我國縣級融媒體中心政策研究

摘 要：為探究我國現行縣級融媒體中心政策制定中的關注點與相對忽視點，為未來政策制定與優化提供可行參考，以2018-2022年中央及各部委公開頒布的23份縣級融媒體中心建設相關政策文本為研究對象，運用Nvivo12 plus分析軟件，從縣級融媒體中心政策工具與政策要素兩個維度進行質性文本分析，發現現行縣級融媒體中心政策工具中激勵工具及象征與勸誡工具使用較少、政策要素中傳播體系建設與內容發布略顯不足、部分政策工具與政策要素的契合度不高等問題，建議今后政策制定中注意優化政策工具組合、加強傳播體系建設與內容發布、注重政策工具與政策要素的有效契合。

關鍵詞：縣級融媒體中心；Nvivo12 plus；文本分析；政策工具；政策要素

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2024.05.012

中圖分類號：G206 ""文獻標識碼：A ""文章編號：1008-3715（2024）05-0071-05

縣級融媒體中心建設作為基層治理體系和治理能力現代化建設的重要一環，承載著鞏固壯大基層主流思想輿論陣地、提供綜合性公共服務平臺、打造基層治理信息流通平臺和助力基層社會治理創新的多重功能［1］。進入新世紀以來，我國先后頒布了有關縣級融媒體中心建設的政策，推動了媒介融合與基層媒體建設持續深化。但與此同時，隨著信息輸送渠道的多元、傳媒技術的更迭與受眾需求的嬗變，縣級融媒體中心在發展中面臨新的時代課題，在政策制定與實施中亟須加強引領，加以破解。

作為縣級新型傳媒單位，學界關于縣級融媒體中心建設的研究尤其是政策方面的研究起步較晚，有待深化。相關研究始于2018年，通過知網以“縣級融媒體中心政策”篇關摘檢索方式檢出的成果，大體可歸為三個方面：一是大多為結合縣級融媒體中心發展歷程與政策內容，聚焦基層困境總結經驗或提出對策，如《中國縣級融媒體中心改革發展報告》［2］、《政策驅動下縣級融媒體中心的典型趨勢》［3］；二是部分以基層融媒體中心為調查個案，圍繞建設發展提出政策建議，如《縣級融媒體中心的體制機制改革研究——以H省3個試點縣市為例》［4］、《縣級融媒體中心提升基層輿論引導能力的傳播策略——以川東地區為例》［5］；三是極少量關于縣級融媒體中心政策的量化研究，多為政策擴散視角，如《政策擴散視角下縣級融媒體中心政策的演化機理分析》［1］。另一方面，檢索發現，現有數篇有關媒體政策文本的質性分析使用了Nvivo軟件，但僅就政策內容、要素單維度切入，如《政務新媒體政策的文本分析——基于Nvivo的質性研究》［6］，缺失政策工具類型維度及“政策要素—政策工具”契合度方面的分析，深度有限。

綜合以上，本研究通過對我國縣級融媒體中心建設政策文本的梳理，運用Nvivo12 plus分析軟件，基于“要素—工具”雙維度分析，探究縣級融媒體中心政策制定中的關注點與相對忽視點，為未來制定與優化縣級融媒體中心政策提供助力。

一、研究設計

（一）樣本選擇

本研究樣本取自黨中央、國務院及有關國家部委發布的與縣級融媒體中心建設相關的政策性文件；使用“縣級融媒體”“縣級融媒體中心”“縣級融媒體中心政策”“縣級融媒體中心建設”關鍵詞于中國政府網、國家廣播電視總局等國家部委網站以及“北大法寶”“北大法意”等國內法律檢索系統進行搜索；時間選取為2018年1月1日至2022年12月31日，最終梳理出共計23份政策文本（表1）。文本選擇基于以下原則：一是關聯性，即所選政策文本的主體內容必須涉及縣級融媒體中心建設，剔除《對十三屆全國人大三次會議第5578號建議的答復》1項；二是權威性，即由中共中央、國務院及有關國家部委公開發布，地方出臺的僅適用于當地的政策文本未納入；三是規范性，即為中共中央與國家有關部委頒布的公共政策、規范性文件。

