大型基礎設施政企合作項目決策支持體系優化研究

摘要：為了解決大型基礎設施政企合作項目決策過程中存在的信息失真、信息扭曲等問題，文章分別對政企合作項目決策支持體系中的五類主體進行分析，并提出可行性、協同性、發展性、完整性和專業性的決策體系優化導向，構建了以獨立第三方智庫為核心的決策支持體系，以期改善社會資本引入模式下大型基礎設施項目的決策效率與效果。

關鍵詞：大型基礎設施；政企合作；決策支持體系；獨立第三方智庫

中圖分類號：F283文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）33-0068-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.33.017

1引言

大型基礎設施項目具有巨型投資、技術復雜、項目參與方眾多等特點。隨著社會資本的積極引入，政企合作項目中利益相關者間的利益沖突及各方意見對項目推進的影響更為突出。在政府的整體統籌下，需要決策鏈條下各利益相關者為政府決策提供依據，包括知識共享、技術支撐、人才支持等方面。然而，由于存在信息的不對稱性及各方利益的不相容性，致使政府決策的最高機構所獲取的決策依據既可能存在信息失真，也可能存在信息扭曲，造成高層決策困難、決策效率降低，甚至決策失敗。研究表明，決策支持體系需要以各方協同作為內生動力，實現決策體系從無序至有序的結構轉化，進而自愿協同高質效地完成共同體目標和任務。鑒于此，為了解決社會資本引入模式下大型基礎設施項目分散決策體系存在的系列問題，提高決策依據輸出的科學性、合理性、準確性，減少因決策鏈條過長導致的信息失真，文章構建了以獨立第三方智庫為核心的決策支持體系，旨HAiiIDB/jLXRyagiV5cAUg==在進一步改善社會資本引入模式下大型基礎設施項目的決策效率與效果。

2政企合作項目決策支持體系現狀

現階段，大型基礎設施政企合作項目的最高決策層一般為項目所在地的最高行政層，實際落實者為政府授權的實施機構。依據國家政策規定，實施機構一般為各地的政府行政部門，多為政企合作項目行業監管部門或發改、財政相關部門。在政企合作項目執行過程中，實施機構形成項目信息中樞，會同政企合作項目利益相關者為最高決策層提供決策依據，包括項目的立項依據、模式選擇、方案設計、機制構建等多方面。該決策支持體系主要包括五類主體，分別為行政審批部門、行業監管部門、政府方出資代表、社會資本方及政企合作相關咨詢機構。目前，大型基礎設施政企合作項目的決策支持體系的五元核心主體相對獨立，為政府最高層的決策提供不同方向的決策支持依據，如圖1所示。2.1行政審批部門

行政審批部門主要包括項目所在地的財政部門與發改部門，分別承擔城市發展部門職責與政企合作項目審批和支持的相關職責，工作主要集中在項目準備階段及采購階段。由于發改與財政部門對政策合規性把控的要求較嚴，導致項目審批過程具有較高剛性及脆性，一旦任一環節出現暫時性問題，都可能導致項目的整體拖期甚至項目廢止。

2.2行業監管部門

行業監管部門包括行業主管部門及其他相關部門，分別承擔行業監管及相關專業監管的職責，工作貫穿于政企合作項目的全生命周期。由于各行業監管部門所涉及專業不同，介入時間依據專業發生時點而定，因此各部門之間決策信息提供的專業指向特征明顯，存在孤島化現象。大型基礎設施政企合作項目中的行業主管部門主要為建設主管部門與運營主管部門，分時序負責項目全生命周期的監督與評價。然而，在項目執行過程中，運營主管部門多在項目進入運營期后方履行監管職責，主要關注項目是否符合運營政策要求及執行過程中的績效評價，與建設主管部門脫離，無法實現運營指導建設的預期目標。

其他相關主管部門主要根據各自職責，對大型基礎設施政企合作項目涉及的國資、衛計、國土、人事、物價、稅收、環境保護等管理和審批事項負責，為項目公司提供相應的支持和保障，其關注核心主要集中于項目的合規性，對項目功能性及項目價值的關注相對較低。

