街頭官僚：千篇一律還是千變?nèi)f化？

1980年，《街頭官僚：公共服務(wù)中的個(gè)人困境》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《街頭官僚》）在美國(guó)出版，該書(shū)被譽(yù)為街頭官僚研究的開(kāi)山之作，也是美國(guó)政治學(xué)家邁克爾·李普斯基的代表作品。44年后，該書(shū)的中文版出版。雖然中國(guó)基層治理場(chǎng)景與美國(guó)不同，但該書(shū)對(duì)于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化仍具有參考價(jià)值。如何看待街頭官僚的自由裁量權(quán)？街頭官僚怎樣處理與官僚機(jī)構(gòu)、管理服務(wù)對(duì)象的復(fù)雜關(guān)系？近日，本刊專(zhuān)訪了《街頭官僚》的翻譯者、暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授顏昌武。

街頭官僚的政策執(zhí)行是一種決策

廉政瞭望·官察室：在中西方語(yǔ)境中，街頭官僚有何差異？

顏昌武：街頭官僚不同于傳統(tǒng)意義上的基層干部，它的外延比較廣，李普斯基認(rèn)為，街頭官僚包括警察、律師、收稅員、醫(yī)生、教師、社會(huì)工作者等等。從內(nèi)涵來(lái)看，界定街頭官僚主要有三個(gè)要素。

第一，處于基層或者一線，直接和服務(wù)對(duì)象打交道。比如某省公安廳出入境管理局的工作人員，直接在一線為民眾服務(wù)，雖然直屬省公安廳，也可以納入街頭官僚范疇。第二，要在現(xiàn)場(chǎng)直接決定對(duì)服務(wù)對(duì)象的獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。比如有市民早上騎電動(dòng)自行車(chē)違規(guī)載人，交警攔下后立即決定是對(duì)其進(jìn)行說(shuō)服教育還是直接開(kāi)罰單，具有即時(shí)性。第三，街頭官僚要借助政治組織或者制度的權(quán)威和影響力來(lái)行使自由裁量權(quán)，執(zhí)行或者服務(wù)的結(jié)果會(huì)影響服務(wù)對(duì)象的福利或者權(quán)益。

在中國(guó)情景下，街頭官僚主要分為兩類(lèi)，基層行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員是典型的街頭官僚，此外還包括“窗口”部門(mén)的一線工作人員，他們?cè)诠卜?wù)的供給中具有非常重要的作用。編制內(nèi)還是編制外不是區(qū)分街頭官僚的維度，主要看工作崗位，如果滿(mǎn)足上述幾個(gè)要素，就是街頭官僚。街頭官僚的興起與兩個(gè)層面的事密切相關(guān)，一是基層管理的事項(xiàng)越來(lái)越多，各種行政事務(wù)的受理越來(lái)越多。二是服務(wù)事項(xiàng)越來(lái)越多，比如執(zhí)法、社區(qū)服務(wù)、基層事項(xiàng)的增加等。

廉政瞭望·官察室：從官僚組織架構(gòu)來(lái)看，街頭官僚處于最基層，是連接組織和民眾的橋梁，如何理解這種紐帶作用？

顏昌武：街頭官僚雖然處于政策鏈條的最末端，但其政策執(zhí)行對(duì)民眾來(lái)說(shuō)是一種決策。上級(jí)管理者制定的政策能否實(shí)現(xiàn)，最終取決于街頭官僚如何去實(shí)施，再好的政策最終都要依賴(lài)每一個(gè)街頭官僚在與民眾打交道時(shí)落到實(shí)處。很大程度上，公共政策實(shí)際上是由這些街頭官僚制定的。

廉政瞭望·官察室：街頭官僚不是通常意義上的政策制定者，但他們實(shí)際上又在制定政策，為什么？

顏昌武：因?yàn)榻诸^官僚擁有一定的自由裁量權(quán)，而且這種自由裁量權(quán)難以消除和降低；此外，街頭官僚作為政策制定者的基礎(chǔ)還源于組織權(quán)威的相對(duì)自主權(quán)。

