區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)實困境與推進策略：以成渝地區(qū)雙城經濟圈為例

〔摘要〕 區(qū)域協(xié)同立法能夠為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供堅實法治保障，但現(xiàn)實中因負外部性和法律供給不足的問題，地方立法機關推進區(qū)域協(xié)同立法積極性并不高。文章探析了區(qū)域協(xié)同立法的理論與制度基礎，以成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法為例，分析了其在立法文本、工作機制以及改革協(xié)調性等方面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，認為合作協(xié)議約束力弱、立法規(guī)劃優(yōu)先級錯位、協(xié)同模式松散是其主要困境。據(jù)此，提出推進協(xié)同立法應當以發(fā)展規(guī)劃為指導，通過推進綜合立法、編制中長期協(xié)同立法規(guī)劃、完善工作機制、支持區(qū)域內多層級協(xié)同等方式，激發(fā)區(qū)域協(xié)同立法動力。

〔關鍵詞〕 成渝地區(qū)雙城經濟圈；區(qū)域協(xié)同立法；區(qū)域法治；區(qū)域協(xié)調發(fā)展

〔中圖分類號〕D927 〔文獻標志碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）05-0028-07

〔作者〕 文硯章 碩士研究生 四川省社會科學院法學研究所 成都 610071

張平祥 碩士研究生 四川省社會科學院政治學研究所 成都 610071

陳明紅 副研究員 四川社會科學院農村發(fā)展研究所 成都 610071

〔基金項目〕四川省社會科學院第七屆（2023年度）“學術新苗”課題“成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法機制研究”。

近年來，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域開展了一系列協(xié)同立法實踐，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了重要法治保障。《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第八十三條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關區(qū)域內實施。”《立法法》概括性授權省級、市級地方人大及其常委會可以進行區(qū)域協(xié)同立法，為深化區(qū)域合作提供了新的發(fā)展契機。當前，作為國家重點培育的經濟增長“第四極”，成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法工作還處于起步階段，工作機制尚不成熟，立法成果偏少，區(qū)域法治與改革不夠協(xié)調。本文旨在討論區(qū)域協(xié)同立法的理論內涵和法理依據(jù)，梳理成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法現(xiàn)實挑戰(zhàn)，就如何完善區(qū)域協(xié)同立法體制機制提出對策建議，更好推動區(qū)域經濟高質量發(fā)展。

一、區(qū)域協(xié)同立法的理論解讀

1.法理審視

區(qū)域協(xié)調發(fā)展離不開法治保障，區(qū)域法治是一種以地緣關系為紐帶、由相鄰地域所組成、跨越行政區(qū)劃的新型地方法治類型^〔1〕，其產生和發(fā)展正是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的題中應有之義，并形成了區(qū)域與行政統(tǒng)轄層級彼此交錯的非均衡格局^〔2〕。作為地方法治的具體表現(xiàn)形式，區(qū)域法治在遵循社會主義法治國家建設總體方向和維護國家法律統(tǒng)一與權威的基礎上，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了法律框架和制度保障，確保區(qū)域改革始終在法治軌道上運行。區(qū)域法治理論強調，地方法治實踐既可以開展于某個特定行政區(qū)域，也可以在不同行政區(qū)域之間聯(lián)合開展，以跨域治理的方式解決既有行政區(qū)劃導致地方法治存在盲區(qū)的弊端^〔3〕。區(qū)域法治作為法治中國建設中的嶄新形態(tài)，為立法者構建平等有序的立法合作關系，共同推進區(qū)域協(xié)同立法提供了重要理論基礎。

2.法律依據(jù)

