《生態環境損害鑒定評估技術指南生態系統第1部分：農田生態系統》解讀

關鍵詞：生態環境損害；鑒定評估；農田生態系統；標準解讀

農田是農業生產的根基，良好的農田生態系統是保障糧食安全的關鍵。近年，破壞生態、污染環境事件頻發，給農田生態系統造成損害，但因鑒定評估標準缺乏，損害發生后不同機構按照不同的技術流程、鑒定方法開展工作，出現截然不同甚至相反的鑒定評估結論。2024年3月，生態環境部會同農業農村部制定并發布《生態環境損害鑒定評估技術指南生態系統第1部分：農田生態系統》（GB/T 43871.1-2024）（以下簡稱《農田》標準），就農田生態系統損害鑒定評估的主要內容、工作程序、技術方法和相關要求做出統一規定，規范了方案制定、損害調查與確認、因果關系分析、損害實物量化與恢復方案制定、損害價值量化、恢復效果評估與報告編制等內容。本文對《農田》標準編制的背景、國內外研究進展、《農田》標準主要內容和亮點進行全方位解讀，以期為開展農田生態系統損害鑒定評估工作提供借鑒。

1《農田》標準的編制背景

一是國家改革落實落地的需要。中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（2015年）和《生態環境損害賠償制度改革方案》（2017年），方案要求制定并完善全國統一的生態環境損害鑒定評估系列標準。《生態環境損害賠償管理規定》（2022年）指出，生態環境部負責編制總綱及關鍵環節、環境要素、生態系統、技術方法等標準，會商相關業務主管部門后，與市場監管總局聯合發布。

二是規范農田生態系統損害鑒定評估工作的需要。農田生態系統提供了全球66%的糧食產出，是世界上最重要的生態系統之一，因蘊含巨大的服務功能價值，其形成了人類社會生存及發展的基礎，但人類不可持續的發展方式也導致農田生態系統出現退化和破壞。農田生態系統損害的復雜性和多元性給鑒定評估帶來諸多困難，“鑒定難、鑒定貴、鑒定周期長”依然是擺在涉農生態環境損害鑒定評估面前的重大難題，一定程度上制約了相關業務工作的開展。只有通過行之有效的鑒定評估技術才能在損害事件發生后，及時確認損害原因、范圍以及程度，判定受損情況與破壞生態、污染環境行為間的因果關系，建立損害量化方法，為明確責任主體及損害賠償提供依據。

三是現有標準無法滿足損害鑒定評估需要。目前現行的國家標準行業分類還不細致，除兩部環境要素（土壤和地下水、地表水和沉積物）標準外，其他主要是從總體原則上對鑒定評估流程做出規定，專門針對生態系統方面的標準存在空白。現有的行業標準雖對鑒定評估不同環節做出規定，但主要側重于規范污染環境事故導致的農業環境損害鑒定評估工作開展及經濟損失估算，缺乏對破壞生態、污染環境行為導致農田生態系統損害鑒定評估的詳細規定，特別是在農田生態系統服務功能方面。

2國內外研究進展

2.1國外進展

在農業受體癥狀識別、暴露劑量反應關系、農業生態價值評估等技術研究的基礎上，美國頒布了一批技術規范，包括《自然資源損害評估技術指南》《超級基金場地土壤背景和化學濃度比較指南》《生態風險評估導則》等。《生態風險評估導則》明確了損害鑒定評價環節，包括制訂計劃、風險識別、暴露評價、生態影響表征、結果表征等，其內容涵蓋了農作物、魚類、土地等要素以及現場勘查、模型模擬、實驗分析等技術。日本和加拿大在生態環境損害鑒定評估相關技術標準和立法研究領域開展較早。加拿大制定了《加拿大環境評估法》，激勵廣大群眾積極參與。日本在《環境基本法》中將環境損害分為7大類型，在《公害健康損害補償法》中明確了健康受害的補償方式，即通過地區、暴露期限以及疾病3個要素辨別損害受體，并根據具體癥狀確定賠償標準。歐盟在《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》中，將場地污染損害以及生物多樣性損害確定為環境損害的兩大類型，并對其適用范圍、責任分配、費用分擔、修復措施等內容做出規定。在環境損害量化修復方面，推薦采用資源等值法開展，并據此研發了分析工具包（Toolkit），明確了數據來源、操作流程、分析決斷方面的具體要求。