（二）研究框架

本研究選用Nvivo軟件中的Nvivo12 plus版本，設置檢索條件為“顯示前50個頻率最高的詞語”“文本內容語言為中文”“同義詞”以及“具有最小長度為2”，并將無效關鍵詞添加至“停用詞列表”，對23項關于縣級融媒體中心的政策文本進行“詞頻統計”，導出“詞云”（圖1）。“詞云”中出現頻次較多的詞匯依次為“媒體”“內容”“服務”“管理”“建設”“縣級”等，即為縣級融媒體中心政策制定關注的重點。但“詞云”并不能深入反映縣級融媒體中心政策制定的全貌，還需進一步對政策文本內容進行編碼分析。

參考相關政策文本質性研究的分析框架，本研究設定縣級融媒體中心政策工具類型及政策要素兩個維度，分別名之為X維度、Y維度，構建二維分析框架如下。

1.政策工具類型分析維度

政策工具是指在一定的政策環境下，為實現特定的政策目標而采取的一系列具有可操作性的措施、行動、策略、機制等手段［7］93。目前，學界關于政策工具分類的劃分角度不一，本研究結合國內外使用較多的麥克唐奈和埃爾莫爾、施耐德和英格拉姆提出的政策工具劃分標準，分為權威工具、激勵工具、能力工具、象征與勸誡工具和系統變革工具［8］。上述五大“工具”，即作為政策工具類型分析的父節點。對縣級融媒體中心政策文本內容進行編碼，提取政策工具類型的參考點，若干類同參考點歸納為相應子節點。其中，由政策創制者通過強制性的合法措施針對目標對象進行影響施加，可視為權威工具，在縣級融媒體中心政策文本中相應歸為“標準執行”“命令規定”“制度約束”等子節點。通過物質與非物質的獎勵或懲罰使得目標對象行為符合政策引導方向，可視為激勵工具，在縣級融媒體中心政策文本中對應為“資金支持”“財稅優惠”“人員獎懲”等子節點。政府職能部門為目標對象給予多種形式幫助促使目標行為完成，可視為能力工具，與之對應的是“技術改進”“技能提升”“人才引進”等子節點。鼓勵目標群體優先考慮政策目標并采取行動，可視為象征與勸誡工具，對應為“發展規劃”“價值信念”“試點示范”等子節點。系統變革工具，則是指通過系統變革、重組或權力、責任的重新分配來實現政策目標［9］，對應為“體系建設”“職能分配”“資源配置”等子節點。

2.政策要素分析維度

政策要素是圍繞政策目標達成設計的主要建設內容，體現政策文本制定的方向。根據對象的特征，本研究采用扎根理論方法，對前述23份縣級融媒體中心政策文本的主要內容，進行分析、比較、編碼與歸納。具體編碼歸納過程中，參考了其他使用Nvivo軟件的政策分析類研究，發現在進行二、三級編碼歸納時存在一定同一性。如教育政策研究的政策要素編碼，多將子節點與父節點歸納為“人才”“資源”“技術手段”“組織領導”及“體制機制”等方面；媒介政策研究的編碼，其子節點與父節點也多為“內容管理”“資源要素”“人才管理”“技術創新”“媒體融合”等。參考上述，在前述“詞云”基礎上，對23份文本進行三級編碼。首先對政策文本內容手動編碼，形成逐句參考點，完成一級編碼；其次對參考點進行匯總、聚類，將相互關聯的參考點納入子節點，完成第二級編碼；最后分析各子節點間存在的邏輯關系，如“技術支持”“資金支持”“人力資源”子節點皆涉及縣級融媒體中心建設的資源投入與要素建設方面，將之歸納為“資源要素”父節點。據此，經三級編碼后提煉出傳播體系建設、功能建設、內容發布、體制機制與資源要素等父節點。

二、研究結果與分析

以“政策工具類型”與“政策要素”為坐標軸的二維分析框架，共形成有關X維度的“縣級融媒體中心政策工具類型”父節點5個，子節點15個，參考點493個；形成有關Y維度的“縣級融媒體中心政策要素”父節點5個，子節點16個，參考點495個。

（一）X維度：縣級融媒體中心政策工具類型分析

父節點、子節點與參考點統計數據表明（表2），共20份政策文本涉及系統變革政策工具，其在5個父節點中的參考點數最多，共計129個。而在系統變革工具關聯的三個子節點中，“體系建設”出現的頻次較多，說明在基層媒介融合語境下政府更加注重縣級融媒體中心的體系構建與優化。其次為權威工具，涉及22份政策文本，119個參考點。在其子節點中，“命令”和“規定”出現頻率較高，說明該類政策工具使用中，政府注重通過強制性的命令與規定，偏向以政治權威的方式達成政策目標。再次為能力工具，涉及22份文本，116個參考點。其中，“人才引進”出現頻率較高，說明政府對當前基層融媒體人才匱乏及其引育的關注。最后是激勵工具、象征與勸誡工具，二者所涉及的政策文本皆為14份，參考點分別為74、55個，這表明在當前所頒布的縣級融媒體中心相關政策中，相對忽視了財政支持、引導鼓勵等在激發縣級融媒體中心建設活力方面的作用，尤其是象征與勸誡工具中的“發展規劃”子節點，所涉及的參考點僅為10個。

