中國地方政府債務空間分布動態演進分析

2024-11-06 00:00:00劉媛

中國市場 2024年33期

摘要：地方政府債務風險的解決依賴于是否能夠建立區域聯合監管，堅持全國一盤棋，調動各地區和部門的積極性，切實發揮集中力量辦大事的顯著優勢。文章采用擴展的分布動態學模型，從空間分布與形態兩方面考察2010—2018年我國地方政府債務的空間分布動態演進過程。研究發現：Kernel密度估計結果顯示，四大板塊的地方政府債務擴張水平在樣本考察期內呈現下降趨勢；從無條件的Kernel密度估計結果來看，我國地方政府債務水平的分布具有一定的穩定性，但是地方政府債務水平較高的地區具有向低水平轉移的趨勢；從空間角度看，我國各地區政府債務擴張水平與相鄰地區并未呈現收斂趨勢。根據以上研究成果，提出建立區域聯合治理的政策建議，以實現全國聯合預警、聯合監管、聯合防范的協同治理戰略目標。

關鍵詞：地方政府債務；空間分布；區域聯合

中圖分類號：F811.5文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）33-0006-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.33.002

1引言

我國地方政府債務問題存在已久，若不能有效防控風險，地方政府債務超常規擴張的外溢效應必然使債務風險在金融體系傳染、擴散，進一步誘發潛在的系統性金融風險，最終影響到金融系統的穩定。一方面，地方政府債務區域差異明顯，從2018年年末政府債務余額數據來看，江蘇、山東和浙江均超過1萬億元，北京、重慶等在5000億元以下，而海南、青海和寧夏僅有1000億元左右；另一方面，隱形債務規模不可控，地方政府存在大量隱形債務，個體風險難以監控，比如對土地財政的嚴重依賴性、地方融資平臺公司數量的遺漏及未來可預期的大規模養老金債務等（楊燦明和魯元平，2013）。能否有效防控地方政府債務風險，既關系到穩增長，更關系到國家金融與經濟安全。我國經濟發展的空間結構發生深刻變化，經濟的空間相關性、風險的跨國聯動性使得現有經濟治理、風險防控機制的缺陷逐漸顯現，已不足以應對當前復雜的經濟形勢。因此，為適應新形勢，深入且全面認識政府債務擴張的本質、來源和區域差異，是防范金融風險特別是系統性金融風險的前提。在此基礎上，協同各部門和各區域構建防范化解政府債務風險的長效機制，深入實施地方政府債務的區域聯合治理，以期構建地方政府債務風險的區域協同治理體系，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

學者從財政體制、政府行為兩方面分析地方政府債務超常規擴張的原因。部分研究發現，現行不完善的財政體制是促使地方政府債務擴張的原因之一。一方面，1994年分稅制后地方政府面臨財權上收事權下移的局面，巨大的財政壓力是導致地方政府大量舉借債務的根本原因（王敘果等，2012；陳菁和李建發，2015）；另一方面，地方政府舉債存在的權責分離現象導致地方政府只享有舉債的權利而不用承擔償還的義務也進一步促使地方政府無序擴張（繆小林和伏潤民，2015）。從政府行為來看，“唯GDP”考核模式下的政績利益驅動、對地方政府舉債行為的軟約束6K4OAXz2y9PzDde0qvrncw==以及各級政府間的縱向擔保鏈同樣是地方政府債務快速膨脹的原因，促使地方政府主動負債（劉尚希和趙全厚，2002；黃國橋和徐永勝，2011；伏潤民等，2017）。