街頭官僚的兩個(gè)基本特征分別是直接和公眾打交道，擁有自由裁量權(quán)。自由裁量就是行政主體依法按照自己的理解做出判斷和處置的方式、方法或形態(tài)。一般而言，行政主體作出的選擇本身不存在違不違法的問(wèn)題，而是一個(gè)合不合理、恰不恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題。比如城管在執(zhí)法過(guò)程中，暴力執(zhí)法是不被允許的，但做出什么處罰就是合不合理的問(wèn)題。

街頭官僚的自由裁量權(quán)難以消除是因?yàn)槠涔ぷ鳝h(huán)境復(fù)雜，難以程序化，比如警察不可能依照一本工作手冊(cè)處理所有問(wèn)題。街頭官僚還要敏銳觀察工作中的人為因素并迅速做出反應(yīng)。同時(shí)，自由裁量權(quán)是一種精神上的福利，提高了街頭官僚的自尊，也能讓服務(wù)對(duì)象相信，這些街頭官僚掌握著他們能獲得多少服務(wù)和資源的鑰匙。如果給予街頭官僚太多限制，讓其覺(jué)得受到束縛，就會(huì)影響街頭官僚對(duì)服務(wù)對(duì)象的服務(wù)效果。因此，街頭官僚扮演著資源分配的角色，他們?cè)跊Q定能提供的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量方面，擁有自由裁量權(quán)，也就是實(shí)際上制定了關(guān)于誰(shuí)可以獲得服務(wù)的政策。

廉政瞭望·官察室：如何理解街頭官僚擁有源于組織權(quán)威的相對(duì)自主權(quán)？

顏昌武：在上級(jí)組織命令和街頭官僚執(zhí)行命令之間，總會(huì)有某種偏差。如果街頭官僚的利益與上級(jí)組織的利益相沖突，街頭官僚可以有效地采取某種不合作的策略來(lái)抵制上級(jí)組織的命令，比如不工作或者消極工作等。

街頭官僚與政府的高層管理者之間存在目標(biāo)和利益上的差異。高層領(lǐng)導(dǎo)注重實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，街頭官僚的興趣則在于按照自己的偏好處理工作流程和完成工作任務(wù)。面對(duì)沖突，高層管理者一般都傾向于限制街頭官僚的自由裁量權(quán)，而街頭官僚則運(yùn)用各種各樣他們掌握的資源來(lái)抵制管理者的控制與約束。這體現(xiàn)出街頭官僚擁有相對(duì)的自主性，對(duì)于公共政策的制定也會(huì)產(chǎn)生影響。

李普斯基也認(rèn)為，對(duì)公共政策的最佳理解，不應(yīng)限于立法機(jī)構(gòu)或高層行政官員的頂層辦公室里，它們不能展現(xiàn)全部的決策圖景。要呈現(xiàn)全部的決策圖景，還必須加上嘈雜的辦公室和街頭官僚的日常境遇。

兩難困境：高度腳本化vs因事制宜

廉政瞭望·官察室：基層治理中，街頭官僚承擔(dān)著重要職責(zé)，他們面臨的困境是什么？

顏昌武：最顯而易見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)困境是，如何在處理民眾對(duì)政府的要求時(shí)做到一視同仁，同時(shí)在必要時(shí)對(duì)特殊個(gè)案具有回應(yīng)性，這是一個(gè)兩難困境。

從政府管理角度或者對(duì)官僚機(jī)構(gòu)來(lái)講，要更好地管理就需要簡(jiǎn)單化、可操作的目標(biāo)，給街頭官僚的具體執(zhí)行提供清晰的指引。街頭官僚是一種受命執(zhí)行的角色，目標(biāo)就是完成高度腳本化程序化的工作，上級(jí)已經(jīng)設(shè)計(jì)好了流程，按照流程做就行。

在普遍的規(guī)則之外，街頭官僚又要面對(duì)千差萬(wàn)別的有個(gè)性化需求的服務(wù)對(duì)象。這就要求街頭官僚發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，因人而異、因事而異、因地而異、因場(chǎng)景而異，隨機(jī)應(yīng)變，更好地滿(mǎn)足公眾需要。