（二）Y維度：縣級融媒體中心政策要素分析

父節點、子節點與參考點統計數據表明（表3），共18份政策文本涉及功能建設政策要素，其在5個父節點中的參考點數最多，共計128個。首先在其所屬子節點中，“公共服務”出現頻率較高，表明政府致力于將縣級融媒體中心塑造為“強公共屬性”的服務型平臺。其次是資源要素，涉及19份政策文本，102個參考點。其子節點中，“技術支持”出現頻率較高，表明針對基層的融媒體技術援助與革新已成為當前工作重心。再次為傳播體系建設，涉及19份政策文本，99個參考點。其中，“平臺構建”出現頻率較高，表明政府對于縣級融媒體中心平臺構建與優化的關注。最后是體制機制與內容發布，其中體制機制涉及18份文本，84個參考點，所屬子節點中“監管機制”出現頻率較高，表明政府對于基層融媒體宣傳引導職能的重視；內容發布涉及17份文本，參考點82個，其中“內容供給”出現頻率較高，體現了政策對內容優化的關注。

（三）X維度與Y維度的交叉分析

將X維度的“政策工具類型”與Y維度的“政策要素”進行交叉分析（表4），涉及兩個維度存在關聯關系的交叉參考點合計721個。從政策要素涉及的具體政策工具角度看，第一，功能建設要素使用的政策工具最多，且多為系統變革工具，共計出現61次，而激勵工具則相對較少，僅有15次。這表明政府在縣級融媒體中心公共職能體系構建層面，更傾向于通過系統變革、職責重組等措施，而較少使用財政及其他激勵手段。第二，資源要素方面，使用能力工具的頻次較高，其次為系統變革工具、權威工具，激勵工具、象征與勸誡工具出現頻率較低，分別為17、11次。表明政府較注重運用技能、技術、人才方面的政策措施，優化縣級融媒體中心的資源要素配置，較少采用資金、示范等激勵性、引導性政策進行引領。第三，體制機制方面，主要采用權威工具與系統變革工具，分別出現52次、31次。表明政府多采用命令規定式的權威話語形式，強調縣級融媒體中心監管體制機制的完善、黨的組織領導的強化。第四，是內容發布與傳播體系建設，使用政策工具占比分別為16.92%與16.08%，相較其他政策要素，涉及政策工具較少。反之，從政策工具影響到的具體政策要素視角來看，權威工具涉及的政策要素最多，其次是系統變革工具與能力工具，象征與勸誡工具及激勵工具最少。表明相較于激勵、引導等手段，政府更加注重權威、變革在政策要素中的使用。

三、研究結論與建議

（一）研究結論

1.政策引領縣級融媒體中心功能體系建設

依據上文的二維分析框架，研究發現，當前我國縣級融媒體中心政策主要關注傳播體系建設、功能建設、內容發布、體制機制與資源要素等五個方面。縣級融媒體中心作為一種服務社會與公眾的基層融媒體平臺，其功能體系向多元化發展，既宣傳引導、表達輿論，又傳播信息、提供娛樂、豐富生活。同時，這種多元化功能體系在縣級融媒體中心政策中又表現為工具性與價值性相融合，即：一方面注重縣級融媒體中心公共服務的工具屬性；另一方面，政策也在強化縣級融媒體中心傳播主流意識形態、服務人民、貼近公眾的價值性特征。

2.激勵工具、象征與勸誡工具使用較少

表4可見，五大政策要素中，權威工具的使用均較多，體現出為規范縣級融媒體中心建設，將政策約束與管理放在了重要位置，此舉一方面使得政策制定與執行的程序更加規范，另一方面也可對政策工具的使用進行監督與管理，但權威工具的過多使用也會造成政策包容性過低、基層主動性和能動性受限等問題。與權威工具使用相左的是激勵工具，在五大工具中占比僅為7.21%，與權威工具相差21.64%，差距較大。激勵工具通過“資金支持”“財稅優惠”等正向刺激，為縣級融媒體中心建設提供物質基礎與動力源泉，同時通過“處罰”“懲戒”等負向刺激，規范縣級融媒體中心的發展方向。激勵工具的使用過少，一定程度上會遲滯縣級融媒體中心的建設步伐。其次，象征與勸誡工具占比不高（15.12%）。象征與勸誡工具通過價值傳達、宣傳引導等方式強化社會各界對于縣級融媒體中心建設的重視，該工具的使用比例較低，將使縣級融媒體中心政策的實際執行難以保障。

