美國碳市場發展現狀、制度設計與經驗啟示

摘要：美國是世界能源生產和消費大國，人均能源消耗水平較高，溫室氣體排放總量及人均排放量位居世界前列。為解決能源過度使用帶來的環境問題，美國較早開始了對可持續發展以及綠色金融相關理念的探索。碳市場作為基于總量控制的配額交易系統，能有效降低減排成本，達成減排目標，是綠色金融體系中的重要組成部分。目前，美國碳市場在交易總量以及交易額上是全球第二大碳市場，與歐盟碳市場共同占據全球主要碳市場94%以上份額。本文從美國碳市場發展現狀以及制度設計等角度進行分析，助力探索中國碳市場建設的未來方向。

關鍵詞：美國碳市場；碳交易；制度設計

中圖分類號：F74文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.017

1美國碳市場現狀

碳市場按照運行機制可以劃分為基于配額的碳市場和基于項目的碳市場。由于美國國會未批準《京都議定書》，美國整體上未參與根據《京都議定書》建立的基于項目的碳市場。在基于配額的碳市場方面，全球首個自愿碳交易市場芝加哥氣候交易所已在2010年停止運行，目前美國全國統一的強制性碳市場還尚未形成，僅以區域性配額交易市場為主，主要包括區域溫室氣體倡議（RGGI）和加州碳排放交易體系（CCTP），此外還包括諸如交通與氣候倡議TCI-P等規模較小或處于準備階段的碳市場。

圖1美國碳交易市場體系

芝加哥氣候交易所（ChicagoClimateExchange，CCX）是世界首個自愿性碳交易平臺，于2003年成立，主要從事碳排放權現貨及相關衍生品的交易，交易主體包括全球的減排企業和金融投資者。芝加哥氣候交易所由登記、交易和清算平臺組成，以會員制運行，其會員最多時達450家，涉及電力、能源、航空、交通等多個行業。芝加哥氣候交易所的交易對象包括二氧化碳等在內的6種溫室氣體。

區域溫室氣體倡議（TheRegionalGreenhouseGasInitiative，RGGI）由康涅狄格州等州于2003年成立，并在2008年正式啟動碳市場，現有11個成員州。各州共同設立了非營利組織RGGI公司提供碳市場的行政和技術服務，RGGI董事會成員由成員州的能源和環境監管部門負責人組成。RGGI的管控對象為火力發電機組超過25兆瓦的電力企業。在達成減排目標上設置分階段實施的策略，一般3年為一個履約期，目前正處于2021—2023年間的第五個合規期。RGGI的配額發放方式以拍賣為主，拍賣得到的配額可在二級市場上交易。

加州碳排放交易體系（CaliforniaCapandTradeProgram，CCTP）是加州在西部氣候倡議（WCI）的框架內建立起來的。目前僅有美國的加州和加拿大新斯科舍省和魁北克省3個成員。2014年，加州和加拿大魁北克省碳市場進行了互通，加拿大安大略省也已宣布了建立碳市場并連接入加州—魁北克省碳市場的意向。自2012年以來，加州碳市場共進行了38次拍賣，拍賣標的以現貨配額為主。

除RGGI和CCTP外，美國還有3個碳市場，其中最為重要的是交通和氣候倡議（TCI-P），此外還包括馬薩諸塞州和華盛頓州的州內碳市場。

2美國碳市場的制度設計

2.1基礎架構

本部分主要以RGGI和加州兩個碳市場為主要研究對象，從碳市場的關鍵要素、監督管理體系和評估改進體系等方面敘述美國碳市場的基礎架構。

2.1.1碳市場的關鍵要素

在覆蓋方法上，RGGI的覆蓋方法較為簡單，直接將參與范圍內火力發電機組超過25兆瓦的發電廠納入監管。加州在將電力、工業和建筑部門直接納入監管的同時，還通過納入石油等能源分銷商的方式將交通運輸業納入碳市場。

在排放總量方面，加州和RGGI碳市場的排放總量設定一般通過確定一個履約期或一個階段的減排目標，再以某個年份排放量作為基點，按照線性速率遞減方式確定未來各年的減排目標。同一履約期或階段的減排系數一般相同，不同履約期的減排系數則減排目標和運行效果作適當調整。

在配額購持安排方面，不同碳市場的安排不盡相同。加州單個強制性納入碳市場的企業購買碳配額的上限為拍賣總配額的25%，其他金融機構購買碳配額的上限為4%。對于購買到的配額，RGGI和加州碳市場都允許無限期存儲，但加州碳市場的每個實體在特定年份的存儲限額受到基準值和該年份碳配額預算的影響。

