系統觀念視閾下高校各類監督力量有效融合機制研究

摘要：完善權力制約機制、打造高效順暢、貫通一體的融合監督體系，是提升國家監督體系效能、實現治理能力現代化的必然要求，而高校監督融合機制的構建是其中的重要一環。本文在現有研究基礎上，提出高校各類監督力量有效融合機制構建的基本原則、主要內容，通過分析機制構建的現實困境，開展以項目為導向的高校監督融合機制實踐探索。

關鍵詞：系統觀念；高校；監督融合

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.026

習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上指出，健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。黨的二十大報告明確要求，完善權力監督制約機制，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行。促進各類監督統籌銜接、貫通融合，是構建系統集成、協同高效的監督體制，推動制度優勢轉化為治理效能的必然要求。高校肩負著為國育人、為黨育才的重要使命，探索和構建高校監督融合機制，直接關乎全面貫徹黨的教育方針根本任務的貫徹落實。

1監督融合機制的基本原則

系統觀念通過研究分析有機統一相互關聯的要素，運用協同性、整體性等特征促進部分推動整體發展，發揮整體最大效能。高校監督要成為協同統一的有機整體，校內各類監督力量必須立足系統觀念，在協同貫通的大格局中提升監督整體效能。二十屆中央紀委二次全會要求在黨統一領導下，推動完善各類監督貫通協調機制、形成監督合力，既是堅持黨對高校全面領導，自我革命向縱深發展的重要內容，也是落實立德樹人根本任務的基本保障。

1.1突出政治引領

權力結構決定監督結構。高校內部四類權力主體為：以黨委為核心的政治權、以校長為法定代表人的行政權、以專家學者為主體構成的學術權、以教職工和學生為主體的民主管理和監督權。與之對應的是以高校黨委為核心的政治監督、以校長為首的高校內部行政監督、以學術委員會為核心的學術監督、以教代會、學代會、民主黨派為主體的民主監督。建立契合高校內部治理領導體制的監督格局，堅持和把握黨委統一領導這一根本原則，是使高校監督體系最大程度發揮效用、筑牢監督力量融合的政治基礎。通過黨委對內部監督進行領導和分解，才能明確各項監督主體責任，形成內部聯動監督機制。

1.2明確工作體系

高校內部各類監督力量分屬不同職能部門，日常工作開展中往往按照各自分工職責工作，相互間統籌配合具有個別性、偶發性、被動性。建立“1+N”工作體系可以充分調動各類監督力量的協同性和主動性?！?”指一個部門牽頭，“N”指其他部門協同。黨的十九屆四中全會《決定》指出，推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，推動各類監督有機貫通、相互協調。“四項監督”中，高校紀檢監察部門對其他各級黨組織履行監督主體責任進行監督，處于主干地位，對其他監督起統籌引領作用。因此，“1”可由高校黨委統籌，由紀檢監察部門牽頭，通過聯席會議或領導小組制度，融合紀委監察、組織人事、巡查審計、發展規劃、國資管理、科研管理、財務管理等監督力量，落實“四責協同”機制，匯聚監督合力。

1.3完善協作機制

一是責任清單機制。以清單方式明確監督主體的監督職責，充分調動各監督部門主動性，既各司其職又同題共答，落實主體責任、精準有效監督。二是成果共享機制。通過會議、通報、數據平臺等方式加強協作機制成員部門之間溝通協調、業務協作、結果互用；針對重要情況、重大問題及時溝通、共同研判；根據工作需要，相互調閱資料數據，提供專業技術指導等工作支持。三是內外聯動機制。各監督部門制定工作計劃前充分聽取紀檢監察機關意見，將單位重點監督事項納入年度工作計劃。工作開展過程中根據保密級別適當聽取其他監督部門以往發現、查處問題，避免重復工作，提高監督效率；發現的各類問題線索可移交給相關監督部門進一步處理。

2監督融合機制的主要內容

監督機制的主要內容包括監督主客體、監督融合節點，分別為對監督職責承擔對象、被監督對象、監督時點和方式的明確。

2.1監督主體和客體

高校監督主體為內部各職能部門，客體為《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》中的監督事項、重點監督領域和關鍵環節。從廣義上看，大部分高校監督力量又可劃分為政治監督、行政監督、民主監督三類。政治監督主體主要包括黨委辦公室、紀檢監察部門、巡察工作辦公室、組織部門、宣傳部門，對高校權力運行、執行政治規矩和紀律、營造良好政治生態等方面進行監督；行政監督根據職能分工不同，包括審計、財務、人事、教務、基建、后勤，分別對其職責范圍內的專業事務；民主監督主體為教代會、學生會及所有師生職工。