3.政策要素中傳播體系建設、內容發布略顯不足

縣級融媒體中心的良性建設離不開各要素的協調發展。表3顯示，五項政策要素中傳播體系建設要素與內容發布要素占比略顯不足，分別為16.08%與16.92%。其中傳播體系建設要素通過構建綜合服務平臺，拓寬訊息輸送渠道以及融合多元媒介功能，助力縣級融媒體中心打造本地專屬的全媒體矩陣，提升縣級融媒體中心的用戶市場占比，強化其本土競爭力。內容發布要素則專注于優質文本量產與內容宣發審查，是提升縣級融媒體中心傳播力、引導力的重要方面。

4.部分政策工具與政策要素的契合度不高

媒體融合發展時代背景下，近年來政府一方面將縣級融媒體中心的功能變革作為政策制定的重心，另一方面持續強化權威工具與功能建設、體制機制等政策要素間的關聯性，以保障基層融媒體中心的服務和宣傳職能。但縣級融媒體中心建設應結合資源狀況及現實環境，根據相應政策要素的特征，有所側重地使用各類政策工具。表4顯示，部分政策工具與政策要素的關聯性、契合度不高，應在如下方面著力加強：一是發揮激勵工具的“誘導”性，提高其與“資源要素”父節點中“技術支持”“資金支持”“人力資源”等子節點的契合度；二是發揮象征與勸誡工具的“勸導”性，提高其與“內容發布”中“思想價值”、“功能建設”中“輿論導向”等子節點的契合度；三是發揮系統變革工具的“革新”性，提高其與“體制機制”中“監管機制”“組織領導”“理念觀念”、“資源要素”中“技術支持”“資金支持”“人力資源”等子節點的契合度。

（二）對策建議

1.優化政策工具分配，充分發揮政策工具的組合功效

政策工具組合效用的充分發揮，不僅要聚焦于政策目標的自身特性，政策工具作用于目標對象能否呈現效果最優，更應強調在特定政策工具組合中，通過相異工具的有效搭配和有機互補，實現政策作用系統的整體優化。具體而言，在考量各類政策工具使用特征的基礎上，將權威、激勵、能力、系統變革及象征與勸誡工具按照一定優化比例進行分配。首先，按照“政策效果遞減規律”和“政策積累法則”的交替作用，政府應轉變角色，避免路徑依賴而過度使用權威工具［10］，在五大政策工具中，適當減輕權威工具的使用比重。其次，穩定系統變革工具與能力工具應用比重，通過持續推進縣級融媒體中心管理體系改革，優化人才引進與技能培訓機制等措施，以更好地應對當前經濟結構調整與傳媒產業的轉型升級。最后，強化激勵工具、象征與勸誡工具的使用，采取如資金支持、財稅優惠、人員獎懲以及政策鼓勵、宣傳引導等多元手段，有效調動全社會及各行業參與縣級融媒體中心建設的積極性。

2.加強傳播體系建設與內容發布，提升本土媒體關注

上述研究發現，縣級融媒體中心政策要素中，傳播體系建設與內容發布方面略顯不足，影響傳播效力與受眾關注。今后應在以下幾個方面予以加強：其一，鼓勵支持縣級融媒體中心構建“媒體＋政務”“媒體＋電商”“新聞＋民生服務”等基層多元信息服務平臺，引導基層融媒體中心同本地相關職能部門深度合作，通過打造一站式信息服務平臺，實現基層民眾社會服務的數字化與便捷化。其二，信息傳播的渠道方面，鼓勵縣域內民生服務、政務服務、輿論宣傳等方面信息的傳輸途徑有機融合，構建基層信息服務的多元化傳播體系。其三，內容發布方面，支持縣級融媒體中心信息發布以當地新聞資訊、社會生活與公共服務為主，從本地民眾需求出發，從而有效增強縣級融媒體中心的用戶黏性，提升本土媒體吸引力與競爭力。同時，注重內容等方面的審查，加強各級內容監察標準體系的建設，嚴防虛假新聞與低劣信息的發生，不斷提升公信力。

