論中國獨立調解體育糾紛的法治化進路

摘 要 我國職業體育引發的體育糾紛迫切需要健全多元化體育糾紛調解機制進行解決。調解在我國具有深厚的歷史淵源，被譽為寶貴的“東方經驗”，而體育糾紛調解作為全新的法律服務模式，有助于推動體育糾紛多元地、快速地和有效地解決，但是我國現行體育糾紛調解機制存在主體獨立性不足、制度與規范欠缺等問題。運用文獻研究法、比較分析法、邏輯分析法等方法分析域外體育調解機制，主要從組織形式、機構性質、可調解糾紛范圍等角度進行分析，結果發現，域外體育糾紛調解機制具有主體專門化與獨立、程序規范化、范圍限定與擴展等特征。基于此提出建議：1）在我國現有體育仲裁機構中增設體育糾紛調解機構；2）以《中華人民共和國人民調解法》作為我國體育調解制度內容的基本依據；3）以當事人自愿原則為基礎界定體育糾紛范圍；4）配備專業體育糾紛調解員。

關鍵詞 體育糾紛；體育糾紛調解；法治化；制度設計

中圖分類號：G80-05 學科代碼：040301 文獻標志碼：A

DOI：10.14036/j.cnki.cn11-4513.2024.05.006

Abstract The rapid development of sports marketization and professionalization in China has led to a multitude of sports disputes， which urgently require the establishment of a diversified sports dispute resolution mechanism to solve the problem. Mediation has a profound historical origin in China and is hailed as a valuable ‘Eastern experience’. As a new legal service model， sports dispute mediation helps to promote diversified， rapid， and effective resolution of sports disputes. However， there are problems with insufficient subjectivity and lack of institutional standardization in the current sports mediation mechanisms in our country. By using methods such as literature research， comparative analysis， and logical analysis to analyze the mediation mechanisms of sports outside the domain and analyze from the perspectives of organizational form， institutional nature， and adjustable dispute scope， etc it is mainly found that the foreign sports mediation mechanism has the characteristics of specialized anxeOnXQby9Rj+5JxFRhGUzA==d independent subjects， standardized procedures， and diverse scope. Based on this， suggestions are proposed： 1） Add sports dispute mediation institutions to existing sports arbitration institutions in China; 2） Using the People’s Mediation Law as the basic basis for the content of China’s sports mediation system; 3） Defining the scope of sports dispute based on the principle of voluntary participation of the parties involved; 4） Equip a team of professional sports dispute mediators.

Keywords Sports disputes; Sports dispute mediation; Legalization; system design

營造公正廉潔、風朗氣清的良好生態，應堅持依法治體，完善相關法規政策［1］。體育調解作為體育糾紛解決機制之一，在對待各類主體之間縱橫交錯的利益關系以及個人權利意識增強產生的與體育運動相關的各種矛盾與爭議時［2］，能憑借非對抗性、經濟性、及時性等優勢有效地保障公民的體育權利和化解矛盾［3］；但是與同屬于體育糾紛解決機制的體育仲裁相比，我國體育調解機制無論是理論研究還是制度構建均被邊緣化。中國學者已對加拿大［4］、美國、英國［5］等國家的體育調解機制進行了研究 ，主要通過概括體育調解的優勢闡明建立體育調解機制的正當性和必要性，但是上述研究公之于眾的時間大多是在新修訂的《中華人民共和國體育法》未實施之時，彼時體育仲裁制度尚未建立，所以不適應新時代的要求。另外的研究則局限于解決體育糾紛的整體視角［6］，其中提及構建體育調解程序時卻淺嘗輒止。中國現有的體育調解機制明顯法制化不足。為了進一步健全新時代的體育糾紛解決機制，需要使體育調解機制制度化和法治化，加強國家對體育調解機制的頂層設計，進一步探索建立切合中國實際的體育調解機制。由此，運用文獻研究法與比較分析法選取10個國家的體育糾紛調解機構及體育調解相關文件，并進行對比，歸納出樣本國家體育調解機制的特征。再結合我國現行體育調解機制存在的不足，提出構建我國獨立調解體育糾紛機制的法制化建議，為全面解決我國的體育糾紛和建設體育強國提供參考。

1 理性審視：我國現行體育調解機制的法制化困境

目前，我國體育調解機制主要有3類，體育行業協會內部調解（以下簡稱為 “內部調解”）、體育行政調解及人民法院調解。我國現行體育調解機制存在結構性混亂的問題，具體表現在上述3類體育調解方式的主體層面、制度層面和交互層面。

1.1 體育調解主體適用不充分

體育行業內部調解主體是體育協會內設糾紛調解機構，諸如中國足協的仲裁委員會就具有調解職能。有學者經過統計發現，中國僅有10個全國性單項體育協會建立了專門的體育糾紛解決機構，占全國性單項體育協會總數的 31.3% ［7］。從主體數量而言，我國體育協會內部的糾紛調解機構總量并不樂觀，特別是存在協會內部調解救濟機制嚴重不足的問題。從體育自治的性質而言，體育協會調解體育糾紛具有優勢，但是協會內部糾紛調解機構獨立性不足，如中國足協內部的的糾紛調解機構組成人員不明確［8］，無法滿足體育協會治理法治化的要求。