2.2國內進展

20世紀70年代，伴隨環境污染事故調查處理工作的開展，我國學者開始對農業生態環境損害鑒定評估相關技術進行研究。1984年，過孝民通過“公元2000年中國環境預測與對策研究”項目，估算了全國范圍內因污染環境帶來的經濟損失，具有較高的學術和實用價值。1995年國家開展的“中國九十年代污染環境與破壞生態的經濟損失”項目，在損害量化的計算方法、誤差分析等方面做出進一步優化。1998年，《中國環境破壞的經濟損失計量實例與理論研究》一書出版，其中收錄了包括農業環境污染經濟損失的系列最新研究成果。2007年和2008年《農業環境污染事故損失評價技術準則》（NY/T 1263）和《漁業污染事故經濟損失計算方法》（GB/T 21678）先后頒布實施。2009年《污染環境成本評估理論與方法》和《農業環境污染事故診斷技術指南》先后出版，其對農業環境損害量化以及污染事故診斷工作起到重要指導作用。2014年，由王偉著述的《農業生態環境及農產品質量安全司法鑒定專論》，開啟了農田生態系統損害鑒定評估理論與實踐的先河。2016年以來，國家重點研發計劃課題《農田生態環境損害基線、因果關系及損害程度的判定技術方法》實施，持續開展農田生態系統損害鑒定評估領域基礎科學研究、關鍵技術創新、標準方案制定和典型案例示范等，形成包括標準、專著、專利、論文、案例等大量研究成果。2023年，農業環境損害學正式提出。

3《農田》標準的主要內容

3.1適用范圍

《農田》標準主要解決的問題就是破壞生態或污染環境事件導致的農田生態系統損害鑒定評估，這也是本標準的適用范圍。本標準規定了農田生態系統損害鑒定評估的主要內容、工作程序、技術方法和相關要求。

破壞生態、污染環境僅對農作物、土地等農業資源造成財產性損害的，NY/T 1263、NY/T 4155、NY/T3665、NY/T 3025、SF/Z JD0601001、SF/Z JD0606002已有規定，本標準不予涉及。

由于核與輻射所致環境損害的特殊性、復雜性和敏感性，本標準制定過程中沒有考慮核與輻射的相關內容，因此不適用于核與輻射事故導致的農田生態系統損害鑒定評估。

3.2術語和定義

農田、農田生態系統、農田生態系統損害和農田生態系統服務功能是影響農田生態系統鑒定評估工作開展的重要概念，也是標準賴以實施的關鍵術語，因此《農田》標準予以確立。農田和農田生態系統定義來自NY/T 3957。農田生態系統損害和農田生態系統服務功能由編制組結合文獻研究給出。農田生態系統損害主要參考GB/T 39791.1對生態環境損害的定義給出。農田生態系統服務功能定義主要結合千年生態系統評估對生態系統服務功能的劃分、國內相關科研機構有關農田生態系統服務功能的研究成果給出，分為供給、支持、調節和文化服務。

3.3方案制定

基本情況調查與鑒定工作的順利進行有著非常密切的聯系，開展鑒定工作始終離不開鑒定現場基本資料的支持，因此，基本情況是鑒定工作開展的基礎。鑒于農田土壤、農作物和農田生態系統損害的復雜性與多因性，基本情況調查要盡可能完整、準確與真實。

《農田》標準詳細規定了農田生態系統損害基本情況調查的內容，主要涉及評估區的自然環境狀況、社會生產狀況和環境損害信息，包括地理位置、地形地貌、氣候氣象、水文水質、地籍地類、土壤類型、土壤背景值、土地利用情況、農業生產方式、農作物種植類型、田間管理狀況等信息。需要注意的是，本標準以列舉形式規定的基本情況調查內容，是在所能考慮到的范圍提供全面的內容，并不是每一起鑒定案件都要調查所列出的信息，而是允許評估人員根據具體鑒定需要進行調查。

方案是整個鑒定評估工作的“指南針”，在前期調查的基礎上，應結合收集的資料，明確農田生態系統損害鑒定評估工作開展的主要內容，通過調研、咨詢、研討等方式，確定具體工作方法，編制詳細方案，同時隨著鑒定評估工作的開展對方案進行修正。

3.4損害調查與確認

現場調查是獲取第一手資料的重要手段，也是決定鑒定質量及鑒定意見科學性的關鍵環節。現場調查主要指在評估區內調查破壞生態或污染環境行為、損害對象及其他與損害對象受損相關的資料信息。