《立法法》第七條、第九條要求立法與改革相適應，即區(qū)域協(xié)同立法應當與區(qū)域協(xié)調發(fā)展相適應，不應片面強調只有權力位階相等的立法主體才能開展區(qū)域協(xié)同立法^〔4〕。從立法體例上講，《立法法》對區(qū)域協(xié)同立法主體采取并排列舉的形式予以規(guī)范，說明它們在區(qū)域協(xié)同立法中屬于并列關系。因此，跨省際、跨層級協(xié)同立法符合《立法法》精神，并且有助于破解區(qū)域協(xié)同立法動力不足的難題。同時，權力自下而上地配置和行使，盡可能貼近基層作出決策，可以發(fā)揮基層在國家治理中的重要作用^〔5〕。根據(jù)協(xié)同緊密程度，區(qū)域協(xié)同立法可以分為松散型、半緊密型和緊密型三種模式^〔6〕，而半緊密型、緊密型模式更加符合《立法法》的精神。因為松散型模式是一種初級協(xié)同，“協(xié)同”主要體現(xiàn)在多方參與協(xié)商立法的過程中，而立法文本生效仍需各地立法機關分別行使立法權^〔7〕。區(qū)域協(xié)調發(fā)展以一體化為發(fā)展目標，半緊密型、緊密型立法模式也更加符合這一趨勢，有利于節(jié)約立法資源，避免重復立法，實現(xiàn)“一個文本、多地適用”的效果，從根本上解決各地方立法不夠協(xié)調的問題^〔8〕。區(qū)域協(xié)同立法的形式應當根據(jù)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要靈活選擇部分環(huán)節(jié)協(xié)同或者全過程協(xié)同，采取聯(lián)合起草、聯(lián)合審議，或者一方起草、聯(lián)合審議等形式，盡可能提高立法質量和效率。此外，《立法法》規(guī)定立法應當從國家整體利益出發(fā)，區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略，地方利益應當服從國家整體利益。基于信賴利益保護的原則和增進區(qū)域地方政府互信的需要，區(qū)域協(xié)同立法應當具有更強的法的拘束力……更好地引領、規(guī)范和保障區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施^〔9〕。按照比例原則，區(qū)域協(xié)同立法代表更廣范圍的人民意志，為維護更大的區(qū)域利益，地方利益應當作出調整和妥協(xié)^〔10〕。因此，區(qū)域協(xié)同立法與普通地方立法相比應當具有更高法律效力。

3.政策引導

“硬法”法律與“軟法”政策都是國家、社會治理不可或缺的重要手段，法律的穩(wěn)定性往往需要政策的靈活性作出必要補充^〔11〕。國家出臺的《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》等發(fā)展規(guī)劃雖然不是法律規(guī)范，但超出了一般意義上的政策文件，具有明顯的示范性和指引性，對立法的間接指導效應不言而喻^〔12〕。而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化又要求將實踐中行之有效的國家政策轉化為法律法規(guī)^〔13〕，即立法者以發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，簽署協(xié)同立法合作協(xié)議并實施共同立法行為，由此將相應政策轉化為法律。雖然是否簽訂合作協(xié)議并不一定能實際推動區(qū)域協(xié)同立法向更緊密層次邁進，這些協(xié)議也沒有通過正式立法程序上升為國家意志，但其中大量倡議性、框架性、方向性規(guī)定具有示范功能。因此，通過構建起軟法與硬法互為補充、配套協(xié)調的制度體系，有助于提升軟法的實施效果，并為改革提供法律保障。

二、區(qū)域協(xié)同立法困境

1.區(qū)域協(xié)同立法具有負外部性

我國行政管理體制以縱向關系為主要特征，績效考核既是官員升遷的重要指標，也是城市資源獲取的重要影響因素，府際競爭實質上成為促進區(qū)域發(fā)展的體制性關鍵因素^〔14〕。這種包括協(xié)同立法在內的橫向府際合作不僅要重塑地方之間的關系，還需要付出更多時間和成本，具有“負外部性”的特點。是故，在傳統(tǒng)府際競爭體制機制作用下，區(qū)域協(xié)同立法容易受到抑制。具體來說，立法者一般僅需考慮本法域內的情況；而在協(xié)同立法中，需要兼顧個體利益和整體利益，甚至在特定情況下個體利益不得不讓步于整體利益，以至于陷入“集體行動困境”。由此可能產生兩種情況：一是立法者的自利性排除了其他區(qū)域的利益訴求，造成地方利益沖突。二是立法者以制度為壁壘制造障礙，阻礙協(xié)同立法進程。某種意義上講，立法的本質是一種利益博弈，協(xié)同立法主體之間因政治地位、功能定位、基礎能力、利益需求等各有不同，為實現(xiàn)自身利益最大化往往展開激烈的博弈，可能導致無序競爭和保護主義蔓延。因此，為了盡可能減少爭議，在上級機關的調和下，立法者往往會通過明確立法需求形成集體行動的共同目標^〔15〕，通常優(yōu)先選取利益趨同或者一致的項目激發(fā)協(xié)同立法動力，盡可能減少立法分歧，實現(xiàn)有序的競爭與合作。