體育行政調解的主體通常是我國各級政府體育行政部門或其內設工作小組。例如：四川省體育局內部設置了行政調解工作領導小組；廣東省江門市新會區文化廣電旅游體育局設置了調解委員會。這些工作小組基于“誰主管、誰負責”原則，對體育糾紛進行處理，具有理性和經濟性雙重優勢。體育行政調解作為體育糾紛整個調解體系的重要組成部分，是體育糾紛多元化解決機制之一 ［9］，但是行政調解屬于依附職權行為［10］，體育行政調解是行政調解的下位概念，所以也可以視為是一項職權。在這種情況下，體育調解主體與體育行政管理主體形成了重合。盡管我國有的地方政府通過在政府內設調解工作小組進行調解，在一定程度上分離了管理職能與行政職能，但是該工作小組仍隸屬于上級體育行政部門，處于同一政府機關的內部，在人員配置上，調解人員由管理人員兼任，調解的中立性無法確保。

在我國，人民法院是體育調解的另一主體。我國人民法院在體育行業合同選型糾紛調解中具有適格性，可以確保和解協議的強制執行力，但是因法官集調解權和裁決權于一身［11］，有可能會忽視一方當事人的權益。此外，在競技型、處罰型和管理型這類涉及體育專業知識和體育協會章程的糾紛中，人民法院調解員有可能會因為缺乏專業技術和專業知識而無法公正調解。

1.2 體育調解制度與規范欠缺

因為不同的體育調解主體會基于不同的利益進行考量，所以體育調解規則呈現出分散化和碎片化的特征。

我國全國性單項體育協會為了維持行業秩序，促進運動項目的發展，在體育協會內部糾紛解決機構的組織規章中制定了糾紛解決制度，但是有些單項體育協會的體育糾紛調解程序極為簡單，并且是作為體育仲裁的附屬程序①，極易導致調解的隨意性。此外，有學者經過統計發現，我國現有的全國性單項體育協會制定的體育糾紛解決制度的總量較少，并且在可看到的協會章程中有體育糾紛解決內容的協會還未達到半數，只有 2/5 ［6］。這說明我國單項體育協會側重促進運動項目的發展，從解決體育糾紛這一角度對人的基本利益的維護還不夠。

我國各級體育行政部門為了加強和規范行政調解工作，及時解決體育糾紛，在積極探索和努力推進體育行政調解的立法。例如，四川省體育局為了充分發揮行政調解的作用、及時化解社會矛盾、構建和諧體育、促進社會穩定，在2010年制定了《四川省體育局行政調解工作制度》［12］，并且洛陽市體育局、撫州市體育局、九江市體育局等多地的體育行政調解工作制度也相繼出臺。立法是推動體育調解制度施行的有效方法。但是我國此類調解規則均以維持社會秩序為主，當事人的利益往往會被忽視，不利于職業體育發展。此外，地方體育行政調解規則碎片化，在適用范圍、適用主體等方面規定不一，極易導致不同地區的運動員因是否能適用調解和如何適用調解產生差異，從而不利于體育調解法治化。

人民法院適用調解在于預防糾紛和減少訴訟［13］，但是其與解決體育糾紛所訴及的效率價值不兼容。盡管《中華人民共和國民事訴訟法》（2023年修正）的第102條規定：“調解未達成協議或者調解書送達前一方反悔的，人民法院應當及時判決，但是在實踐中經常出現法院調解無期限的現象［14］，其無法滿足體育糾紛當事人的糾紛解決時效性要求，特別是涉及參賽資格的糾紛案件。

上述單項體育協會內部調解程序與規則、體育行政部門體育調解制度和法院調解制度存在明顯的分散化、碎片化，以及價值取向不兼容等特征。一旦需要體育調解，不僅難以在法律文本中找到有效應對且切實可行的依據，而且勢必會使不同的規則之間產生法律解釋與適用的矛盾與爭議。因此，當前缺乏對體育糾紛的統一調解主體和規則，亟待完善現有體育糾紛調解體系，以便從國內法層面進一步加強對體育糾紛調解的規制。

1.3 體育糾紛調解機制之間的交互適用障礙

體育行業內部調解、體育行政調解、法院調解要維持分工與銜接的合理性，整合各套調解機制的優勢，形成一套完善的體育糾紛調解規范，將是體育糾紛調解法治化的理想模式；但是這3類體育糾紛調解機制在實際交互中存在一定障礙，目前還難以實現。而且這3類體育糾紛調解機制各有弊端，均不是調解體育糾紛的最佳模式，且缺乏分工與合作的基礎。特別是在調解范圍上，這3類體育糾紛調解主體看似各得其宜，實際卻邊界不清。一方面，體育行政調解有替代體育行業內部調解的態勢。例如，有的“體育行政調解工作細則”明確規定體育行政機關有權管轄競技體育活動中的糾紛②。原本應該由體育協會受理的競技體育糾紛，結果由體育行政機關調解，極大地影響了體育行業自治，使體育行業內部的體育糾紛調解機構形同虛設。另一方面，體育行政機關有權調解體育民商事糾紛和體育糾紛，這將會使原本就對體育糾紛采取消極態度的司法機關對體育糾紛調解的回避更嚴重。可見，體育行政調解在這3類體育糾紛調解機制中起主導作用，對體育行業自治有一定消極影響。體育行業內部調解作為體育自力救濟的主要方式基本上被體育行政調解所替代，未能充分發揮作用。因此，在體育糾紛調解主體多元卻不充分、體育糾紛調解機制相互適用有障礙的當下，已有的體育糾紛調解規則難以有效解決目前的體育糾紛。唯有從當事人的利益出發，建立全國統一施行且獨立的體育糾紛調解體系，方可順應時代的發展變化。而制度規范和機構獨立的域外體育糾紛調解機制，便可以成為我國構建體育糾紛獨立調解機制的有益參考。

