困在夾心層中的街頭官僚

2024年9月，江蘇省南通市王鮑鎮久西村一名25歲的鄉村網格員沈某腹部受傷遇害，被發現倒在村委會辦事大廳。犯罪嫌疑人為同村的54歲村民、前低保戶趙某，于案發當日自殺身亡。當地村民向媒體透露，事情或起因于低保資格的認定。

如今，大量街頭官僚處在上級部門和老百姓之間，面臨自上而下的執行壓力和自下而上的回應壓力。“街頭官僚是架在老百姓和黨委政府之間的第一道橋梁，每天忙忙碌碌，既要熱情服務群眾，也要受不少委屈、壓力。很勞碌，但常常沒有功勞，大量的精力耗費在一些意義不大的工作上。”廣東省佛山市禪城區司法局原局長、廣東金唐律師事務所專職律師王學堂說。

面對這些工作上的困境和挑戰，基層人員能否在按規則辦事和通情達理間取得平衡？上級部門能否指導和幫助、安撫基層，讓部門、基層、群眾之間形成良性的互動，摸索出人性化執法的路子？記者采訪了一些部門管理者、基層實務工作者及專家學者。

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上下為難

“為啥3月份入戶核實報上去的數據，9月份沒經過篩選，又要重復報數據，這不是增加我們的工作量嗎？”齊夏在某市一農村社區做兼職網格員。今年3月，她按照上級民政部門的要求對網格內居民因病支出對家庭生活影響情況進行了詳細的統計。

但下半年，由于上級部門經辦人更換，在數據統計的工作交接上不仔細，新的經辦人將之前已經完成了的數據統計工作又下發給社區基層。“這就要我們把所有資料重新翻一遍，很費事。這樣的事在基層還真不少。”

基層社區、網格工作人員要承接上級部門交辦的很多工作，其中不少是重復的事務性工作。基層工作本已十分勞碌，還有一些工作“無中生有”，而且有時候做得多并不意味著收獲多。時常感到勞而無功，這是不少基層工作人員的心聲和現實困境。

某縣一社區書記王懌告訴記者：“現在上級部門對服務群眾工作要求‘保姆式’服務。但我們認為基層工作在服務群眾方面，還是要把邊界理清楚。比如在天然氣這種安全性排查中，我們的責任和義務就是發現問題及時告知、提醒，請他們自行整改。”

但現在一些上級部門卻要求基層既要發現問題，還必須讓老百姓整改到位，王懌認為這給基層工作增加了難度。據她介紹，目前大量的工作要求基層人員入戶，很多還要簽字、拍照留痕，引發越來越多群眾的不滿和反感。“一些老百姓向我們抱怨，入戶太頻繁，是為執行政策而執行，為留痕而留痕。”

“很多工作都堆到基層來了，說是減負其實并沒有減多少，任務更多了。”某地社區網格員告訴記者，近來當地為了落實屬地管理，在實際操作中要求社區網格員每月上報10多條“事件”，包括但不限于城市管理、水務管理、糾紛管理等。“不管怎樣，條數必須報夠，否則就要扣錢。”該工作人員抱怨道。

某地基層工作人員吐槽道，當地7月汛期下大雨，鄉鎮街道社區被要求統計基層受災情況，并且必須上報上百條，結果隔了一段時間，上級要求基層在規定時間內自行完成整改，同時要提交佐證材料。

有時不光工作繁瑣復雜，基層人員在開展工作過程中還需要面對老百姓的不解甚至反感。有已經離職的網格員說，自己曾有次入戶時，被戶主揪住衣領不松手問為啥有事沒事去打擾他們。“這還是我第一次被人這么無禮對待。”他說，既要做政府安排的工作，又要做村委安排的工作，還得周旋于村里復雜的人際關系，身心俱疲的他最終離職。

“之前宣傳清明節文明祭祀，我見到村里的老人，剛脫口而出一句：‘不要燒……’幾個老人家馬上罵過來，我只有說‘不是不讓你們燒紙，就是燒完以后要等火全滅了人再離開。’”齊夏說。