2.法律保障不足影響協(xié)同動力

由于《立法法》只是明確了區(qū)域協(xié)同立法的主體，對協(xié)同立法制度設置了倡議性條款，存在法律規(guī)范供給不足的問題。一般來說，跨省際區(qū)域協(xié)同立法事項往往以省級立法機關作為主體推進，設區(qū)的市通過該省立法機關與其他省級立法機關進行合作。以成渝地區(qū)雙城經濟圈中的高竹新區(qū)為例，廣安市立法機關欲與重慶市立法機關就高竹新區(qū)某一事項進行協(xié)同立法，需要提請四川省立法機關作為協(xié)同主體，可能面臨省級立法機關協(xié)同動力不足的問題。此外，由于設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)須報省級立法機關批準后施行，如果設區(qū)的市可以直接跨省際、跨層級進行區(qū)域協(xié)同立法，則會產生后續(xù)一系列問題。例如：設區(qū)的市與省外立法機關協(xié)同制定的地方性法規(guī)是否需要其所在的省級人大常委會批準，該法規(guī)能否超越《立法法》規(guī)定設區(qū)的市的立法事項范圍，以及該法規(guī)與設區(qū)的市所在省地方性法規(guī)相沖突如何處理等。這些問題《立法法》并未予以明確。而且，這些協(xié)同制定的地方性法規(guī)具有溢出效應，可以跨域產生法律效力，直接沖擊了原有位階體系，甚至可能對國家立法體制和法制統(tǒng)一產生影響，更引發(fā)了關1ee57b20d736534eba96863ed624cf26于“在單一制國家結構形式上面臨困境”和“人民代表大會制度的內在緊張關系”的擔憂^〔16〕。

3.軟法推進協(xié)同存在效力缺陷

我國區(qū)域一體化是一種依靠國家公權力強力推進的路線^〔17〕。目前，各級人大和政府出臺的各類指導意見、發(fā)展規(guī)劃、合作協(xié)議等已成為我國最廣泛的一種區(qū)域合作形式。雖然地方人大、政府負有履行合作協(xié)議的義務，但是這些文件不像法律規(guī)范那樣具有完整的假定條件、行為模式和法律后果，缺乏強制約束力，更沒有監(jiān)督和救濟機制，這類軟法的約束力主要依賴于官員內心自愿、誠實信用或者工作紀律，并不能實際促成締約主體履約的行動自覺。同樣，也不會有d736a2f9daa4cd3254ee4022bd0ab194締約主體因合作協(xié)議得不到履行而提起裁決、訴訟或仲裁^〔18〕。由于合作協(xié)議等文件取代規(guī)范協(xié)同立法工作的綜合性法律文件，抽象性和原則性的政策文件取代了明確具體的法律制度，出現(xiàn)了硬法規(guī)范缺失的現(xiàn)象。僅僅依靠人大和政府出臺各類規(guī)范性文件進行區(qū)域合作，甚至可能會發(fā)生改革“于法無據(jù)”的風險，亟待建立完備的硬法規(guī)范體系。

三、成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.松散型協(xié)同模式影響立法效果

成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法處于初期探索階段，屬松散型模式，以獨自立法、各自審議、成果共享為典型特征。一是協(xié)同立法缺乏強制約束力。川渝兩地立法機關以《四川省人大常委會重慶市人大常委會關于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的合作協(xié)議》等文件作為協(xié)同立法的制度基礎，缺乏有力外部監(jiān)督，違約成本低，可能致使區(qū)域合作流于形式，難以觸及改革深水區(qū)。二是影響協(xié)同立法起草環(huán)節(jié)。松散型模式可能出現(xiàn)某一方主導立法起草環(huán)節(jié)的現(xiàn)象，使得文本更多強調自身主張與需求，導致立法項目偏離協(xié)同需要，難以滿足雙方利益關切。三是影響法律實施的效果。兩地協(xié)同制定的地方性法規(guī)在立法文本上并不完全一致，以“兩個文本、兩地適用”為主要特征，導致在法律適用上出現(xiàn)偏差。例如：在優(yōu)化營商環(huán)境條例中，重慶市對中小企業(yè)的幫扶在財政扶持、金融支持、公共服務之外，還予以費用減免，四川省則無此規(guī)定。又如涉及嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護，采取了“四川條例+重慶決定”的模式，沒有形成統(tǒng)一的法律文本，形式上依然保持著各自立法的特點。