2 域外考察：體育調解機制的比較與分析

綜觀當今世界，基于客觀需要以及過往解決體育糾紛時存在的不足，一部分國家的體育糾紛調解機制有所變化，但是對體育糾紛的調解存在一定的差異。北美一些國家是解決替代性糾紛（英文簡稱為ADR）的肇始之地，更是西方現代國家調解體育糾紛的典范。其中，美國沒有體育糾紛解決機構，而其他國家有體育調解機構，但卻并不是單獨的體育調解機構，而是涵蓋體育仲裁、體育調解以及其他非訴訟糾紛的體育糾紛解決機構。澳大利亞的體育糾紛調解機構的調解實務并不多，僅有4起糾紛適用調解，但是其法律完善，調解機構健全。日本極力促進體育糾紛調解的民間化，體育糾紛調解機制也有了長足建設。埃及建立了體育糾紛調解和仲裁中心，但是由于受到合憲性質疑，未能有效適用。而非洲的其他國家均側重體育仲裁，所以不對這些國家展開研究。上述樣本國家對體育糾紛的解決方式因具體國情不同而存在差異，但是也因解決體育糾紛的目標一致而有相似之處，以下從體育糾紛調解主體、體育糾紛調解制度和體育糾紛調解范圍3個方面詳細展開分析。

2.1 體育調解主體的獨立化

鮮少有國家建立單獨的體育糾紛調解組織，大部分國家將體育糾紛劃到體育替代性糾紛范圍內。如表1所示，體育糾紛調解機構可以分為以下4類：1）在綜合性體育糾紛解決機構內部設置體育糾紛調解機構或提供體育糾紛調解員名冊，諸如有英國體育糾紛解決機構、愛爾蘭體育糾紛解決機構、加拿大體育糾紛解決機構、澳大利亞體育法庭及荷蘭體育糾紛解決機構；2）國家奧委會內部設置體育糾紛調解機構，例如法國奧委會內部設置了體育糾紛調解組織；3）在體育仲裁機構內部設置并行的體育糾紛調解機制，例如日本體育仲裁機構和葡萄牙體育仲裁庭；4）僅提供調解的體育糾紛調解機構，例如波蘭的體育調解中心。上述國家為了調解體育糾紛所設的機構存在組織形式差異，而且有別于將體育糾紛調解納入民商事仲裁或調解的機構（例如美國商事仲裁協會和新加坡商事調解中心），并且上述4類體育糾紛調解機構具有獨立性，側重于維護單一的體育利益，將目標限定于特定類型的體育糾紛的解決，而且可以有效避免多重主體享有體育糾紛調解權造成的職能混亂。

此外，上述體育糾紛調解機構有2種組織形式（如表1所示）。其一是由調解員組織調解。在英國體育糾紛解決機構和愛爾蘭體育糾紛解決機構中稱為調解員小組，在法國奧委會中稱為調解員會議，在荷蘭體育糾紛解決機構中稱為調解委員會。這些體育糾紛調解機構的調解員組織均是由一定數量的調解員構成的工作組，并且由其協調體育糾紛調解工作。其二是向當事人提供調解員名冊。有一些國家的體育糾紛調解機構中并未形成調解員組織，而是直接提供一份調解員名單供當事人挑選。值得注意的是，有的國家的體育糾紛調解機構在設置調解員組織時也同時提供調解員名冊。

2.2 體育糾紛調解主體的獨立性

體育糾紛調解的獨立性取決于體育糾紛調解組織所屬組織機構或體育調解組織自身的獨立性和體育調解員的獨立性。組織機構和人員的獨立性體現在既獨立于司法機關，又獨立于體育行政機關，還獨立于各級單項體育協會、奧委會和其他社會團體。在調解體育糾紛時，應當不受任何機構和人員的非法干預［15］。

首先，體育糾紛調解組織所屬機構或體育糾紛調解組織自身的獨立性從組織機構合法性角度可以分為民間調解機構和官方調解機構。1）民間調解機構意味著該類機構在組織管理上區別于行政機關，經費不來源于政府，糾紛調解人員具有中立性，糾紛調解程序具有正當性。例如：日本體育仲裁機構根據《ADR促進法》獲得法務大臣對其作為民間組織的認證，特別是對體育糾紛調解組織進行了民間組織認證［16］；波蘭的體育調解中心和荷蘭體育糾紛解決機構調解中心的經費均來源于自然人或法人的捐贈財產，以基金會形式管理；愛爾蘭體育糾紛解決機構調解中心則是由愛爾蘭的體育聯合會以無股本擔保有限公司管理機構分擔資產管理；加拿大體育糾紛解決機構盡管是由加拿大體育部設立，并且在組建初期有政府財政支持，但是后期在人事和經費管理上脫離了政府，因而具有了一定的民間性。因為具有民間性質的組織機構在國際體育糾紛調解實踐中已然被視為是獨立性組織機構的默認前提，成為體育糾紛調解的行業慣例，并被廣泛認可，上述國家體育糾紛調解機構的民間性質決定了體育糾紛調解的獨立性。2）官方調解機構在于其設立主體為國家機關，且其性質被明確為國家機關。例如：澳大利亞體育法庭由澳大利亞衛生老年護理部設立，屬于二級法定辦公機構和委員會，其性質為行政機關［17］；葡萄牙體育仲裁庭由立法機關共和國議會依據法律設立，由葡萄牙奧委會提供資金，并通過法律明確其為司法實體（《葡萄牙體育仲裁法院法》第1條第2款）。上述澳大利亞體育法庭和葡萄牙體育仲裁庭均以法庭命名，是由政府遴選的專門法庭，負責審查特定類型的法律糾紛案件。《葡萄牙體育仲裁法院法》的第1條明確規定， 葡萄牙體育仲裁庭盡管受到奧委會的財政資助，但其是獨立于公共體育管理部門和體育聯合會的機構，具有獨立的行政權和財政自主權，在行使其權力時不受限制。澳大利亞在2018年發布的《伍德建議》中也強調澳大利亞體育法庭具有獨立性，除了有限情況以外，該法庭不應受部長指示，其管轄權源于當事人意思自治［18］。可見，澳大利亞體育法庭和葡萄牙體育仲裁庭均通過法律條款避免了調解機構因政府遴選而引起的獨立性質疑。值得注意的是，法國奧委會雖然是非營利性組織，但是其內部的體育調解會議同樣受到獨立性質疑，因其財政似乎無法獨立于法國奧委會，所以通過提供單獨的體育糾紛調解員名冊和設置體育調解程序來確保體育糾紛調解的獨立性。