“這些一線的工作人員是基層治理的橋梁和紐帶，這支隊伍的專業性、奉獻性和紀律性非常重要。”都江堰市委黨校（成都村政學院）教授鄧蓉說，“現在基層所反映遇到的問題，最主要就是屬地化管理以后，大量問題都涉及村、社區，但這些自治組織以及鄉鎮黨委政府都沒有相應的執法權，導致很多工作難度很大。”

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左右夾擊

街頭官僚夾在上級黨政機關、部門和群眾中間。一些情況下，在嚴格執行政策法規和處理具體問題時，他們容易陷入左右為難的境地。

“往深處說，基層工作者面對的問題，是一個到底為老百姓服務還是為一些上級領導服務的決策方式或思維方式上的問題。如果只是為了服務、應付上級，那么一些工作在群眾看來可能是在做花架子。”王學堂認為。

某地在開展秸稈禁燒工作時，要求網格員及時發現、勸阻、處置。但在實際過程中，有農村網格員直言對此難以落實：“老百姓燒秸稈主要是為了燒草里的蟲卵，不然第二年栽菜就不方便，所以一些村民還是偷偷燒。雖說現在可以用無人機查看哪里有冒煙和起火點，但一個村這么大，就靠我們幾個人怎么管得過來呢？有時候我們也是睜只眼閉只眼，看到了就管。”

相比提供公共服務的街頭官僚，擁有執法權的基層公務員更加難以拿捏分寸，稍不注意就容易激發不滿和矛盾。

某縣綜合執法局一街道中隊中隊長梁瑞此前在縣局辦公室工作，兩年前轉到執法崗位上。他坦言，現在基層執法都強調柔性執法，但在實操層面很難完全做到“和顏悅色”。

他告訴記者：“最開始時，我沒有實際執法的經驗，就根據綜合行政執法指導手冊，非常和善地上街處理占道經營等情況，結果發現效果并不好。有些人根本不理會勸導，有時必須扮上‘紅臉’，語氣兇一點，才會有勸導效果。”

2021年修訂的行政處罰法第三十三條增加了“首違不罰”的內容。近幾年，行政處罰中的“首違不罰”制度在各地落實。梁瑞告訴記者，目前在實際執法過程中，在處理占道經營等問題時，已經以勸導、管理為主、為先，“如果多次勸導無效，比如我們轉了兩三圈回來，發現商販還在占道的話，就要采取處罰手段了。對于重點的十字路口、交通主干道，或者民眾投訴反映比較強烈的點位，我們也要采取處罰手段。”他說。

“其實我們一線執法人員，心理壓力很大。”某地市場監管局副局長陳璐說，“作為執法機關，根據消費者權益保護法，我們會積極為投訴的消費者和商家進行調解，但并非每次調解都能成功。經調解后仍無法達成調解協議的，我們只能終止調解，但一些投訴人不理解，會三番五次找到工作人員，反復要求進行調解。”

據她介紹，該局當前秉承寬嚴相濟、包容審慎的執法理念，推進“服務型執法”，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

“在執法過程中也會考慮經營者的實際情況。比如現在一些商家經營困難，提出相關訴求，經我們多方考證無誤后，執法人員可以跟局黨組、案審會提請，給出緩期繳納、分期繳納罰款等措施，對一些現實情況充分給予考慮。”她說。

除了被逼著扮“紅臉”，對于基層執法公職人員還有一大痛點，就是法律和政策發生沖突的情況。

“不管是按照省上、市上的法條、部門規章等，都在市容方面明確了嚴禁占用城市道路，嚴禁超越出門窗經營。但是有時為了促進經濟發展、營商環境建設，也會出臺一些加上各種限制條件之后，允許一些商家臨時占用城市道路開展經營活動的政策。當法律和政策起了沖突之后，像我們這種執行部門就左右為難。”梁瑞說。