在拍賣收入使用方面，RGGI的拍賣收入會返還各參與州，主要投資于清潔能源、節能技術和對低收入者的電費補助等方面。從2009年以來，RGGI共獲得拍賣收入47億美元，其中2021年獲得拍賣收入9.26億美元。加州將拍賣收入存入溫室氣體減排基金，并由州立法機構投資于氣候變化投資。從2013年至2021年，加州碳市場共獲得拍賣收入192億美元，其中105億美元已經被投資于低碳技術開發、農業等可持續發展和低收入人群補助等領域。

在抵消機制方面，RGGI允許的抵消項目包括垃圾填埋氣捕捉和燃燒、六氟化硫捕捉和回收、造林、天然氣能效提高等。RGGI規定一個企業使用的碳抵消項目不應超過企業總排放量的3.3%，但單位碳排放價格高于7美元時，碳抵消項目占比可由3.3%上浮至5%～10%，這種彈性抵償占比的機制設計有助于平抑碳價。在抵消項目的區域限定上，RGGI和加州都允許用以抵消的項目須位于美國國內，加州還進一步側重于為本州提供環境效應的項目。

2.1.2碳市場的監督管理體系

在運行模式上，加州和RGGI都設置了非營利實體提供配額登記和拍賣管理等服務。加州通過由西部氣候倡議（WCI）管理的拍賣平臺和魁北克省聯合進行配額拍賣。在主管機構設置上，加州的主管機構為加州空氣資源委員會（CARB），負責一二級市場的監管管理。RGGI作為區域間碳市場，其具體行政和技術服務支持由各州聯合成立的非營利性組織RGGI.Inc.負責，各成員州的主管部分負責區域內的市場監管。除自身監管外，RGGI還引入了獨立的第三方市場監管機構PotomacEconomics，負責審查市場參與者在拍賣和交易過程中的市場操縱行為，并就碳市場的運行進行評估。

在碳排放的核查機制方面，加州和RGGI均要求燃煤設備需采用連續排放檢測（CEM）裝置直接測定碳排放量，燃氣和燃油設備可以基于燃料使用量通過計算得出碳排放量，兩者均須受管控企業報送年度排放報告并對其進行核查。加州還要求企業報送涵蓋碳排放量計算方法的監測計劃，此計劃需經主管機構批準。此外，加州碳排放量的報告需通過電子溫室氣體報告工具進行（Cale-GGRT）。

在處罰規則方面，加州和RGGI對于違反履約義務的行為制定了嚴格的處罰規則。加州規定，企業持有的碳配額若不足以覆蓋碳排放量，在補足履約缺口后，還需額外上交未履約缺口3倍的碳配額，額外上交的碳配額會通過拍賣機制重新投放至碳市場。針對不履行上述義務的行為，加州將對于每天每噸未履約的碳配額缺口罰款1000～10000美元，并根據企業行為增加金額。RGGI要求超額排放的企業上交超額排放量3倍的配額，該企業所在州也可能對于其超額排放行為進行處罰。

2.2一級碳市場制度設計

2.2.1配額發放方式

RGGI在創立之處便有90%以上的配額通過拍賣方式發放，加州的配額發放方式既有拍賣，也包含了碳配額的免費分配，但通過拍賣方式出售的配額比重將不斷增加。在分配方式上，加州針對不同的分配對象采用了不同的分配方式，對于事業部門使用了“委托拍賣”的方式進行分配，即這些企業在獲得免費的配額之后不能直接用于履約義務，需要通過強制性的拍賣將配額售出，所獲得的收入用以減排技術開發和補貼客戶。在拍賣實踐中，委托拍賣的碳配額將先于普通碳配額被出售。目前，加州是全球唯一使用委托拍賣方式的碳市場。

2.2.2拍賣價格確定方式

一級市場的價格主要通過拍賣產生。在配額拍賣形式上，RGGI和加州碳市場都采取了季度性的單輪統一價格密封投標方式。在這種拍賣方式中，競拍者同時密封提交其對配額的需求計劃，包括對碳配額的需求數量和期望價格，所有這些需求計劃構成了市場競拍者的需求曲線，需求曲線與碳配額供給量相交的點所對應的價格即為成交價格，所有市場競拍者都將按照成交價格購買配額。在拍賣結束后，加州和RGGI碳市場會進行完整的信息披露，包括成交價格和成交量等信息。當配額的需求量低于拍賣數量時，未售出的碳配額會被存儲，并在之后的季度拍賣中被繼續拍賣。

2.2.3拍賣價格的穩定方式

RGGI和加州都設置了碳價控制工具，值得注意的是，加州碳市場用以穩定價格的碳配額主要來自于先前拍賣未售出的碳配額，因此穩定碳價的工具本質上并未改變市場碳排放總量。RGGI則引入了排放總量之外的碳配額用以穩定價格，因此穩定碳價的操作可能造成市場總排放量的變動，影響碳市場所期望達到的減排目標。RGGI的碳價穩定工具主要包括拍賣底價、成本控制儲備（CCR）和排放控制儲備（ECR）等。加州在拍賣市場也設置了拍賣底價。但與RGGI較低的拍賣底價不同，加州的拍賣底價一直處于較高水平且逐年增長，使得拍賣的成交價格一路走高。為了避免企業減排成本過高，加州實施了配額價格控制儲備（APCR）。