其次，體育糾紛調解員的獨立性。體育糾紛調解員作為調解體育糾紛的主體，其是否獨立將決定體育糾紛調解結果是否公正。體育糾紛調解員的獨立性主要體現為任期固定。在英國體育糾紛解決機構、愛爾蘭體育糾紛解決機構、荷蘭體育糾紛解決機構、法國奧委會這些設置調解員組織的機構中，通過規則明確規定了調解員有3年或4年的任職期限及審查期限。加拿大體育糾紛解決機構、日本體育仲裁機構等提供調解員名冊的體育糾紛調解機構盡管未明確調解員任職期限，但是任何人不能隨意變更調解員名單，只有在調解員違反調解機構行為準則時才可以由相關主體進行審查和撤銷。體育調解員的任期固定有利于調解組織和調解員行事形成一貫性。

綜上所述，民間體育糾紛調解機構的財務和人事獨立于國家機關，調解機構的獨立性在一定程度上又影響著調解的獨立性。上述體育糾紛調解機構均設有調解員組織或調解員名單，從形式上確保了體育調解的獨立性。

2.3 體育糾紛調解的規范化制度

綜觀當今世界，在立法層面制定體育糾紛調解規則的國家甚為稀少③，法國是世界上唯一一個以法典形式制定體育法的國家，其在《體育法典》中建構了屬于該國的體育糾紛調解規則。而更多的國家則直接在體育糾紛調解機構中施行體育糾紛調解規則，將機構調解規則作為體育調解的直接適用依據。理由在于，調解是非正式性糾紛解決機制，通過效力層級更高的法律對其進行規制，不利于調解的靈活性，所以將調解規則直接適用于實施主體，以機構規則呈現，不受嚴格解釋原則約束，可以有效地適應國際體育法律環境的變化，同時又符合調解程序的最低標準。業界慣于以條文數量判斷各種法律文本的規模、長度或調整密度［19］。表2中的部分國家制定的體育糾紛調解規則的條款數量就符合調解這一非正式糾紛解決機制的最低標準。其中：條文數量最多的是日本，有27條；最少的是波蘭，有7條。條文最少并不意味著規則篇幅最短，如波蘭體育糾紛調解規則中的每個條文均設有若干次級的條款。基于國家法律制度和現實需要，體育糾紛調解機構使用體育糾紛調解規則的模式呈現出多元化的特點，如表2所示，體育糾紛調解規則使用模式可以分為單一型和混合型2種模式。所謂單一型規則使用模式是制定單獨的體育糾紛調解規則，英國體育糾紛解決機構、葡萄牙體育仲裁庭、荷蘭體育糾紛解決機構、日本體育仲裁機構、波蘭的體育調解中心主要使用該類規則。所謂混合型規則模式是將體育糾紛調解規則與其他相關法律混合在同一部法律或同一規則中，愛爾蘭體育糾紛解決機構、加拿大體育糾紛解決機構及澳大利亞體育法庭主要使用該類規則，并且主要是將調解與其他替代性糾紛解決方式相結合，法國則將調解作為解決體育糾紛的特殊方式列入了《體育法典》。

相較而言，單一型規則具有深入解決特殊問題的優勢。混合型規則則更加凸顯體育糾紛的多元化調解機制的總體實施，從而實現體育糾紛調解規則與調解體育糾紛的其他規則的有效聯動。但是這2類規則均對體育糾紛調解主體提出了最低要求，只是混合型規則更傾向于原則性規定，且需要顧及糾紛調解規則體系的協調性，而單一型規則則更加詳細具體。選擇何種體育糾紛調解規則并不對體育糾紛調解實踐產生巨大的影響，只會對是否通過規范文本對體育糾紛調解主體提供更多的指引起決定作用，所以體育糾紛調解機構可以根據自身實際選擇調解規則。

