基層公共部門績效考核機制的創新

摘要：基層治理是國家治理體系的關鍵環節，基層公共部門對于基層事務的治理具有重要影響。原有基層公共部門績效考核機制存在諸多問題，不能對工作人員績效進行精準考核，造成基層公共部門工作的效率低下。本文以北京市“接訴即辦”為例，深入研究其工作績效考核方法和考核內容。與過去相比，現行考核機制進行了多方面的創新，提高基層公共部門工作效率。文章最后提出政策建議并進行合理展望，助推基層治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：公共部門；績效考核；基層治理；接訴即辦；實證研究

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.049

1問題的提出

績效考核起源于西方國家文官（公務員）制度，是政府管理的重要組成部分，考核制度的實行充分提高了政府官員的工作效率，大大增強政府行政效能。基層治理作為國家治理體系的基礎，在構建現代化治理體系的進程中起著關鍵作用。基層公共部門作為基層治理的主體，對于基層事務有著重要影響，其績效考核機制也就有著重大意義。近年來，國家不斷提高對基層公共部門績效考核的重視程度，充分利用績效考核機制，助力基層公共部門高效發展，以實現基層治理體系和治理能力的現代化。

隨著時代的發展，新的社會問題不斷出現，原有的基層公共部門績效考核機制不再適應基層治理的發展現狀。同時，績效考核機制仍存在許多缺陷，其標準的難以確定性和不可度量性是制約公共部門績效考核發展的一大瓶頸，這使得績效考核往往帶有較強的主觀性色彩。在《公務員考核規定（試行）》中，實行按年度逐人逐項進行考核的方法，根據考核結果的優劣，實施獎勵與升降，一定程度上實現了考核指標的客觀量化，但是考核過程缺乏群眾參與、考核結果尚未實現公開透明，這些仍是基層公共部門績效考核體制亟待解決的問題。《2021年公務員考核規定》對2008年版本作出了改進，一定程度上使考核過程更透明，考核結果更公平，基層部門工作人員工作效率得到提升。

即便如此，我國的績效考核制度仍存在群眾參與不足、主觀性較強、缺少量化指標等問題。2018年北京市提出“街鄉吹哨、部門報到”，后續經過發展完善成為“接訴即辦”工作模式，形成了基層社會治理創新的“北京模式”。本文以北京市“接訴即辦”為例，旨在通過研究“接訴即辦”的績效考核機制，探究基層公共部門績效考核機制的創新，為推動基層治理體系和治理能力現代化探索出一條可復制的發展路徑。

2文獻綜述

績效考核是一種通過評價和獎懲激勵的方式，對組織成員的工作業績進行評估的管理手段。在基層公共部門中，績效考核既是一種管理工具，也是一種監督機制，對于提高工作效率、推動改革發展具有重要意義。

目前有大量關于基層公共部門績效考核機制的研究。這些研究大多是關于績效考核機制目前存在的問題及其優化方案。綜合眾多學者研究來看，盡管基層公共部門績效考核機制取得了一定的成績，但仍存在一些問題。首先是考核主體較為單一，缺乏群眾的有效參與。績效考核主體作為績效考核的具體實施者、執行者，其一定程度上對績效考核結果產生影響較大，影響績效考核的公正性和有效性。在我國，公共部門績效考核主要針對的是上級領導或有關部門對下級人員或單位的考核，則上級的主管領導或者是部門負責人是進行考核的人，這樣就會缺少對于自我的評估、來自群眾的意見和專業機構的考評，以上級的領導或者部門負責人的考核結果作為其考核的判斷標準，考核就會比較片面，缺少全面性、科學性和客觀性，也會使權力更加集中，不公平的現象就會顯現出來。其次是指標設置缺乏科學性和可操作性，很多指標無法量化，難以進行評估。考核指標比較籠統、針對性不強、影響了我國基層公共部門績效考核的有效性。已有的“德、能、勤、績、廉”的評價指標過于泛化，缺少更細致的評價指標，各評價指標的權重及賦值也缺少目標明確的評價標準。績效考核過于依賴定量指標，忽視了定性指標的評估，難以全面評價基層公共部門的工作效果。再次考核程序信息化程度不足，平時考核記錄繁雜。目前，基層績效考核中普通公務員考核方式是平時考核+年底考核，但實際情況是重年底輕平時，就基層績效考核發展趨勢而言，各級政府越來越重視平時考核，普通人力無法實現對公務員平時考核的日常記錄，因此，引入信息化管理系統勢在必行。最后是考核結果的使用不充分，很多時候考核結果只是形式上的，沒有真正對工作進行調整和改進。我國現行的基層公務員績效考核結果的運用以嘉獎、記功，工資、職級晉升，職務調整等形式為主，與公務員待遇掛鉤。考核等級相應的培訓晉升和獎懲措施的差異性小，無法實現提升公務員對績效考核的重視和改進工作績效的積極作用。