2.2.4一級市場參與主體

參與RGGI碳市場拍賣的包括強制納入碳市場的合規企業，以及沒有合規任務的投資者，參與主體包括但不限于個人、企業、非營利組織、中介公司等，在二級市場上從事碳遠期、期權、期貨等交易的金融機構和符合要求的外國企業等也可以參與拍賣。平均而言，在RGGI碳市場拍賣的配額中，約有73%為合規實體，剩余27%為各類投資者。在2022年第一季度qi0h5qjZ+ilny1FU4wmvzOGhqd/H2mIlAY4lUtHOdbc=拍賣結束后，RGGI二級市場上流通的碳配額中61%由各類投資者持有。

2.3二級碳市場制度設計

2.3.1碳交易市場整體結構

美國碳市場并未設置明確的做市場制度，企業除了通過一級市場的拍賣獲得配額外，還可以在二級市場上通過場外交易、碳配額期貨期權等衍生品的方式獲得碳配額。二級碳交易市場包括碳配額的直接交易和衍生品交易，碳配額的直接交易是指企業間直接進行交易以購買碳配額，碳配額的直接交易以場外交易為主，交易雙方需在碳配額登記管理系統完成配額的劃轉。碳配額的衍生品交易為場內交易，可交易品種主要為期貨和期權。成熟的碳衍生品市場可以促進價格發現、對沖現貨價格風險、完善碳市場結構和增強碳市場活力等作用。

2.3.2碳交易市場運行分析

（1）交易總量分析

美國碳市場的碳衍生品交易量從2016年的78.4萬手（即7.84億噸碳配額）增加至2021年的276.28萬手，年均復合增長率為23.36%。從分市場來看，加州碳衍生品交易量在2016年初與RGGI碳市場交易量持平，2016至2018年交易量波動上升，2019年開始快速增加，到2021年末已占據美國碳市場衍生品總交易量的86.2%；RGGI碳衍生品交易量在2016—2018年呈下降趨勢，2019年以后緩慢波動上升，但占美國碳衍生品交易量比重依然較小。

（2）交易品種分析

從衍生品交易類別來看，碳期貨是占比最大的交易品種，遠高于碳期權。期貨交易量占總交易量的比重自2017年一直在80%左右。從分季度來看，加州碳市場期貨的交易量在三季度較小，期權的交易量則呈現出上半年交易量大于下半年的特點。排除掉季度波動，加州碳市場期權交易量在2016—2021年的年均復合增長率為22.26%。

（3）交易價格分析

碳配額二級市場價格由碳配額的期貨等衍生品價格和場外直接交易價格等按照交易量加權計算而得。加州碳配額的二級市場價格在2014至2016年較為穩定，2017至2020年以后呈波動上升趨勢，增長速度較為緩慢，2021年以來碳配額的價格快速升高，2021年末達到近每配額30美元。相較于加州碳市場，RGGI的碳配額的二級市場價格一直處于較低水平，兩者的價格差異主要是由于加州為其碳配額設置了較高的拍賣底價。

3對中國碳市場建設的經驗啟示

相比美國較為發達的碳市場建設和制度設計，我國碳市場發展仍處于探索和初步階段，區域性碳市場和全國性碳市場的協調配合亟待改善。從美國的碳市場建設經驗可以得出以下幾點啟示：第一，穩妥向拍賣分配方式轉型。當前我國碳市場以免費分配碳配額為主，小部分配額為有償分配，其中主要是拍賣分配。雖然免費分配的模式下，企業接受意愿強，政策較易推行，對經濟負面影響相對小，但是會出現尋租問題，且分配效率較低，難以解決政策可持續性問題。因此，我國也應穩妥向有償分配方式加速轉型。第二，拓寬一級市場交易主體和行業。當前我國全國性碳排放權交易市場的主體只有作為重點排放單位的電力企業，未包含其他高碳排放行業，建議納入更多的行業主體，提升碳交易市場活躍度；美國一級市場交易主體包括個人、企業、非營利組織和中介公司，多元化程度較高，而我國的個人投資者和中介公司則不被允許進入交易市場。第三，設置成熟的碳價穩定機制。當前我國碳價格較低，可以考慮設置拍賣底價，避免過低的價格降低市場主體的積極性。而且為應對碳價格可能出現的異常上漲，政府應儲備應急穩定儲備配額，應急穩定儲備配額總量應與總排放固定配額保持固定比例，進而穩定碳價格。第四，建議引入第三方市場監管機構對我國碳市場運行狀況進行監督，特別是監督市場在拍賣交易過程中是否存在操縱行為，助力碳市場平穩運行。

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