2.2監督融合節點

事前加強組織領導、統籌安排工作任務。各職能部門在編制年度工作計劃時可參照財務預算編制自下而上、“兩上兩下”模式，年度工作計劃從最基層編起，由目標管理部門統一匯總，相互交換年度工作計劃意見，確定單位層面和部門層面年度工作重點。對單位層面工作重點工作任務，由目標管理部門會同相關部門統籌制定單位層面工作計劃，安排任務開展的時間、周期、人員等，強化信息溝通和隊伍建設支持，盡量擴大基層監督覆蓋面，畫出最大“同心圓”。對部門層面工作任務，堅持提高效率、有效銜接，由相關部門提前確定銜接部門、配合事項、工作流程，避免重復工作、確保監督力量同向發力、同題共答，提高監督融合的精準度和穿透力。

事中以內控為主線、增強業務協同配合。工作過程中的監督融合主要體現在單位和部門層面內部控制的完善度和有效性，即在單位內部控制體系框架下各項業務活動規范運行的過程中實現分工配合。具體體現為針對高校預決算、財務收支、資產管理、政府采購、基礎設施建設、后勤管理服務等核心業務，按照風險評估等級明確監督部門、監督職責、監督形式、監督人員。目前，大多數高校的業務融合僅限于少數部門和少數業務。比如預算績效管理中的業財融合，深化計劃、預算、考核預算管理機制變革。

事后推動成果轉化、促進成果共享。監督活動可以審計、檢查、調查、研究的形式開展，其最終成果體現為發現的問題和需要改進的方面、進而提出有針對性的改進建議。職能部門工作重點和業務性質的差異使各監督部門的監督重點各有側重，因此協同合作、資源共享、數據共用尤為重要，出現的問題和漏洞可通過多方工作結果得以印證，建議也可從各專業角度覆蓋完善。對于指導整改、共抓共建有至關重要的意義?？梢酝ㄟ^文件通報、會議討論、座談了解的形式對各方工作成果實現共享共用。

3監督融合機制的構建

3.1現有研究和經驗

根據中國知網“高校、監督、融合、監督協同、監督機制、監督體系”等關鍵字段搜索，選擇90篇期刊文章分析，相關研究在2020年前后逐步開展，隨著從中央到地方各級巡視、審計工作推進和經驗成果的廣泛運用，2023年相關研究數量增長顯著（圖1）。按照以上90篇文章研究內容，根據研究構建的監督融合體系所涉及的部門分類，關于“巡視巡察、審計、紀檢監察”的協同融合研究占6556%；“財務、審計、紀檢監察”的協同融合研究占1889%；巡視巡察上下聯動研究占333%；“資產、財務”協同監督機制研究占222%；“科研管理、審計”協同監督機制研究占222%；社會輿論、群眾監督、黨內監督等宏觀監督融合研究占111%；提出“大監督格局”即更廣覆蓋、各職能部門參與的融合監督機制構建的研究占667%。

由此可見，各類融合機制中存在審計監督的比例最高，特別是審計監督、紀檢監督、巡視監督作為高校內部權力制約監督的重要力量，機構職能相互補充、方法互相貫通、效能相互促進、工作目標一致，過半數監督融合機制構建均以三者為基礎。大監督格局是近年提出的新工作思路，雖然目前研究尚少，但是未來監督工作的發展趨勢。綜上，構建高校融合機制可確定核心和方向，即以審計監督、紀檢監督、巡視監督為監督機制的核心部分，在大監督格局下融合校內各類監督力量。

4高校監督融合機制的實踐探索

根據對融合機制的現有研究，機制建立的三點主要障礙在于職能部門對于融合格局認識不足、協作過程中溝通不暢、抽調人員能力素質欠缺。因此機制構建應充分考慮實踐中的困難，有針對性地提出解決策略。