此外，在基層執法過程中，有時需要跨單位、部門之間的配合支持，但不配合甚至不理解的情況也時有發生。“綜合執法局在城管的職能上，整合了規劃建設、揚塵污染、噪聲污染等各個條塊8c18c685fb44588996a0a30dbce7009e的執法事項，原來城管的執法者對城管執法更熟悉，難以承擔其他專業性較強的執法事項，需要其他部門配合支持。”梁瑞說，權力事項剛劃轉時綜合執法和行業主管部門間推諉扯皮、權責不清的情況比較多，后來逐漸理順，加強溝通協調后配合工作才順暢了。？

“讓魚上樹、讓鳥下水”

不少受訪基層工作者都向記者反映稱，專業能力、人力薄弱是他們普遍存在的困擾。讓這些不專業的人干專業的事，在基層并不罕見。

“最近外地有自建房發生火災，上級部門開始要求基層開展自建房排查。就因為這個事情，我們又要去排查自建房，實際此前我們已經排查過兩次了，一次建了紙質檔，還有一次報在政務APP上。”王懌說。

類似這種排查需要一定的專業知識，作為基層干部、網格員有時難以準確判斷它是否存在安全隱患。“比如我們只能肉眼看看有沒有房梁斷裂，至于這里打個釘，鋼結構安不安全，到底會不會造成隱患，我們確實看不懂。就像有人調侃，現在是‘讓魚上樹、讓鳥下水’。”王懌說。

在王懌看來，這種讓不專業的人去干專業的事，雖說工作做了，但無外乎只是留個痕，沒辦法做得更專業。“需要配合整治的時候，我們基層可以在執法部門和群眾之間充當緩沖，去給他們做思想工作。但專業的事情還是需要專業的人來做。”她說。

此外，在繁重的基層任務面前，基層執法力量顯得捉襟見肘。

據梁瑞介紹，機構改革后，綜合執法局的執法事項由100多項變為700余項。雖然有很多法條仍在“沉睡”之中，但現有的工作量已讓基層執法人員焦頭爛額。為了充實執法力量，當地在編制上放寬了執法人員的限制，規定事業單位管理人員可以參與執法。

即便如此，該縣只有70余名具有執法權的綜合執法人員，平均每個街道只能配備3—5人。“機構改革后，對執法人員提出了更高的要求。但實事求是地說，很多人員的執法能力、法治素養還沒有跟上，還沒有完全匹配實際需要。”他說。

“為了避免多頭執法，機構改革后成立綜合執法部門具體負責。但在實際操作中也有問題，綜合執法涉及面太廣，從亂占基本農田到食品安全等各方面都要整頓，但執法人員的專業性跟不上。同時，這種不專業進一步導致了綜合執法變為了‘指定性執法’，即在社會上發生了什么重要事件，引起廣泛共識，就集中針對某一領域開展執法。其他執法工作有可能就沒那么重視了。”鄧蓉認為。

陳璐所在的城市旅游業發達，涉及市場監管方面的舉報信息量大、面廣。據她介紹，僅2024年上半年，當地市區內一市場監管局分局的投訴舉報量突破了2000件。而一個分局只有幾名人員能夠進行處理。

為了緩解基層執法壓力，當地也采取了一些辦法。例如，在旅游旺季來臨之前，加強誠信經營、食品安全等預警，做好事前預防，大大降低了投訴舉報率；對基層分局遇到的疑難問題進行提級辦理，對多個基層分局發現的共性問題，召開分析研判會，加強指導；采取崗位優化調整、評優評先、業務培訓等方式，進一步激發執法人員工作主動性、積極性、創造性。

“各大職能部門應該把有限的編制傾斜到基層執法隊伍。應當有實質性的政策，給予經濟上、政治上的關愛，暢通晉升空間。同時，一線隊伍需要更多的專業性業務培訓。”鄧蓉說。（應受訪者要求，文中部分人物為化名）