3.注重政策工具與政策要素的有效契合，強化政策實施的協同

政策工具與政策要素之間的匹配，是影響縣級融媒體中心發展的重要方面。在權威工具基礎上，根據其他四類政策工具的特性，調整其在縣級融媒體中心政策要素領域的使用比例。譬如，在內容發布方面，應更多使用象征與勸誡工具，以提高縣級融媒體中心的輿論引導與基層宣發能力；能力工具應多用于縣級融媒體中心技術、人力等資源要素方面，強化縣級融媒體中心的建設基礎；激勵工具因其所具備的誘導性，應同其他政策工具合理搭配，應用于縣級融媒體中心建設的各個要素中。

四、結語

“地方創新——中央吸納——地方跟進”是我國公共政策實踐中常態化的政策擴散路徑之一［1］。地方政府的政策創新取得成效后被中央關注并吸納，再將其推廣，隨之其他地方跟進。縣級融媒體政策實施過程中，國家相關管理部門需時刻關注地方政策執行狀況，結合縣級融媒體中心建設取得的實際成效及創新舉措，適時調整政策工具的選擇與組合，以實現政策藍圖的快速規劃與政策目標的高效完成。

本研究使用Nvivo12 plus軟件工具，在保持數據提取、分析原貌的同時，存有以下不足：一是在政策文本的編碼處理中，對個別文本語匯表達的主觀性的理解，可能會使“父節點”“子節點”與“參考點”的概念提煉及其歸納結果存在一定偏差；二是囿于時間、條件等因素，對于政策落實執行中相關縣級融媒體機構具體反饋的實地采集不夠充分。上述有待在未來研究中進一步加強調研、不斷完善。

參考文獻：

［1］柳少華.政策擴散視角下縣級融媒體中心政策的演化機理分析［J］.新聞研究導刊，2022（22）：7-9.

［2］陳國權.中國縣級融媒體中心改革發展報告［J］.現代傳播（中國傳媒大學學報），2019（4）：15-23.

［3］彭煥萍，許可.政策驅動下縣級融媒體中心的典型趨勢［J］.青年記者，2020（5）：21-22.

［4］張雪霖.縣級融媒體中心的體制機制改革研究：以H省3個試點縣市為例［J］.新聞界，2020（3）：26-33.

［5］張楨.縣級融媒體中心提升基層輿論引導能力的傳播策略：以川東地區為例［J］.出版廣角，2021（22）：86-88.

［6］李灃芮，趙迎紅.政務新媒體政策的文本分析：基于Nvivo的質性研究［J］.新聞世界，2022（3）：28-32.

［7］劉明德，徐玉珍.環境政策研究理論與方法［M］.北京：清華大學出版社，2019.

［8］何依恒，盧德生.21世紀以來我國社區教育政策研究：基于NVivo的政策文本分析［J］.成人教育，2022（10）：34-40.

［9］譙欣怡，張玲玲.21世紀以來我國職業教育政策研究：基于Nvivo的政策文本分析［J］.職業教育研究，"" 2021（2）：11-16.

［10］姜國兵.對公共政策工具五大主題的理論反思［J］.理論探討，2008（6）：133-136.

（責任編輯 林川）

Research on the Policy of" County-level Convergence Media Center in China

——Based on Two-Dimensional Policy Text Analysis by Nvivo12 Plus

XU Zhenbo1，2， ZHANG Yue2

（1. School of Literature and Education， Bengbu University， Bengbu， Anhui 233030， China;

2. School of Literature， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu， Anhui 233041， China）Abstract：In order to explore the concerns and relative neglect in the current policy formulation of county-level convergence media centers in China， and provide feasible references for future policy formulation and optimization， this paper takes 23 policy texts related to the construction of county-level convergence media center issued by the central government and various ministries and commissions from 2018 to 2022 as the research object. Using Nvivo12 plus analysis software， the qualitative text analysis is carried out from the two dimensions of policy tools and policy elements of county-level convergence media center. It is found that there are some problems such as less use of incentive tool， symbol and admonition tool in" policy tools， insufficient construction of communication system and content release in policy elements， and low fit between some policy tools and policy elements. It is suggested that in future policy formulation， attentions should be paid to optimizing the combination of policy tools， strengthening the construction of communication system and content release， and the effective combination of policy tools and policy elements.

Key words：county-level convergence media center; Nvivo12 plus; text analysis; policy tool; policy elements