東莞市社區治理現代化的實踐與挑戰

[摘 要]近年來，盡管東莞市在網格化管理和智網工程等方面取得了一定成效，但在社會形勢的復雜性和人才缺乏方面仍面臨挑戰。文章聚焦東莞市在人口增長和社會多元化背景下的基層治理挑戰，分析了黨建引領、政府依法履責、多元化主體參與的創新治理模式，提出優化人才激勵、科技賦能、社會融合策略，探索構建現代化治理體系的創新路徑，旨在為東莞市乃至其他超大城市提供基層治理現代化的解決思路和具體的實踐方案。

[關鍵詞]超大城市；基層治理現代化；多元共治

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）20-0073-03

東莞市位于粵港澳大灣區的核心地帶，不僅在經濟建設上取得了顯著成就，更在社會治理領域進行了一系列探索實踐，這些實踐在推動社區治理體系現代化方面具有重要的探索意義[ 1 ]。然而，東莞市在推進基層社會治理現代化的過程中也面臨著人口快速增長、社會結構多元化、公共服務需求多樣化等挑戰。基于這一背景，文章認為在分析和探討超大城市基層治理現代化的路徑中，要回答以下問題：在現代化基層治理體系的框架下，東莞市如何優化治理主體從單一行政主體向黨建引領的多元化主體轉變？有哪些制約性的障礙影響到社會力量有效參與基層治理？在東莞市基層治理的實踐中，如何實現治理方式從單一行政方式向多樣化方式轉變？如何利用科技賦能更好提升基層治理效率實現基層減負？東莞市作為超大城市，如何利用政策引導外來人口與本籍人口之間的融合，構建起群眾共建共治共享的心理認知，實現群眾廣泛參與的基層社區多元治理格局？

一、東莞基層社區治理的成效

（一）黨建引領推動社區治理體系現代化

突出黨委引領，以強化黨委的政治領導力。東莞市成立了市鎮兩級平安建設領導小組及鎮街綜合治理委員會，其中市級平安建設領導小組成員包括61個部門單位等的“一把手”，各鎮級平安建設領導小組成員構成則各有所不同。

加強黨的組織建設，以提升黨組織能力。東莞市在2021年已在全市596個村（社區）全部建有黨群服務中心，從機構設置上達到了黨組織在基層治理體系中的領導要求。同時，根據東莞市園區分布廣泛，園區內企業、人群、黨員、資源相對集中的特點，在重點園區內建立了73個“陽光雨”黨群服務中心，推動城市基層黨建水平整體提升[ 2 ]。

（二）政府依法履責助力社區治理過程法治化

一是精準辨析基層社區治理的規范要求，為構建現代化的基層社區治理體系提供確切的制度保障。2020年東莞市政府牽頭制定了《關于營造共建共治共享社會治理格局的意見》和37份配套制度。2021年又在全省率先出臺了《市域社會治理現代化“十四五”規劃》等，通過政策制度為東莞市社區治理體系現代化建設提供了根本的制度方向。

二是加快社區治理重點領域立法，為構建現代化的基層社區治理體系提供完備的法律支撐。2019—2024年，東莞市制定出臺了與社區治理相關的法制規章共計12部，規范領域涵蓋了人口登記、消防、物業、治安等社區治理的方方面面。

（三）多元化主體參與推動社區治理社會化

一是以黨建帶群建，充分發揮群團組織的共建作用。東莞市總工會牽頭在全市建立“先鋒號”職工服務中心，為全市職工和群眾提供就業幫扶、糾紛維權、生活服務“三位一體”的服務內容；共青團則依托“莞香花”青少年服務中心，為青少年的學習、生活、情感等方面提供心理疏導、行為矯正等公益服務。

二是以黨員領群眾，充分健全流動人口參與社區治理機制。東莞市積極發動黨員、房東、老鄉會、志愿者隊伍等各方力量共同參與基層治理。

三是物業主動擔責，發揮企業主體參與作用。例如，2021年成立的萬江街道陽光海岸小區黨支部，通過“紅色物業”基層治理模式，整合黨支部、黨員志愿者、業主、物管多方力量，解決了為校車劃停車線等基層社區常見的治理問題。