其實(shí)“街頭官僚機(jī)構(gòu)”這一術(shù)語(yǔ)也暗含了這一困境：“官僚機(jī)構(gòu)”意味著一套規(guī)則和權(quán)力結(jié)構(gòu)，“街頭”又意味著與權(quán)力中心保持距離。這也體現(xiàn)出，街頭官僚既要避免千篇一律，又要適應(yīng)千變?nèi)f化。

廉政瞭望·官察室：街頭官僚如何滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象千差萬(wàn)別的個(gè)性化需求？

顏昌武：服務(wù)對(duì)象的需求是無(wú)限的，而街頭官僚擁有的資源是有限的，因此沒(méi)辦法用有限的資源去滿(mǎn)足民眾無(wú)限的需求，這是一對(duì)矛盾。比如美國(guó)為了緩解某路段高峰時(shí)段的擁堵情況，便增加了額外車(chē)道，但增加的車(chē)道又吸引了更多人使用這條路，公路又恢復(fù)了擁堵。

如果民眾對(duì)于街頭官僚服務(wù)的需求是一種彈性需求，那么街頭官僚提供的服務(wù)質(zhì)量越好，民眾對(duì)之的需求就會(huì)隨之增加。但是街頭官僚擁有的資源并不會(huì)隨之相應(yīng)增加，面臨的資源緊張或者短缺問(wèn)題就會(huì)越發(fā)凸顯出來(lái)，使得街頭官僚的工作難度增加。因此，必須靈活地處理這一矛盾。

廉政瞭望·官察室：在與民眾打交道時(shí)，街頭官僚如何以靈活且負(fù)責(zé)的方式來(lái)處理問(wèn)題？

顏昌武：這需要具體問(wèn)題具體分析。對(duì)于一些民眾來(lái)說(shuō)，他們希望其他人能都守規(guī)矩，要求街頭官僚對(duì)其他人要一視同仁，但唯獨(dú)對(duì)自己得網(wǎng)開(kāi)一面，并期望街頭官僚體諒自己的處境，尋求得到更多的諒解，甚至是包容他們的不當(dāng)行為，這是不可取的。

街頭官僚置身復(fù)雜開(kāi)放的環(huán)境中，在法律制度與人情世故之間權(quán)衡，甚至在是非對(duì)錯(cuò)的邊緣掙扎，這就更需要街頭官僚在守住原則的前提下靈活應(yīng)對(duì)。比如美國(guó)80多歲的“網(wǎng)紅法官”弗蘭克·卡普里奧判案就較為靈活。一名退伍老兵去醫(yī)院看病，因醫(yī)院停車(chē)場(chǎng)混亂不得不違規(guī)停車(chē)，弗蘭克審理后認(rèn)為老兵接受治療與當(dāng)年的戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)，權(quán)衡后撤銷(xiāo)了罰單。這樣讓人心頭一暖的案子還有很多。

靈活性也要把握好尺度。街頭官僚的自由裁量權(quán)打開(kāi)了一扇可能性之門(mén)：他們將站在服務(wù)對(duì)象的立場(chǎng)上，友善地做出回應(yīng)。他們對(duì)“公共利益”具有普遍而廣泛的義務(wù)，這使得人們有理由期待每個(gè)街頭官僚在對(duì)待服務(wù)對(duì)象時(shí)能采取一種友善的或有益的態(tài)度。因此，在一個(gè)由龐大的且非人情化的機(jī)構(gòu)掌握著重要獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰或機(jī)會(huì)的世界里，街頭官僚工作定義的模糊性讓人們期待街頭官僚能夠?yàn)槠湔塘x執(zhí)言。正如李普斯基所言，面對(duì)復(fù)雜而多變的服務(wù)對(duì)象，街頭官僚實(shí)際上是以一己之力把國(guó)家或政府扛在肩上，反映了特定的國(guó)家意志、政策要求和官員形象。