2.工作機制不完善影響立法質量

川渝兩地立法機關建立的區(qū)域協(xié)同立法合作機制尚不能滿足充分協(xié)同的要求。一是協(xié)調溝通機制存在不足。現(xiàn)有溝通機制主要為定期聯(lián)席會議、聯(lián)合調研、座談會等，難以滿足常態(tài)化磋商的需要，容易造成合作事項的信息不對稱，在具體問題上可能難以深入研究。二是立法過程機制存在不足。兩地在立法理念、條件、需求上的差異使得協(xié)同立法優(yōu)先級錯位，存在明顯的一方主導、他方配合的非均衡情況。三是專門機構設置存在不足。每個部門的工作具體內容、流程、規(guī)范等不盡相同，容易導致兩地工作對接不夠精準。川渝兩地立法機關以個案協(xié)調的方式推進協(xié)同立法，也容易導致工作連續(xù)性不足、過程資料分散，進而影響后續(xù)立法質量和效率。

3.立法成果與經濟改革不夠協(xié)調

經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的難點和重點，現(xiàn)階段協(xié)同立法成果表現(xiàn)出對改革支持力度不夠的問題。一是立法層級不對等導致區(qū)域協(xié)同立法工作進展緩慢。地方立法機關具有一定的層級性，經濟區(qū)是四川省設區(qū)的市級和重慶市區(qū)（縣）級開展的合作，而重慶市區(qū)縣并無立法權（除民族自治地方），立法級差導致無法進行協(xié)同立法。二是立法缺失影響經濟區(qū)運行效率。政府在經濟區(qū)行使行政權力、開展行政執(zhí)法需要立法授權。目前，除高竹新區(qū)外，其他跨省域經濟區(qū)尚未通過協(xié)同立法賦予行政主體資格，行政管理權限不足。三是立法授權事項不一致導致政府行政標準不一致。川渝兩地在行政權力事項名稱、收費標準、受理條件、執(zhí)法標準、辦結時限等方面標準不一致，增多協(xié)同立法的不確定性因素。

四、加快成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法的對策

1.推進綜合立法

區(qū)域協(xié)同立法既有個性問題也有共性問題。綜合立法旨在規(guī)范區(qū)域協(xié)同立法的共性問題，單行立法則聚焦個性問題^〔19〕。川渝兩地立法機關所簽署的合作協(xié)議即為軟法性質的綜合文件，而法律責任條款的缺失使得合作協(xié)議不具備國家強制力。合作協(xié)議在完善責任條款后，因其是地方人大代表轄區(qū)內公眾自愿達成并接受約束的公法性質的契約、協(xié)議，是一種具有法律效力的規(guī)范性文件，締結主體在違反協(xié)議時需要承擔法律責任，有利于解決合作協(xié)議履行欠佳的問題。川渝兩地立法機關可以探索制定《成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法工作條例》，推動合作協(xié)議等軟法實現(xiàn)法制化、規(guī)范化、標準化，明確區(qū)域合作的基本原則、主體組織、職權職責、協(xié)調程序、執(zhí)行方式、監(jiān)督保障等內容，形成共同接受、一致行動、具有強制約束力的法律規(guī)則。針對具體立法項目，兩省市還可以在綜合立法框架下通過單行立法細化落實，解決個案協(xié)調效率低下和對接不夠精準的問題。

2.編制中長期區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃

統(tǒng)籌立法規(guī)劃是推進成渝地區(qū)雙城經濟圈協(xié)同立法的關鍵，有助于明確協(xié)同需求，提高立法效率，確保區(qū)域平等和共同發(fā)展。川渝兩地立法機關應當立足區(qū)域協(xié)調發(fā)展需要，以《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》為指引，理順協(xié)同立法優(yōu)先級，確定協(xié)同立法重點項目和優(yōu)先項目，做好中長期的區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃編制工作。立法規(guī)劃不僅要吸收雙方意見，更要及時通報各自立法計劃和項目信息，防止協(xié)同立法事項信息不對稱。在立法項目的選擇上，還應當聚焦于區(qū)域治理的共同問題，明確“同一文本”和“兩地同向”的立法項目，避免立法草案過于強調某一方的立法主張和利益訴求，解決一方主導、他方配合導致立法不夠公平的問題。