圖1大型基礎設施政企合作項目的決策支持體系現狀

注：連線上方為各部門職責，連線下方黑體字為各部門訴求。

2.3政府方出資代表

現階段，大型基礎設施政企合作項目的政府方出資代表多為該領域地方政府投融資平臺公司。在政企合作項目實施過程中，政府方出資代表需與社會資本方組建項目公司，代表政府利益履行其在項目中的建設管理和運營管理職責，同時做好與項目已完成部門工作的銜接。由于政企合作項目的實施占據了政府方出資代表固有的發展空間，政府方出資代表會更傾向于采用公建公營模式。政府方出資代表作為政企合作項目的利益相關者，其參與主體分為三個部門，包括建設職能部門、運營職能部門及融資職能部門。

2.4社會資本方

在大型基礎設施政企合作項目中，社會資本方在項目全過程執行中扮演著重要角色，在與政府方出資代表成立政企合作項目公司后，其中的人員承擔治理與管理政企合作項目公司及政企合作項目的職責。一般而言，社會資本方可劃分為建設企業、運營維保企業、金融機構三類主體。

2.5政企合作相關咨詢機構

政企合作相關咨詢機構在大型基礎設施政企合作項目決策過程中本應作為最為專業的智力支持，為項目決策提供一攬子方案與計劃。然而，在實際操作過程中，由于不同大型基礎設施項目專業各異，且技術復雜度極強，作為提供普適性建議的政企合作相關咨詢機構無法在項目技術專業層面提供深層次、多角度、全方位的決策建議，一般僅可提供政企合作政策解讀和合同系列文件草案。同時，由于政企合作咨詢費用多以里程碑時間作為支付節點，因此政企合作相關咨詢機構更加關注項目執行進度，而非政企合作項目的價值實現水平。

3政企合作項目決策體系的優化導向

基于上述分析可見，大型基礎設施政企合作項目諸多利益相關者基于各自職能和訴求，分別從不同方向為項目決策提供決策依據及決策支持。然而，政企合作項目決策體系需內化聚攏上述各利益相關者所提供決策依據，確保各決策依據為項目決策提供科學支持。因此，大型基礎設施政企合作項目的決策體系應以下類五項特性作為項目決策體系優化的目標。

3.1可行性

可行性是大型基礎設施政企合作項目決策支持體系建議輸出的基本原則，是項目順利推進的根本前提，是決策體系優化的起點，亦是終點。以可行性為導向的優化包括兩個層面，即項目的可行性及政企合作模式的可行性。

（1）項目的可行性。政企合作相關政策規定，政企合作項目執行的前提為工程項目可行性研究報告審批通過。因此，大型基礎設施政企合作項目可行性論證中首先要確保項目可行，既要符合項目立項的基本要求，包括選址、技術、資金等要素可行，又要滿足項目所屬地的特殊規定。

（2）政企合作模式的可行性。政企合作模式的可行性主要指政企合作整體方案、操作模式、機制設計符合國家有關政企合作出臺的相關條例與規定的同時確保合理可行，同時政企合作模式下的資金投入滿足項目當地財政預算要求。

3.2協同性

協同性需要將大型基礎設施政企合作項目決策支持體系作為一項開放式的敞開系統，促進決策體系中的各單位與各部門間的自組織行為，形成各方間的有效對接和聯動，進而提升決策支持體系中各方的系統性。大型基礎設施政企合作項目決策支持體系的協同性包括各方訴求的協同性、技術的協同性及資金的協同性。

（1）訴求的協同性。大型基礎設施政企合作項目利益相關者利益訴求各異，訴求的差異性甚至互斥性將導致不同利益相關者的項目建議模糊，項目的最終目標需聚攏至以項目價值實現為主導的方向之上。因此，大型基礎設施政企合作項目強調各方訴求的協同性，通過溝通與談判實現各方訴求的妥協，進而以共同目標為指引為政企合作項目決策提供建議。

（2）技術的協同性。大型基礎設施政企合作項目涉及規劃、建設、運營、移交等多個階段，各階段相互關聯。由于客觀的時序性，在項目統籌過程中需綜合考慮不同階段間的技術串聯關系，關注不同階段功能的銜接，以實現項目的有效運營。因此，各階段在提供項目決策建議時應避免形成技術孤島，激發技術協同效應，實現政企合作全過程聯通的技術整合優勢。