2.4 體育糾紛調解范圍的限定與擴展

體育糾紛調解的適用范圍框定了體育糾紛調解的邊界，是體育糾紛調解得以規范化的重要制度設計。由于不同國家的法律制度不同，對體育糾紛調解范圍的限定也存在差異。大陸法系國家以成文法為法律基礎，在調解規則中詳細地界定了體育糾紛調解范圍，而以判例法為基礎的英美法系國家并未在調解規則中對體育糾紛調解范圍進行明確界定，而是在體育糾紛調解實踐中限定了調解范圍。無論是大陸法系國家還是英美法系國家均將不宜調解的體育糾紛分為以下2類：一類是當事人雙方不得處理的體育紀律處罰糾紛；另一類是涉及公共利益不得調解的興奮劑糾紛。

調解作為自治性質的糾紛解決程序，其正當性源于當事人合意，體育紀律處罰糾紛是一個國家的體育組織行使的處罰權，興奮劑糾紛則涉及公共利益，但是均屬于當事人雙方無權處理的糾紛，所以缺乏調解的基礎。不同國家的具體的體育糾紛調解規則因對調解的功能預期和推行程度不同而存在差異。其中具體差異如下。

1）大陸法系國家的大部分體育糾紛調解機構對體育紀律處罰糾紛和興奮劑糾紛是否可以進行調解采取較為謹慎的態度，通過否定式規則將這2類糾紛一同排除在可調解的體育糾紛范圍之外。例如：葡萄牙體育仲裁庭使用的《體育調解規則》的第4條規定，調解不適用于解決受體育紀律機構管轄的糾紛，也不適用于與體育相關的紀律處罰糾紛、興奮劑或暴力相關的糾紛；波蘭的體育調解中心和葡萄牙體育仲裁庭均明文否定將上述2類糾紛歸屬于可調解范圍；日本體育仲裁機構盡管未明確排除這2類糾紛，但是卻將體育糾紛調解機構的職責限定于“幫助當事人雙方確認和理解事實關系”④。

2）法國和荷蘭對體育糾紛的可調解范圍的限定有差異，但是均從體育糾紛主體角度限定了可調解的體育糾紛范圍。筆者推斷認為，其中未排除全部體育紀律處罰糾紛。法國采取“肯定式+否定式”界定了可調解的體育糾紛范圍，其中排除了興奮劑糾紛，卻未明確排除體育紀律處罰糾紛。例如，法國頒布的《體育法典》的第L141-4條規定，調解適用執照持有者、體育協會、體育社團以及經批準的體育聯合會之間的糾紛，但是興奮劑處罰糾紛除外。再例如，荷蘭體育糾紛解決機構則采取肯定列舉式界定可調解的體育糾紛的范圍⑤，并限定了相關主體，但是對是否排除調解興奮劑處罰糾紛卻未作出規定。而相較于葡萄牙體育仲裁庭、日本體育仲裁機構及波蘭的體育調解中心，法國和荷蘭對可調解的體育糾紛范圍的限定則較為寬松，且均未完全排除調解體育紀律處罰糾紛。

3）英國體育糾紛解決機構、愛爾蘭體育糾紛解決機構及澳大利亞體育法庭作為英美法系國家體育糾紛調解機構，并未對可調解的體育糾紛范圍作出明文規定，但是上述調解機構的網站均列舉公布了調解成功的體育糾紛案例。例如：英國體育糾紛解決機構將調解運用于體育合同糾紛、體育管理糾紛和體育人格權糾紛，并未將調解用于處理興奮劑糾紛；澳大利亞體育法庭將調解運用于體育賽事參賽資格和運動員選拔糾紛、體育紀律處罰糾紛、騷擾和歧視糾紛、經澳大利亞體育法庭 CEO書面批準的其他類型糾紛，并在其網站公開宣布了不能適用于興奮劑處罰糾紛。

與上述國家不同，為了彰顯調解可以及時與有效地替代糾紛的功能，加拿大體育糾紛解決機構并未限定可調解的體育糾紛范圍，并擴展了體育糾紛調解方式，以及界定了適用不同調解方式的體育糾紛。自2008年起，加拿大體育糾紛解決機構將調解運用至興奮劑處罰糾紛案件中，規定興奮劑處罰糾紛案件在進入仲裁程序之前必須先厘清爭議焦點和可分配利益，極大地促進了興奮劑處罰糾紛案件和解結局的達成［20］。從《加拿大體育糾紛解決機構2020—2023年度報告》可知，該中心受理的12起體育紀律處罰糾紛案件中有6起案件進行了調解，其中，4起達成和解，2起終止調解［21］。可見，在加拿大體育糾紛解決機構受理的體育紀律處罰糾紛案件中，調解案件數量占總數的50%， 其中，67%的調解案件達成和解。這說明，加拿大體育糾紛解決機構在上述類型糾紛調解中極大地實現了調解的功能價值，也進一步說明此類糾紛有調解的可能性。

從上述分析可以認為，無論是大陸法系國家的體育糾紛調解機構，還是歐美法系國家的體育糾紛調解機構，對將興奮劑處罰糾紛歸為無權審理的糾紛缺乏調解基礎已達成共識，但是并非所有國家都完全排除調解體育紀律處罰糾紛，對于兼具公益性和私益性的體育紀律處罰糾紛，有時不僅涉及到運動員的參賽資格，而且還會涉及到運動員與體育協會的隸屬關系，需要通過調解最大程度地使隸屬關系型糾紛得到適應性處理。加拿大體育糾紛解決機構通過使興奮劑處罰糾紛適用事先柔化糾紛的促調機制，體現了其對圓融處理體育糾紛的期待。綜上可見，不同國家對可調解的體育糾紛范圍的限定是根據各自國家對體育糾紛調解的期待程度決定的。