4.1融合機制運行的現實困境

融合格局的概念在近年提出，認知度和接受度十分有限。在傳統分工中，巡視、紀委、審計等監督職能部門有各自的監督權限、內容側重和監督對象，實踐中以部門為單位開展工作，部門間的合作交流僅為工作需求的輔助活動，不作為主要工作活動和獲取信息的w7EIrZFq8MMw9SUCmkFgbTWMOGRtFh/YWlcFjk8KhXI=渠道。而監督融合格局在原有工作格局上的提升和改變，由于目前僅提出理念而無相應完整的配套制度規范，對配合的程度、權限、責任主體、決策主體沒有明確規定，必然在實踐中造成困惑、遇到玻璃門。雖然巡視工作作為融合監督機制的簡單雛形最早出臺了工作制度，為聯動融合大格局的實踐探索提供了制度依據和構建空間，但仍要解決工作人員能力素質差異、抽調人員無法真正做到脫離本單位工作等直接影響工作質量的問題。

4.2項目導向的融合監督機制構建探索

4.2.1以制度為保障

以最大程度發揮效用、提升效率的原則，打破原有工作格局，按照項目匹配任務、資源、人員。一是項目保障。在項目調研階段明確項目目標，提供組織保障和思想保障。目前普遍且可行的做法是通過聯席會議方式，研究制定監督工作聯席會議制度，成立項目工作領導小組，由黨政負責人在組內擔任主要職務。聯席會議聽取項目工作全過程中的重要事項、參與集體討論，領導小組負責項目統籌協調、整體推進、督促落實，下設辦公室為項目組，負責項目的具體工作和定期匯報。聯席會議和領導小組保障能有效提高單位層面和項目人員的思想認識，獲得必要的資源和組織人員支持，提高各部門配合度。二是項目管理。為避免出現多部門參加卻無人真正管理的情況，項目實施前應以實施細則、工作方案、工作制度等形式明確監督工作聯席會議的目標任務、組織架構、工作程序、主要內容、工作要求等，工作任務可細化至每項、每個人員。通過信息收集、問題研判、結果反饋等規范工作程序的前中后管理制度，通過負面清單劃定邊界和底線，促進監督責任層層壓實、監督效能持續提升、監督機制高效規范運行。

4.2.2以協作為主線

作為貫通一體融合監督機制鏈條的關鍵一環，明確機制運行的成員單位及溝通協作方式至關重要。項目導向下，監督部門制定年度工作計劃應從單位層面出發，將可合并的跨部門協作項目打通籌劃，將開展時間、人員調配統籌安排，在巡紀審聯動的基礎上，可根據項目目標吸納擴展成員單位作為聯席會議成員單位，如，財務處可負責監督二級教學和黨政部門的財務運行，教務處可負責監督教學部門的教學任務完成情況，科研處可監督教學和黨政部門科研任務完成情況。在協作方式上，主要以會議形式，但協作內容應盡可能廣泛。如，項目實施前可依據相關部門歷史信息研判實施思路，實施過程中專業問題可咨詢業務主管部門或內外部專家意見，爭議問題上呈聯席會議集體討論。另外，定期溝通和通報是必不可少的工作程序，如，確定項目主管部門每月召集溝通會、每季度召集例會，項目組辦公室負責日常聯系和交流，不僅有利于深入了解項目執行情況，更能促進部門間、單位間密切合作、信息共享。

4.2.3以能力為本位

項目開展前應從利于目標實現為目的角度，參考組織和人事部門推薦意見，充分考慮人員專業特長、工作能力、品格素質等因素，選擇項目管理人員和項目成員。各部門在日常工作基礎上凝練經驗，形成監督檢查要點、常見問題和疑點、處理依據和政策文件支持和工作規范，組織業務和專業能力培訓，提升項目組成員業務能力，確保項目工作開展有的放矢。此外，相應的匯報層級和工作保障應落實到位。一是明確人員層級和上下級匯報對象，便于發現重大問題線索時及時傳達。二是應確保項目成員脫離原崗，在項目導向下項目不僅是部門工作任務更是單位層面的聯合年度工作任務，因此參與項目即完成本職工作，原部門不宜對同一人再疊加安排部門其他任務。三是為提高多部門協作工作的主動性，應在獎懲規定上對協作工作開展優秀的部門和個人給予鼓勵肯定，進而夯實融合機制建立的基層主觀能動性、促進人員主動提升能力。

參考文獻

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