我國地方政府積極利用各種投融資平臺，通過政府借款為基礎設施建設提供資金保障，地方政府債務在滿足融資需求以及城市化進程中，地方政權企業化、地方政府公司化傾向一直存在，出現長期投資與短期債務之間期限錯配等問題，致使地方政府性債務規模不斷擴張和風險不斷積累，有引發系統性金融風險的可能，進而影響宏觀經濟的穩定（陳志勇等，2015；嚴文浩，2017）。地方政府性債務已成為未來我國經濟的重要“矛盾凸顯點”，學者們試圖從財政安全的視角分析我國地方政府性債務的生成機理（祝志勇和高揚志，2010；秦海林，2010），以揭示其深層次的體制原因。也有學者從地方政府債務風險外溢效應的角度研究了地方政府債務風險與金融風險的相互影響問題（徐海波，2013），我國地方政府性債務增長迅速、規模龐大，但同時管理使用不規范、體制機制不健全，債務風險的不斷積累通過財政、金融和信用等途徑進行傳導（王國剛，2012；胡援成和張文君，2012），我國政府性債務風險有通過融資平臺—金融機構—金融系統和地方政府—中央政府—金融系統兩條途徑向金融風險轉化的可能性（楊艷和劉慧婷；2013），同時我國地方政府債務風險與金融部門風險存在相互傳染、強化，形成風險的“雙螺旋”結構。

文章基于空間分布視角，選取我國30個一級行政區（省、市、自治區，因為數據缺失原因刪除西藏，下同）2010—2018年的數據，利用空間Kernel密度估計對地方政府債務的分布動態演進過程進行估計，以考察地方政府債務的分布特征及隨時間變化的趨勢，明確政府債務擴張的空間分布呈現怎樣的特征、政府債務擴張的分布動態演進過程是怎樣的，對這些問題的回答能幫助我們把握政府債務擴張的地區差距程度，進而全面提升地方政府債務風險的聯防聯控水平，遏制政府債務擴張風險的外溢效應和傳染效應。

2理論邏輯框架

2.1地方政府債務規模擴張的激勵機制

地方政府間存在一種激勵機制，這種激勵機制主要包括經濟激勵、政治激勵以及金融激勵。在這種激勵機制下各地方政府競爭加劇，進而競相擴大借債規模引發各地債務規模超常擴張，同時在財政體制不完善、監管約束力度低的情況下，最終導致地方政府債務常規擴張的外溢效應。

其一，經濟激勵。地方政府通過舉債可以籌集資金用于基礎設施建設等，能在短期內拉動經濟增長，創造就業機會，促進地方經濟發展，提升政績表現。其二，政治激勵。首先，地方官員將大規模的舉債和項目建設視為自身能力和政績的體現，有助于其在政治晉升等方面獲得優勢。其次，地方政府的舉債行為存在軟約束——權責時空分離的期限錯配問題，在某些情況下舉債可能導致未來的財政負擔轉移給下一屆政府，現任政府可能更有動力舉債。最后，來自上級政府的隱形擔保。其三，金融激勵。金融機構可能出于自身利益，如獲取貸款利息收益等，有動力向地方政府提供貸款，這在一定程度上也激勵了地方政府舉債。

2.2地方政府債務擴張的外溢效應

區域間復雜的空間關聯模式會使得地方政府債務風險具有傳染、擴散等特性進而危及其他地區或部門，因此文章試圖從金融溢出效應和信息溢出效應兩方面闡述地方政府債務擴張的外溢效應。

2.2.1地方政府債務風險的金融溢出效應

許多金融機構持有地方政府債券或與地方政府債務相關的資產。一旦地方政府債務出現問題，可能通過資產負債表渠道影響金融機構的穩健性，甚至引發系統性金融風險在金融機構間傳導。當地方政府面臨償債困難時，可能會通過各種方式籌集資金，從而在一定時期內對金融市場的流動性產生抽吸作用，影響金融體系的資金正常流轉。

2.2.2地方政府債務風險的信息溢出效應

地方政府債務風險上升可能導致其信用評級下降，這會影響市場對其償債能力的信心。這種負面信號可能蔓延至金融市場，這種溢出效應更多地體現為投資者心理因素的影響。在信息不對稱、市場投資主體有限理性、金融系統脆弱性等背景下，引發金融機構對相關資產的重新定價，增加金融機構的信用風險。地方政府債務擴張的原因及外溢效應見圖1。

3地方政府債務空間分布動態演進分析

3.1指標與數據

文章采用30個省、市、自治區2010—2018年政府性債務余額數據，數據來自Wind數據庫和各省財政部、審計局，并將30個省、市、自治區分為四大板塊：東部地區、中部地區、西部地區和東北地區，東部地區包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內蒙古；東北地區包括黑龍江、吉林和遼寧。