此前眾多學者多以某市、區、縣的公職人員績效考核機制和考核結果為例，通過定量研究方法對相應存在的問題進行探索研究，并提出對應的解決方案，這樣的研究扎根于基層考核的實際，具有很強的針對性和真實性。但同樣的眾多的研究都以某地的基層績效考核為研究案例，雖在地域上有所不同，但眾多研究案例的選擇上有很大的共性。本次我們選擇以北京市“接訴即辦”為例，在案例的選擇上首先，具有一定的創新性，從不同的案例視角上，可以提出更多新的問題。基層公共部門績效考核機制是一個復雜的系統工程，仍有許多問題亟待解決。進一步的研究可以從以下幾個方面展開，以更好地填補相應的空白。首先，進一步完善指標體系，探索更多的評價指標和方法，以更全面、科學地評估基層公共部門的工作效果。其次，深入研究基層公共部門的工作特點和需求，制定更具針對性的績效考核機制，促進基層公共部門的改革和發展。再次，加強對績效考核結果的研究，深入分析考核結果的影響因素和作用機制，為工作改進提供科學依據。最后，加強對基層公共部門績效考核機制的實證研究，通過實際案例和數據分析，驗證績效考核機制的有效性和可行性。

3“接訴即辦”績效考核情況

“接訴即辦”績效考核以2021年國家公務員局發布的《公務員考核方法》為依據，考核過程主要分兩步：第一步，訴求案件得到解決之后，由工作人員在線上系統中進行回復，即解決群眾訴求并在工作系統中留痕；第二步，由上級部門對群眾進行電話回訪，確認其訴求是否已經被響應、是否得到解決、訴求人是否滿意該案件的解決，回訪完成之后針對案件本身進行評價，分為“雙是”“單否”“雙否”等3種評價。“接訴即辦”的績效考核機制以“三率”為標準，“響應率”主要考察考評承辦單位聯系反饋訴求人的情況。“解決率”主要考察承辦單位依法依規按政策辦理解決訴求的情況。“滿意率”主要考察訴求人對承辦單位辦理訴求情況的工作效率、工作態度、工作效果的滿意程度。最后再分別以10%、50%、40%的權重得出最終得分，并對各街鄉進行排名并公布。

目前，在“三率”為考核標準的情況下，基層公共部門加大深入群眾的力度，拉近與群眾的距離，群眾的各項合理訴求得到滿足，基層公共部門治理效能大大提升。

4案例選擇及實證分析

4.1研究方法

扎根理論（GroundedTheory）是由美國學者格雷瑟（BarneyG.Glaser）于1967年提出的一種質性研究方法。該方法要求研究者在不帶有任何理論假設與理論傾向的前提下，對研究對象進行實地觀察、深度訪談等，并收集、整理文字資料。通過逐條編碼，對原始資料進行分析、抽象直至理論達到飽和，最終歸納出經驗，上升為普適性的理論。扎根理論的研究方法主要包括4個步驟：產生研究問題、收集數據、數據編碼、理論構建。本文選取北京市“接訴即辦”考核方式——“三率”為案例，對所收集的數據進行開放性編碼及選擇性編碼。

4.2研究思路

4.2.1案例選擇

通過預調研，對各街道“接訴即辦”落實情況觀察，最終選取北京市S街道、P街道、H街道、Y街道，針對以上四個街道“接訴即辦”績效考核情況展開調查。

4.2.2資料收集

扎根理論資料來源廣泛。對于S街道、P街道、H街道和Y街道的“接訴即辦”專員均進行了調研和深度訪談，獲取一手資料，其中受訪人共4人（編號為CY01、CY02、HD03、FT04）。

4.2.3編碼過程

（1）開放性編碼。開放編碼是整個編碼過程的第一步，是后期主軸編碼與選擇性編碼的基礎。在編碼時，將訪談音頻記錄轉錄為文本，全面梳理文字資料，忠實于受訪者所用語言背后的真實含義，將原始資料中的關鍵短語摘取并貼標簽，將初始概念范疇化。

在聚斂信息、提煉信息時，本文通過對641條關鍵短語對概念化的表達進行循環比較與分析，最終得出12個副范疇。

（2）選擇性編碼。開放性編碼過程中，自然涌現出12個副范疇，其后進入選擇性編碼。選擇性編碼時要對所有的副范疇建立潛在的內部聯系，對數據進行反復比較并進一步抽象概括。經過編碼，得出4個核心范疇，每個核心范疇分別有3個副范疇支撐。

4.2.4框架構建

經過扎根范式的程序，通過對原始數據開放性編碼，得到12個副范疇（由641條原始數據支撐），其后進行選擇性編碼，將12個副范疇抽象概括，最終得到4個核心范疇：A核心：群眾參與績效考核過程、B基礎：公平量化考核標準、C條件：大數據賦能基層績效考核、D目的：考核結果實現有效激勵。