（四）“智網工程”技術驅動治理方式多樣化

“智網工程”是東莞市實現基層市區治理體系數字網格化的中樞系統，該系統以網格化和信息化為抓手，依托市政務信息資源共享平臺，上線運行云計算平臺、基礎數據庫、網格化管理系統、指揮調度系統、手機App作業系統等，實施網格管理員的深入排查上報和職能部門的精準執法處置。

二、東莞基層社區治理的困境

（一）黨建引領基層社區治理的組織功能有待加強

一是在非公企業的黨組織建設方面，存在著黨組織建設不足、活力不夠的現象。東莞市非公企業的黨組織在實際運行中存在著黨組織黏性較差、黨員隊伍松散等原因，使得黨組織的建設數量、體量規模等都尚有不足，部分非公企業黨組織甚至演變成“僵尸”組織。

二是在黨領導的社區資源整合方面，黨組織對于社區內外資源共享的認識和配套體系的建設還有不足，社區內外的資源共享屏障尚未被完全打破。

（二）現實的治理壓力持續上升

由于特殊的歷史原因，東莞實行的是“市—鎮—村”的扁平化行政架構，在這種行政體制之下，村（社區）一級的基層治理主體需要同時應對經濟與社會的發展要求，直面各種社會問題與矛盾，基層社區治理的壓力持續上升。東莞市面臨的現實治理壓力主要表現在以下幾個方面。

一是龐大的人口規模帶來的治理壓力。據《2023年東莞市國民經濟和社會發展統計公報》，從人口結構上看，東莞市作為國內少有的青壯年勞動力凈流入城市，戶籍人口與流動人口比例為1∶3.9，呈現出外地務工群體人數多、外地遷移老人比例大、老齡化不斷加劇、少兒人數增加并存的現狀[ 3 ]。

二是經濟增速放緩引發的財政緊張。據《2023年東莞市國民經濟和社會發展統計公報》，2023年東莞市的經濟增速為3.6%，同2020年以前每年7%以上的經濟增速相比，經濟增速明顯下降。經濟降速直接影響到社區治理的財政支持力度減小。

（三）外來人口的社會融合挑戰長期存在

首先，在學歷條件上，東莞的大多數外來人員都是大專及以下學歷，從事加工制造業，社會融入與學歷呈現正相關，因此他們較低的學歷也導致其社會融入程度不及本科及以上。

其次，在工作報酬上，加工制造業的從業者所從事的工作處于職業分層的中下層，他們所得的報酬明顯低于職業分層中的上層。這些低收入的負面情緒勢必會讓外來人員產生對城市生活的失望和排斥，進而加大對社會融入的抵觸情緒。

最后，在社交環境上，傳統制造業的工作模式使得從事加工制造業的外來人員的交往時間和范圍有限，而自身經濟壓力以及較低的社會認可度都使得他們無暇也無力主動拓寬社交圈，更無法參與基層社區治理[ 4 ]。

（四）多元共治的治理格局仍需持續推進

由于東莞各鎮街、村（社區）眾多，治理任務繁多，就目前東莞市現有的多元主體的社區治理能力而言，仍然不足以應對基層社區治理的要求[ 5 ]。

一方面，多元治理的約束力量較弱[ 6 ]。雖然東莞市已經在不斷出臺相關政策規范多元治理主體的法律權責，但在多元主體的基層治理實踐中，基層人民政府對于居民自治組織、業主委員會等參與組織的指導和監督并沒有作出具體安排。

另一方面，社區居民治理的動力較弱。在基層社區治理的實際運行中，社區人口復雜、居民生活方式和觀念的多元化，導致居民對參與社區治理的角色認知比較模糊，認為社區治理都是政府和物業的事情，對社區公共利益的關注度和認同度普遍較低。

三、以東莞為代表的超大城市基層社區治理現代化格局完善建議

（一）強化基層黨組織的黨建引領功能，發揮“戰斗堡壘”的組織作用

一是將非公企業黨組織黨建工作納入全市的黨建總布局，強化其政治定位、服務定位及規劃定位K9HOZzBGRYNESF0pdkgp5h0fQ/HjoQTLMTCgQti9fP0=，實現非公企業黨組織的擴面提質，充分發揮非公企業基層黨組織在基層社區治理過程中總攬全局、協調各方、服務群眾的“戰斗堡壘”作用[ 7 ]。