3.2傳統Kernel密度估計

在樣本考察期內，30個省、市、自治區地方政府債務規模的分布整體向左移動且左移的趨勢出現在2014年之后，說明《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和新《預算法》實施以來，地方政府舉債機制在一定程度上發揮了重要作用，限額管理、預算管理、風險處置、日常監督等管理體系在一定程度上遏制了地方政府債務規模的肆意擴張；地方政府債務規模的分布的波峰高度逐漸增大，這說明我國地方政府債務擴張的分布越來越集中。但是值得注意的是，在地方政府債務水平較高的地方出現“矮峰”，雖然這一位置概率密度比較小，但是“矮峰”位置的風險水平高，一旦爆發風險，其傳染效應和溢出效應會迅速發揮作用，局部風險也會迅速蔓延至全國而引發系統性危機。

3.3空間Kernel密度估計

空間Kernel密度估計采用各省相對地方政府債務擴張水平（各省地方政府債務水平/全國均值），從兩個方面分析我國地方政府債務擴張水平的空間分布模式及動態演進。

3.3.1無條件的Kernel密度估計

通過無條件的Kernel密度估計考察我國地方政府債務擴張模式隨時間的變化趨勢，如圖3（a）和圖3（b）所示。由圖3可知，密度等高線集中于正45°對角線附近，說明隨著時間推移我國地方政府債務水平分布狀態變化較小。此外，在地方政府債務水平較低的區域，密度等高線基本分布在對角線兩側，而在地方政府債務水平較高的區域，密度等高線偏離正45°對角線較多且都分布在對角線下方，這說明原本地方政府債務水平較低的省份，其地方政府債務水平有向低水平轉移的趨勢，這也是加強地方政府債務監管力度的結果。

3.3.2空間條件的Kernel密度估計

通過空間條件的Kernel密度估計考察我國地方政府債務擴張的收斂模式，以此估計是否存在空間相關性，如圖4（a）和圖4（b）所示。由圖4可知，密度等高線主要平行于Ｘ軸，說明整體來看，相鄰省份間地方政府債務擴張的相互影響并沒有起到特殊的作用。但是，在地方政府債務水平較低的區域存在一定的空間相關性，地方政府債務水平較高的區域不存在空間相關性。

4政策建議

第一，加快建立規范的地方政府舉債融資機制和監管機制。地方政府債務的急劇擴張來源于財政分權導致的財政支出與財政收入不匹配，同時權責時空分離也使得地方政府的舉債行為缺乏約束和監管。因此，一方面，要賦予地方政府依法舉債的權限，加快建立地方政府舉債融資渠道，并加強對地方政府舉債規模、程序、用途情況的監管，建立對違法違規融資的懲罰機制。另一方面，要加強對地方政府舉債償還責任的監督，建立債務風險應急處置機制和責任追究機制，切實化解地方政府債務風險。

第二，地方政府債務擴張問題的治理需要重視其地區差距特征。一方面，對地方政府債務擴張重點監管地區加大資金和政策扶持，強化對重點監管對象的聯合監控和治理，以期實現治理效果的共同提升。另一方面，提升區域內協調治理能力和政策的溝通協調，促進聯合預警、聯合治理、聯合監管，形成政策和行動合力，最終形成地方政府債務的區域協同治理體系，防止地方政府債務擴張的地區傳染效應和外溢效應。2010年爆發的歐洲主權債務危機為我們敲響了警鐘，因此推動地方政府債務擴張風險的區域協調治理、建立區域合作治理體系，成為提升政府債務風險總體治理水平的關鍵。

第三，建立地方政府債務擴張的預警機制。通過測算全國各地區的債務率、償債率、逾期債務、新增債務等指標，同時控制地方政府債務余額的規模和增長速度，了解債務的使用情況，定期評估并發布各地區債務風險狀況，對地方政府債務風險高的地區進行風險預警并采取應對措施，及時降低風險。

參考文獻：

[1]楊燦明，魯元平.地方政府債務風險的現狀、成因與防范對策研究[J].財政研究，2013（11）：58-60.

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