（3）資金的協同性。大型基礎設施政企合作項目資金規模巨大，需要政企合作項目公司核心參與方提供相匹配的資本金投入。一般而言，項目運營企業多為輕資產企業，相比項目建設企業而言，可投入自有資金量偏低。因此，在政企合作項目公司組建后，按照股權比例，項目公司中運營企業的話語權相對不足，無法有效實現政企合作項目以運營為導向的目標。因此，在政企合作項目公司決策過程中，需充分考慮各方資金與決策導向的協同性，實現以運營指導建設的目標。

3.3發展性

發展性是大型基礎設施政企合作項目決策導向的宏觀目標，是大型基礎設施政企合作項目為行業、企業、項目帶來的根本性變化。由于發展性是多項目共同推進的結果，因此在考慮發展性時，最高決策層要秉持循序漸進的理念，逐步實現從機制到體制最終到行業的發展過程。

（1）機制的發展性。機制的發展性主要體現在項目層面，包括項目整體操作機制、投融資機制、建設機制、運營機制等與項目相關的各方面。在項目決策時，決策支持體系需為項目決策層提供多項機制設計方案，從合規性、可行性、社會資本可接受性、經濟性等多角度對機制設計方案進行對比，確保機制設計的相對最優。

（2）體制的發展性。體制的發展性主要體現在企業層面，包括企業經營模式、公司治理結構、資金安排等諸多方面的發展，促進企業的發展更加市場化、透明化、高效化。在項目決策過程中，體制的發展性更加突出變更屬性，對利益相關者的影響更為深遠。因此，在保證體制發展的基礎上，項目決策需兼顧企業可持續發展的穩定性。

（3）行業的發展性。行業的發展性主要體現在與行業YmAzDjPrCe+DxrKUchdcZwLU9MVFVZK4yfQIg71eacM=相關的整體市場的發展。大型基礎設施政企合作項目在整體發展中承擔著基礎責任，在項目決策時需要以此帶動更為深層次的行業廣泛式發展，包括大型基礎設施政企合作項目相關產業鏈的重構、相關土地的綜合開發、城市相關產業的引入。行業的發展性是促進項目所在地發展的關鍵，涉及面更廣，帶動效應最強，因此需要決策支持體系的整體支持。

3.4完整性

完整性是大型基礎設施政企合作項目各部門協作支持的重要特征，強調項目全生命周期核心行業主管部門間的相互合作，以及其他相關部門的主動參與。因此，在大型基礎設施政企合作項目決策支持體系中需要保持行業主管部門的完整性及其他相關部門的完整性。

（1）行業主管部門的完整性。行業主管部門一般指大型基礎設施政企合作項目的建設主管部門與運營主管部門，對大型基礎設施政企合作項目的核心業務具有實質性影響。由于大型基礎設施政企合作項目多表現為向建設投資巨大、建設周期長的特點傾斜，運營主管部門與建設主管部門的介入時間存在差異，易導致項目向重建設、輕運營的特點傾斜。然而，在實踐操作中，大型基礎設施政企合作項目的運營期多為建設期的4～5倍，且運營是實為項目價值實現的根本路徑。因此，在構建大型基礎設施政企合作項目決策支持體系時，要強調行業主管部門的完整性，充分發揮運營主管部門的決策支持作用，實現建設與運營間的有效聯動。

（2）其他相關部門的完整性。其他相關部門一般指與大型基礎設施政企合作項目相關的政府部門，支持并監管大型基礎設施政企合作項目的相關業務，主要包括國資部門、土地部門、稅務部門、公安部門等。上述部門雖未涉及大型基礎設施政企合作項目的核心業務，但項目的全程推進需要各部門的參與，因此大型基礎設施政企合作項目各相關部門皆需積極制定正確有效的項目決策，保證項目各階段的工作有效推進和落實。

3.5專業性

專業性是大型基礎設施政企合作項目規劃、建設、運營和移交等項目全生命周期的必備技能。其能夠結合項目自身特點，提供專業規劃方案，提高項目建設、運營的專業性、科學性和高效性，使得大型基礎設施政企合作項目具有更強的可持續發展能力。專業性主要包括政策把控的前瞻性和行業技術的專業性。