二是通過區域化的黨建組織協同發力，梳理整合出基層社區黨組織的公共服務供需清單，為社區群眾提供更為精準的治理服務，真正實現基層社區治理的共治共享[ 8 ]。同時，政府指導基層黨組織建立起相應的治理參與激勵保障機制，不限制參與主體的地理位置，凡是對社區貢獻較多的社區內外組織或企業、個人均被授予一定的表彰，增強社會組織、企業和個人的參與動力。

（二）優化信息化智能治理工具，利用科技賦能緩解治理壓力

一是加強東莞市的基礎數據庫建設，實現政府數據庫與社會數據庫的互聯互通，利用云計算等技術做好社區治理的數據存儲、篩選與流通等，加快推進各級數字資源的開放、共享和使用，以提高數據資源的融合利用率，推動提升基層社區治理的辦事效率。

二是依托“智網工程”，構建社會參與的社區治理網格體系。如可以依托“智網工程”的聯網平臺，引導社區居民將社區治理的公眾號、社區應用等作為表達訴求的途徑，同時也將此類媒介作為提供服務的資源整合站，建立志愿者服務時間銀行、社區志愿服務積分賬戶等體系，為社區治理服務提供一個資源對接共享的平臺，激發居民參與社區治理的積極性，緩解基層社區的治理壓力。

三是筑牢數據安全的底線，確保聯網數據的規范使用。在利用好智能工具的同時，要注意處理技術的異化，做好數字安全管理措施，讓數字技術成為在基層社區治理中多元主體可用敢用的現代化治理工具。

（三）持續探索多渠道的社會融合方式，助力破除多方面的社會融合困境

一是在學歷的群體差異融合方面，因高學歷群體的社會融合度高于較低學歷群體，可以實行先融入后融合，即優先促進高學歷群體的社會融合，而對于低學歷群體，可以先加強最基本的經濟融入，解決最基礎的生存問題，在此基礎上再豐富文化、心理與社會等全方位的社會融合。

二是在工作報酬方面，除了最基本的工資保障和兜底的社保支持，更需要幫助外來勞動者習得具備高收入的能力。因此，東莞市政府應持續做好培訓責任和主體的規范、培訓經費的支持等工作，建立起規范化的培訓機制，再交由社會組織、企業機構等做好勞動職業教育的分類培養。

三是社交環境方面，搭建起外來人口與戶籍人口的交往平臺至關重要[ 9 ]。只有增加兩類群體間的交往，才能逐步消除對彼此的負面印象，在互動交往中逐步正確認識并適應對方，讓外來人口與戶籍人口互相接納，促進外來人口的社會融合。

（四）機制構建與動力提升并線發力，持續優化基層社區多元共治格局

一方面，要建立健全多元共治的社會參與機制，強化多元治理的約束力。在基層政府的指導下，打破不同部門之間的職能壁壘，建立跨部門的“社區治理委員會”，實現社區治理資源的統一管理和集中輸出。在社區這一主陣地，完善社區治理的多主體議事機制。

另一方面，既要培育居民的主人翁意識，又要利用好業主委員會這一載體，雙管齊下，強化社區居民的參與動力[ 1 0 ]。可引進社會組織、志愿組織、企業機構等力量，定期在社區內舉辦公益性質的老年醫護、親子關系教育、節日慶典等活動，增強社區居民的歸屬感和責任感。要提升業主委員會在多元共治框架中的地位，業主委員會可以通過召開業主選舉大會、業主議事會等形式讓小區居民參與社區治理。

參考文獻：

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[3]王雷.東莞：創新社會治理路徑，為城市發展保駕護航[EB/OL].[EB/OL].網易，2022-10-10.

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[6]韓思雨.治理現代化視域下社區多元治理路徑研究[J].中國市場，2024（08）：32-35.

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[9]陸淑珍.城市外來人口社會融合研究——基于珠江三角洲地區的分析[D].中山大學，2012.

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