5“接訴即辦”績效考核創新

5.1核心：群眾參與績效考核過程

在之前績效考核過程中，考核主體主要為上級單位以及受考核者自評，考核主體與過程單一化，由此造成基層公共部門“唯上負責”、忽視民眾外部評價、消極回應治理訴求的行為傾向。但“接訴即辦”擔任匯聚民意民情、及時向上反映的角色，其績效考核應該以“顧客”為導向，以是否解決人民群眾需求為標準。考核的指標為“三率”，即“解決率”“響應率”“滿意率”，3個指標覆蓋訴求接收、派單、辦理、主動治理等“接訴即辦”工作全流程，從辦理群眾訴求全方位考核。不僅考核基層工作人員是否迅速接件并予以回應，還要考核是否合理解決，最終落實到群眾的反饋，即是否對公共部門的處理滿意。正如一位“接訴即辦”專員說到“他們這里頭好像12345的回訪，就比如說我給你打了這個電話，我回訪了，我說你滿意嗎？解決了嗎？你跟我說解決了、滿意了，那這是一個雙攬件兒”。通過電話的回訪，讓居民參與到考核過程中，以居民的反饋作為考核的依據，真正做到考核過程群眾參與。

5.2基礎：公平量化考核標準

不同于以往的提交工作報告等主觀色彩濃厚的考核方式，“接訴即辦”績效評估考核以“響應率”“解決率”“滿意率”（以下簡稱“三率”）為核心內容，采用百分制。通過采用百分率考核的形式對于工作人員的績效進行量化，化解了績效無從考核的困境，實現了考核結果的直觀化，便于基層工作人員根據各項得分情況對于工作進行不斷的完善改進，查漏補缺。同時，考核機制實現了考核標準的客觀統一，從區到街道再到社區層面都采用同一套考核機制，各行政層級之間標準統一，加速推進基層治理體系的構建。考核機制實施以來，工作人員表示其“提供了一套標準的流程，便于積累經驗”，使得基層工作人員在解決案件的每一步驟中都有標準可依，其對于基層工作具有指導性作用，進一步推進“接訴即辦”工作流程的標準化。

5.3條件：大數據賦能基層績效考核

近年來電子政務不斷發展，網絡信息手段在“接訴即辦”績效考核機制中發揮越來越重要的作用，適時更新電子辦公技術對于進行科學管理以及建設善治政府有著重要影響。“接訴即辦”改革通過積極引入大數據等先進數字技術，在改革過程中實現技術賦能，所有工作流程都需以數據的形式輸入考核系統進行留痕，考核信息高度公開、透明，便于上級部門以及群眾對于考核過程進行監管，是加強政府公信力的有效手段。從橫向來看，利用大數據對于考核結果進行動態排名，根據得分劃定等級，便于了解各社區、各街道基本考核情況。從縱向來看，使用大數據分析技術，構建具有針對性的數據模型，方便了解各社區、街道的動態考核情況，構建信息庫，了解街道、社區的發展軌跡，為其工作的完善提出更加精準意見。

5.4目的：考核結果實現有效激勵

通過創建“接訴即辦”績效考核機制，以“三率”為目標促進基層工作人員工作效率、質量的提升。工作人員在訪談中表示“績效考核相當于一個推進器，它對于我們的回件的時間提出了考核要求，所以很多東西我們會更加及時地處理。”由此可知“接訴即辦”績效考核機制的建立強化了工作人員的時限意識，縮短了案件的平均解決所需時間，進一步落實了“接訴即辦”為群眾辦實事的初衷和目標。并且由于考核指標的群眾滿意導向，工作人員工作時更加注意“防患于未然，把事情做在前面”，發現案件背后隱藏的群眾需求，從根源上響應群眾需求，做到一次性解決。大大提高了基層工作人員的工作質量，為基層工作由“接訴即辦”轉向“未訴先辦”奠定了堅實基礎。“接訴即辦”績效考核機制以排名的方式公布最終結果，進一步強化了各社區、街道之間的競爭意識，賦予其更強烈的內生動力，更有利于各社區、街道之間加強交流聯系，互相學習借鑒，構建基層治理網絡，實現有效激勵。

參考文獻

［1］高云全，楊良成.淺析績效考核制度的起源與發展[J].當代經濟，2015，（32）：2425.

[2]羅鑫，衣園園.公共部門績效考核存在的問題分析及對策建議[J].西部皮革，2018，40（12）：126.

[3]公務員考核規定（試行）人民日報，02WYMWIaF0bSckQg2pyf/A==2007年1月20日/第006版.

[4]公務員考核規定（試行）國家公務員局，20210111.

[5]張小燕.P縣鄉鎮公務員績效考核問題與對策研究[D].長春工業大學，2024.

[6]師樂.我國公務員績效考核指標體系的現狀問題與對策[J].區域治理，2019，（48）：99101.

[7]許瑞雪.X市人社局公務員績效考核問題與優化路徑研究[D].中國礦業大學，2023.

[8]安柏衡.基層公務員績效考核的問題及對策研究[D].山東財經大學，2022.

[9]成瑜.公務員績效考核結果應用的現狀及對策研究[J].中外企業家，2019，（23）：104105.

[10]呂萍.服務型政府視角下基層公務員績效考核體系的優化[J].濟寧學院學報，2021，42（01）：6064.