（1）政策把控的前瞻性。大型基礎設施政企合作項目資金規模巨大，涉及規劃、建設、運營、移交等多個階段，為進一步促進大型基礎設施政企合作項目的整體發展水平，應當發揮宏觀調控對其前瞻性、科學性和高效性的引導。根據我國頒布的關于基礎設施建設等環節的最新政策文件，準確把握戰略意圖，搶抓機遇，前瞻性謀劃、系統性規劃、協同性推進，大力推動大型基礎設施建設，不斷提高城市承載能力。

（2）行業技術的專業性。行業技術的專業性是指經過特定的教育和培訓，使得從事大型基礎設施政企合作項目工作的人員所具備的基本特征。由于大型基礎設施項目具有巨型投資、技術復雜、項目參與方眾多等特點，這使得大型基礎設施政企合作項目更需要提高整個行業的技術專業性，為大型基礎設施政企合作項目提供知識支持、技術支撐和人才支持。

4政企合作項目決策體系的重構

4.1政企合作獨立專業智庫構建的必要性

智庫即智囊機構，也稱“智囊團”或“思想庫”，指的是由各學科專家組成的，為決策者處理經濟、政治等各領域方面問題，提供思想、理論、方法和策略的科學咨詢機構。從嚴格意義來講，智庫是獨_{vDsUn2qNgEyzVtxisTUumQ==}立于各方的并為決策最高層提供專業智力支持與數據支持的研究和咨詢機構。引入社會資本后，在現有大型基礎設施項目的決策中，由于各利益相關者間存在信息不對稱等問題，政府決策的最高機構往往無法高效地獲得適用于項目決策的信息，以至于決策效率降低。通過構建與大型基礎設施項目相關的政企合作獨立專業智庫，有助于將各方信息整合協同，滿足行業審批部門對于項目的剛性要求，減少行業監管部門間的孤島化現象，更好地協調包括政府方出資代表、社會資本方在內的各利益相關者的訴求，確立共同體目標和任務，從而使得決策有序化，提高決策依據輸出的科學性、合理性、準確性，進一步提高大型基礎設施政企合作項目的決策效率與效果。

4.2政企合作獨立專業智庫的組織架構

與傳統的決策支持體系相比，政企合作獨立專業智庫的組織架構，由政府成立了政府與社會資本合作獨立專業智庫。獨立專業智庫負責整合協調各方的信息和資源，其來源包括發改部門和財政部門、行業主管部門和其他主管部門為專業智庫提供的專業人員，政府方出資代表提供的專業人員和既有項目信息，咨詢機構為智庫提供的咨詢建議。除此之外，與社會資本方的溝通接洽也由智庫獨立完成，可以認為，獨立專業智庫是整個決策體系信息資源的匯聚地，同時負責統一為市委市政府也就是項目決策最高層提供專業智力支持與數據支持，幫助其提高決策效率和效果，并在項目實施過程中與實施機構（項目樞紐）進行專業信息與項目需求溝通。

4.3政企合作獨立專業智庫的運作機制

政府方出資代表、發改部門和財政部門等根據項目信息提供專業人員組織成立獨立專業智庫，為PPP項目咨詢提供專業化建議的背景下，PPP獨立智庫發揮著協調政府方出資代表、社會資本方在內的各個利益相關者的利益訴求，解決利益相關者之間信息不對稱問題，提高大型基礎設施政企合作項目的決策效率。具體的運作機制為：為項目決策高層提供專業智力支持與數據支持，與項目實施機構進行專業信息和項目需求的溝通，通過咨詢機構將政府部門、政府方出資代表和社會資本方等多個利益相關者協同聯系，從而有效解決大型基礎設施政企合作項目的利益相關者之間信息不對稱問題，降低政企合作決策方面的信息誤差。具體來講，組織實施機構委托形成合作關系，從而與利益相關者各方根據委托合同展開合作，如組織咨詢機構召開具體方案的編制、召開專家評審會，對大型基礎設施政企合作項目進行建設和運營評價等工作。

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