3 他山之石：我國獨立調解體育糾紛的法制化進路

新修訂的《中華人民共和國體育法》是我國體育法制建設的新起點，我國體育仲裁委員會的建立和《體育仲裁規則》的制定標志著我國體育糾紛調解法制化步入新征程。調解作為解決體育糾紛的重要手段，在促進我國體育法制建設方面的重要性自不待言。鑒于體育法制建設是一項長期復雜的系統工程，我國獨立調解體育糾紛的法制化在借鑒一些西方國家法律制度和理論的同時，應切合中國的實際，以解決中國的具體問題為法治目標，可以從體育糾紛調解組織的設立、體育糾紛調解規則的制定、體育糾紛調解范圍的限定和體育糾紛調解員的配備4個方面著手。

3.1 設置獨立的體育糾紛調解組織機構

體育糾紛調解組織機構是體育行業對體育糾紛自治的組織保障，也是有效避免現行體育糾紛調解主體之間出現調解程序交互障礙的重要手段。上述國家設立的體育糾紛調解機構為我國體育仲裁機構設立體育糾紛調解組織機構、國家奧委會設立體育糾紛調解組織機構以及成立單獨的體育糾紛調解組織機構提供了可借鑒的方式。根據我國調解體育糾紛的實際情況，宜使我國體育糾紛調解主體從多元分散轉變為統一協調，可以基于我國體育仲裁機構，在其內部設立統一對外的體育糾紛調解部門，作為與我國體育仲裁庭并行的組織機構，受理提交體育仲裁前的案件，理由如下。

一是節約部門建設成本。基于經濟學理論的成本效益，公益事業需要滿足經濟可行性 ［22］。調解體育糾紛作為公共服務也需要滿足該要求。與另行建設單獨的體育糾紛調解機構相比，在我國體育仲裁委員會內部設立體育糾紛調解部門更符合成本效益理論。我國目前已經建立了體育仲裁委員會，如果在其內部增設體育糾紛調解部門，與體育仲裁委員會共享內部管理制度、人員以及部門治理框架，則能節約部門的建設成本。

二是彌補因單項體育協會內部的體育糾紛調解機制欠缺所導致的體育行業對體育糾紛的調解功能的缺失。單項體育協會內部的體育糾紛調解機制不健全的問題從理論上可以通過增設單項體育協會內部的體育糾紛調解機構和修改單項體育協會的章程來解決，但是我國單項體育協會內部增設體育糾紛調解機構，不僅需要考慮各個單項體育協會內部的人員配備和組織建設狀況，而且需要修改單項體育協會的章程、制定體育糾紛調解規則等。因此，我國單項體育協會內部應建立對外的體育糾紛調解機制，增強調解體育糾紛的功能，再適時對內部結構進行相應調整，這將是一個行之有效的方法。如愛爾蘭體育糾紛解決機構就建立了單項體育協會內部的體育糾紛調解機制，實現了單項體育協會內部的體育糾紛調解機制與其外部體育糾紛調解機制的銜接。自 2014 年起，愛爾蘭體育部規定其所資助的單項體育協會必須將糾紛提交該國體育糾紛調解中心管轄。迄今為止，已有64 個國家的體育管理機構將體育糾紛提交給了愛爾蘭體育糾紛調解中心［23］，并且該國單項體育協會內部章程也規定了應當先提交愛爾蘭體育糾紛調解中心進行調解⑥。這不僅為愛爾蘭單項體育協會內部的體育糾紛調解制度的完善提供了指引，而且為該國體育行業的體育糾紛調解制度與其外部的體育糾紛調解制度的銜接奠定了基礎。

三是發揮體育糾紛調解機制與體育仲裁制度相結合治理的效能。我國制定的《體育仲裁規則》的第51條規定：“仲裁庭可以在仲裁程序中對案件進行調解，雙方當事人也可以自行和解。”從規范化的角度分析，仲裁庭既是仲裁主體，又是調解主體。提請仲裁庭裁決是為了進入仲裁調解程序。有學者認為，仲裁調解程序具有確保和解協議執行、成本低等優勢［24］，但是仲裁調解程序的中立方在單邊會議這一調解慣用程序中披露另一方不知道也沒有機會了解的事實有違反程序正當之嫌，極易引發中立性質疑。加拿大體育糾紛解決機構和國際體育仲裁院（英文簡稱為CAS）等國家或地區體育糾紛調解機構在其調解規則中明確規定除了當事人書面同意等情形以外，調解員不得在涉及同一糾紛調解程序中接受各方有關仲裁員的任命。可見，加拿大體育糾紛解決機構和國際體育仲裁院都更傾向于設立獨立的體育糾紛調解部門，聘任體育糾紛調解員，以此避免仲裁員職責合一引發的中立性風險。當然，設立獨立的體育糾紛調解部門，并不意味著完全脫離于仲裁庭，如果調解不成，仍可以轉入仲裁程序，不僅可以縮小仲裁的糾紛范圍、節約時間［25］，而且可以更有效地平衡2種非訴訟性體育糾紛解決機制的價值功能，回應體育糾紛中的多元主體利益訴求。

