和審查職能，確保其始終堅持依法行政。堅持法治化決策的價值在于其能夠有效降低政府決策失誤的可能性。

4.2.3擴大公民參與

擴大公民參與是降低撤縣設區潛在風險的重要保障。撤縣設區直接涉及轄區內公共服務和公共資源供給，而這又是公民最關注的焦點問題。因此，公民參與撤縣設區改革既有正當性，也能夠提升其決策的合法性支持，最大程度上降低改革阻力。對于地方政府而言，應努力擴大公民參與程度，為轄區內公民參與撤縣設區改革決策拓寬表達渠道，例如在事前風險評估報告中提升公民反饋意見的權重，邀請更多轄區內公民參與論證和評估環節，建立動態檢測和跟蹤評估的公民參與機制。對于地方人大而言，在撤縣設區決策審議過程中，需要持續完善公民參與和表達機制，保障行政區劃改革決策的科學化、法治化和民主化。

5結語

撤縣設區本質上是縣域空間治理結構的重塑與優化。從功效角度而言，它是一把“雙刃劍”。一方面，作為快速城市化階段的選擇性政策工具，撤縣設區有助于地方政府實現城市空間生產、土地資源整合、區域市場融合和行政權力擴張的目標。另一方面，如果地方政府盲目推動撤縣設區，片面追求城市經濟指標的增長，其結果很可能是諸多潛在風險集中爆發，例如虛假城市化、區域發展失衡、公共信任危機和基層治理失序。因此，撤縣設區改革要想實現提質增效，地方政府必須做好以下3個方面的工作：一是科學論證與評估，建立行政區劃動態監測和跟蹤評估機制；二是堅持法治化決策，通過多元主體協同的方式推進撤縣設區；三是不斷擴大公民參與渠道，持續完善公民參與和利益表達機制，提升撤縣設區決策的合法性支持。

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