3.推動立法模式向緊密型轉型

松散型立法模式難以適應區(qū)域經濟一體化發(fā)展需要，應當向半緊密型、緊密型模式轉型。川渝兩地立法機關應以“平等互利、權責對等、成本共擔、利益共享”為原則，在立法文本起草方式上，可以參考長三角地區(qū)在《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》中所創(chuàng)新的“一個文本、三地適用”協(xié)同模式，以及在大氣污染防治條例中創(chuàng)新的示范性文本協(xié)同模式，即首先協(xié)商確定示范性條款文本，在關鍵內容和條款上保持一致，并允許各自法律文本進行個性化表述。這要求立法機關應當根據(jù)立法項目，適當選取全過程協(xié)同或部分過程協(xié)同，靈活選擇“一方起草、他方配合”或者“聯(lián)合起草、聯(lián)合審議”等多種形式，在文本內容上采取“一個文本、多地適用”，盡可能統(tǒng)一文本以保證立法質量。

4.完善區(qū)域協(xié)同立法工作機制

立法工作機制是保障立法質量的制度基石。一是加強協(xié)同立法的制度建設。優(yōu)化協(xié)同立法管理層級，建立以川渝兩地人大常委會主任為協(xié)同立法工作組組長的“雙組長”領導小組，在聯(lián)席會議外建立“人大主導、政府協(xié)作、專家建議、公眾參與”的協(xié)同立法會議制度，強化區(qū)域法治水平考核權重，以考核倒逼推動府際競爭向府際合作轉型。二是探索設置協(xié)同立法專門機構。一般來說，緊密型模式依靠設置協(xié)同立法機構，由專門人員、運行規(guī)則以及經費來源以保證獨立地開展常態(tài)化、專門化工作。兩地人大常委會可以授權由專門機構負責協(xié)同立法工作，提升工作專業(yè)性、連續(xù)性和銜接精準性，并避免信息匯集、保存、共享出現(xiàn)的分散和遺失等問題。三是建立協(xié)同立法的公眾參與機制。合作協(xié)議雖然是國家機關之間締結的，但其規(guī)范內容卻不僅約束作為締結主體的國家機關，而且也約束公眾^〔20〕，應當接受監(jiān)督和制約。區(qū)域協(xié)同立法也需要回應區(qū)域內民眾和企業(yè)的利益訴求，解決區(qū)域治理缺少公眾參與的困境^〔21〕。應加強信息公開制度建設，梳理協(xié)同立法的社會公開事項，擴大公眾參與的路徑，確保公眾以多種身份、多種渠道充分參與協(xié)同立法，將公眾的利益訴求轉化為公眾的權利義務，增強公眾參與的積極性和主動性。

5.開展多層級區(qū)域協(xié)同立法

川渝兩地省級立法機關應支持地方開展多種形式的區(qū)域協(xié)同立法實踐。一是推動設區(qū)的市立法機關積極協(xié)同立法。可通過先行探索試點，在市級層面建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制，在立法權限內協(xié)同制定地方性法規(guī)，待經驗成熟后再推廣。在重層級協(xié)調、輕跨區(qū)域協(xié)同的大環(huán)境下，也可以運用“1＋N”的省-市協(xié)同立法模式，實現(xiàn)省市之間的縱向協(xié)同和地市法規(guī)之間的橫向協(xié)同。例如針對某一立法需求較強的項目，四川省可以加強省市聯(lián)動，由省級立法機關聯(lián)合多個市州立法機關，通過縱向統(tǒng)籌推動橫向協(xié)同更加有序有效。二是支持跨省域經濟區(qū)以跨層級形式進行協(xié)同立法。由于經濟發(fā)展規(guī)劃權、項目申報權、行政審批權、要素分配權都在行政區(qū)，經濟區(qū)發(fā)展權缺失。四川應支持本省設區(qū)的市立法機關在經濟區(qū)建設事項中優(yōu)先與重慶市立法機關進行區(qū)域協(xié)同立法，以跨省際、跨層級協(xié)同的方式激發(fā)和調動設區(qū)的市協(xié)同立法工作活力和動力。

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（責任編輯 肖華堂）