四是確保體育糾紛調解部門的獨立性。新修訂的《中華人民共和國體育法》規定了由國務院體育行政部門設立體育仲裁委員會，制定體育仲裁規則。為了消除由體育行政部門設立體育仲裁機構產生的獨立性爭議，我國制定的《體育仲裁委員會組織規則》的第3條明確規定了體育仲裁不受行政機關的干涉［26］。與在國家奧委會中設置體育糾紛調解部門相比，在體育仲裁委員會內部設置體育糾紛調解部門更能保持體育糾紛調解的獨立性。體育糾紛調解組織機構的獨立性則是公正調解體育糾紛的組織保障，是減少行政干預的制度基礎，這與體育仲裁委員會的獨立性原則不謀而合。因此，在體育仲裁委員會內部設立體育糾紛調解部門，最能有效確保體育糾紛調解組織機構獨立于任何國家機關。

值得注意的是，我國體育仲裁委員會的設立主體具有一定的行政性質，我國制定的《體育仲裁規則》也屬于體育行政部門規章，所以體育仲裁委員會無法突破行政藩籬，存在獨立性困境。盡管國家行政機關在現階段可以設立體育仲裁委員會，也符合我國的舉國體制背景，但是體育糾紛調解機構的行政性與獨立性的爭議問題并非目前能解決的問題，所以在我國目前僅關注體育糾紛調解程序的獨立性即可。如澳大利亞體育法庭和葡萄牙體育仲裁庭盡管具有行政屬性，但是只要堅持獨立性原則仍能保持良好的運轉。

3.2 厘清獨立調解體育糾紛的立法依據

通過上述分析認為，我國缺乏獨立調解體育糾紛的立法依據，難以為獨立調解體育糾紛提供有力的法律制度支撐。因此，有必要對獨立調解體育糾紛的制度從法律層面予以明確，但是立法需要立法時機與立法成本，《中華人民共和國體育法》在2022年已經進行了大幅修訂，再在短時間內修訂該法，增加體育糾紛調解條款似乎無法實現。再者，以機構規則規定體育糾紛調解具體程序時，目前國際上有通行做法。因此，我國可以在已制定的《體育仲裁規則》中補充體育糾紛調解未盡條款。體育糾紛調解規則既然是關于調解的法律制度，從理論而言，其應與我國關于調解方面的法律存在必然依據關系。盡管從《中華人民共和國人民調解法》的文本中難以直接找到調解體育糾紛的具體依據性條款，并且調解體育糾紛又有著區別于《中華人民共和國人民調解法》規定的人民調解的某些特殊性，但是立法總是具有一定的滯后性，其無法完全符合日益變化的實踐。隨著我國職業體育的發展，體育糾紛日趨頻發，《中華人民共和國人民調解法》出臺之初自然無法兼顧體育糾紛的調解，但是不能否認作為調解民間糾紛的《中華人民共和國人民調解法》對體育糾紛調解制度的建立具有的行業指導性。當前，結合我國實際情況，《中華人民共和國人民調解法》作為我國唯一完善的關于調解糾紛的法律，可以作為我國制定的《體育仲裁規則》補充獨立調解體育糾紛未盡條款內容的基本依據。因此，在我國制定的《體育仲裁規則》中補充獨立調解體育糾紛未盡條款時應當堅持《中華人民共和國人民調解法》的基本原則。一是堅持當事人自愿的原則，以當事人雙方的自愿為前提，符合當事人的真實意愿，任何組織和個人都不得強迫當事人雙方和解。二是尊重當事人的程序選擇權，不得因調解而阻止當事人依法通過仲裁、司法等途徑維護自身的權利。三是合法性原則，具體是指在調解時不得違背我國相關法律、法規和政策。

在強調獨立調解體育糾紛符合人民調解規則的基本原則的同時，也須注意調解體育糾紛的特殊之處。一是體育糾紛調解程序的強制性。在競技體育中，單項體育協會應在章程中增加由其外部體育糾紛調解機構管轄的糾紛條款作為進入體育糾紛調解程序的條件。不同于基于調解協議進行調解的做法，體育糾紛調解的特殊性在于在未書面簽定調解協議的情況下，占主導地位的一方（單項體育協會）可以不必征得另一方（運動員）的同意，單方面將競技體育糾紛交由單項體育協會外部的體育糾紛調解機構進行調解，并且可視為當事人雙方之間存在調解協議，對當事人雙方具有約束力，因而該體育糾紛調解程序具有強制性。二是體育糾紛的特殊性。對于體育紀律處罰糾紛這類不可處理的糾紛、涉及參賽資格和轉會這類人身權的糾紛均涉及專業知識和體育組織章程，人民調解委員會作為民間調解主體管轄該類糾紛缺乏專業性。三是為了滿足及時而快捷地解決體育糾紛的更高要求，體育糾紛調解時限要對人民調解的調解程序時限要求有所調整。此外，域外多數國家通過民間調解機構解決體育糾紛，也可以成為我國建立獨立體育糾紛調解機制符合《中華人民共和國人民調解法》相關規定的有益借鑒。

3.3 合理限定獨立調解的體育糾紛的范圍

我國屬于成文法系國家，應在遵從當事人意思自治的同時，結合體育糾紛的特殊性，對獨立調解的體育糾紛范圍作出明確限定。

一是明確適用獨立調解的體育糾紛主體。我國可以借鑒荷蘭體育糾紛解決機構限定的體育糾紛主體，將獨立調解所涉及糾紛限定為必須是與體育協會相關的糾紛，并要以例舉方式限定糾紛主體的范圍：1） 一方是體育協會或體育協會的部門，另一方是該體育協會或體育協會內部成員；2）一方是體育協會，另一方是非體育協會；3）體育協會內部成員或部門之間；4）一方是體育協會內部成員或部門，另一方是第三方。

二是以遵從當事人意思自治為原則調解與體育相關的民商事糾紛。在實踐中，商事調解中心有權管轄與體育相關的民商事糾紛。在這種情況下，應以當事人合意為基礎，由當事人自主選擇調解機構。同時，可以在我國制定的《體育仲裁規則》中增加“聯合調解規則”，經當事人雙方共同申請及體育糾紛調解機構同意，體育糾紛調解機構可與其他糾紛調解機構進行聯合調解，也可以接受其他機構的邀請或委托，對與體育相關的糾紛進行聯合或單獨調解。這可以確保仲裁的體系化協調，既符合現代法治基本要求，又充分遵從了當事人的意思自治。

三是以排除調解體育紀律處罰糾紛為原則，但是為了堅持當事人的意思自治原則，允許當事人合意體育紀律處罰糾紛調解結果。實際上，國際上解決替代性糾紛的公私法界限已逐步融合，以往禁止或限制使用替代性糾紛解決機制的領域也開始運用替代性糾紛解決機制，無論是公共領域，還是私人決策活動，亦或是國家機關之間的糾紛、國家機關與公民之間的糾紛，都不禁止替代性糾紛調解機制的引入［27］。體育糾紛作為替代性糾紛的一種，對于涉及公共領域的興奮劑處罰糾紛和體育紀律處罰糾紛，如果糾紛雙方請求調解，調解機構應賦予當事人合意選擇權，可以規定采取與解決其他體育糾紛不同的調解方式，選擇干預較少的促進式調解，為當事人理清爭議焦點，不作實質性決策，但是對于涉及刑法所規定的興奮劑處罰糾紛、施暴或其他體育紀律處罰糾紛應當明確排除在體育糾紛之外。

3.4 配備專業的體育糾紛調解員

為了確保體育糾紛調解的獨立性，體育糾紛調解機構應當提供調解員名單供當事人選擇。首先要明確規定調解員的選任條件。英國體育糾紛解決機構對調解員的選任條件作出了詳細且全面的規定，可資借鑒的是：調解員有參與體育活動的經驗，具備體育相關的知識；調解員曾接受過系統的調解培訓課程；根據體育糾紛的類型選任能滿足多樣化需求的調解員［27］。 其次應建立“在線體育糾紛調解員名單”。我國可以借鑒加拿大體育糾紛解決機構等國家采取的公布體育糾紛調解員名冊的做法，向當事人雙方公布我國體育糾紛調解員的簡歷，包括職業背景、工作經歷、處理的相關案件等作為調解員可公開的工作信息。最后要培訓體育糾紛調解員，使其掌握調解程序中的輔助手段和評估手段，通過輔助手段確定當事人雙方之間的共同利益，引導雙方關注自身利益、避免作建議性陳述等。同時，基于體育行業自治和當事人意思自治的雙重機制，體育糾紛調解員不宜對體育糾紛過度干預，在了解糾紛案件事實的基礎上要協助當事人達成和解協議。

4 結束語

域外體育糾紛調解機制可以為我國獨立調解體育糾紛的制度建設提供經驗借鑒，獨立調解體育糾紛有利于協調糾紛主體之間的法律關系，建立切合我國實際的獨立調解體育糾紛的機制。首先，我國獨立調解體育糾紛的制度應該順應國際法制潮流，但是同時也要關注我國本土實際，立足于我國體育仲裁機構的獨立性，依據《中華人民共和國人民調解法》相關規定，在體育仲裁機構內部設立獨立于行政機關且與體育仲裁庭并行的體育糾紛調解機構。其次，采取“肯定+排除”的方式，圍繞體育糾紛主體合理限定可調解的體育糾紛的范圍，消除目前體育糾紛調解主體之間的協作阻礙。最后，調解員作為調解順利進行的關鍵角色，應該配備專業的體育糾紛調解員，明確體育糾紛調解員的權限，提供互聯網在線體育糾紛調解員名單，促進我國獨立調解體育糾紛工作的規范化和持續化。

注釋：

①依據為 《中國足球協會仲裁委員會工作規則（2009年）》的第16條和《中國籃球協會糾紛解決委員會工作規則（2023年）》的第49條。

②依據為《新會區文化廣電旅游體育局行政調解工作細則（試行）》的第8條第3款。

③在立法層面對體育糾紛調解作出較為詳細的規定的國家僅有葡萄牙、法國和澳大利亞。葡萄牙頒布的《體育仲裁院法》以專章形式對體育糾紛調解作出原則性規定；法國頒布的《體育法典》對體育糾紛調解有詳細規定；澳大利亞頒布的《國家體育仲裁法庭法》對體育糾紛調解有粗略規定。此外，加拿大和日本僅在法律中規定了體育糾紛調解機構創建時才在單獨條款中提及調解。例如：加拿大頒布的《身體活動和體育法》的 第29條中提及了體育糾紛調解員；日本頒布的《體育基本法》的第15條對體育仲裁和調解的中立性進行了規定。

④依據是日本體育仲裁機構制定的《基于體育調解協議的體育調解規則》的第2條第2款。

⑤依據是荷蘭體育糾紛解決機構制定的《體育糾紛調解機構調解規則》的第2條第2款。

⑥《愛爾蘭田徑協會申訴、紀律官員和程序規則（2018）》的第25條規定：除反興奮劑和體育紀律事項以外，因《協會章程》引起的或與之相關的所有糾紛均應提交愛爾蘭公正體育協會（現已更名為SDSI），并且應該根據體育糾紛調解規則進行調解。

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