科學的調查方法是調查工作開展的重要保障，也是確保調查內容真實性的有效手段。《農田》標準根據農田生態系統損害特點和范圍，參照NY/T 3665首先設置了排除性調查環節，即確定損害對象受損癥狀是否由氣候變化、自然災害、高背景值等因素所致，如果是由上述原因所致，則停止調查，反之開展農田生態系統損害調查。在進行調查之前先要確定調查指標，《農田》標準附錄A給出了推薦調查指標，在工作過程中可參照執行。在對致害行為進行調查時，針對常見破壞生態行為列出了土壤物理破壞、有害生物損害、地下水超采、水土流失、土地沙化、土地鹽堿化等可以調查監測的相關指標；針對污染環境行為則給出了引用標準，依照NY/T 3665開展污染源、污染物和污染途徑調查。在損害對象方面，分別針對農田土壤、農田灌溉水、農作物和農田生態系統服務功能的特點，在附錄A中列出了更為具體的調查指標。農田土壤、農田灌溉水和農作物的監測采樣及實驗分析，分別依照NY/T 395、NY/T 396和NY/T 398執行。

基線水平是指污染環境或破壞生態事件未發生時評估區生態系統及其服務功能所處的狀態，是進行損害確認的參比對象。《農田》標準參照GB/T 39791.1規定，按對照數據、歷史數據、標準或閾值、專家意見、專項研究的順序進行基線水平確認。因農田生態系統受人為擾動較多，例如水肥投入、耕作模式改變等，年際間差異較大，且某一個案中近3年歷史數據獲取存在一定難度，而對照區數據不僅相對容易獲取，可操作性強，而且與評估區其他條件一致的對照區域容易確定，故在鑒定過程中，將對照數據作為農田生態系統損害基線水平確認方法的第一順位。在基線水平的表征方面，農田生態系統基線水平主要為受損前的農田土壤面積、體積，農田灌溉水質量，農作物產量、品質或農田生態系統服務功能狀況等。具體個案基線水平的表征指標由評估人員根據損害現場實際情況確定，主要選擇易于量化的指標進行表征。在損害確認時，《農田》標準規定符合以下條件時即可確認農田生態系統受到損害：當評估區農田土壤、農田灌溉水、農區大氣、農作物中特征污染物或有毒有害物質濃度超出基線水平，且對農田生態系統有潛在或明確的致害風險；評估區農田土壤、農田灌溉水、農區大氣及農作物中相關理化指標與基線水平相比發生不利改變；評估區農田土壤、農田灌溉水及農區大氣中特征污染物或有毒有害物質濃度足以導致農作物或其他生物毒性反應；農業生物種群特征（密度、動態、相互作用、空間結構等）、群落特征（種類組成、結構、動態特征等）或農業生態系統特征（生物多樣性）與基線水平相比發生不利改變；與基線水平相比，評估區農田生態服務功能降低或喪失。

3.5因果關系分析

因果關系鑒定是在資料翔實、調查全面、證據充分的基礎上，評估人員經過鑒定活動，就“特定損害對象受害與農田生態系統損害事件之間是否存在因果關系”得出判斷意見。因果關系鑒定是農田生態系統損害鑒定評估的先決性條件，是損害量化評估的前提。只有存在因果關系，才會啟動損害量化評估。

破壞生態因果關系判定的核心問題在于識別破壞生態行為，證明破壞生態行為與損害對象之間的關聯性，破壞生態行為與損害對象受損之間不存在時間矛盾，二者間的關聯具有特異性和合理性。確定破壞生態行為與損害對象損害之間是否存在因果關系，首先要排除氣候變化、自然災害、高背景值等因素造成的農田生態系統損害，方法依照NY/T 3665中排除性調查章節執行。

污染環境因果關系判定條件主要參考NY/T3025和《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》，共5個條件，同時具備方可確定因果關系：（1）損害對象中有特征污染物檢出，并且其含量超過基線；（2）潛在污染源具備導致損害對象受到污染的可能；（3）周邊沒有其他類似污染源，或者其對損害對象的影響可以排除或忽略；（4）污染環境行為與損害對象受損之間不存在時間矛盾；（5）損害對象受損與氣候變化、自然災害、高背景值等因素無關。其中，第（1）條和第（2）條為正向推理，第（3）條、第（4）條和第（5）條為反向排除，共同判定污染環境因果關系。在針對條件（2）做出判定時，要注意從污染物與污染源間的同源性、污染物經污染源排放遷移至損害對象路徑的合理性、損害對象暴露的可能性等角度開展專項調查分析，做出綜合研判。

實踐中，鑒定評估案例現場變化、部分鑒材滅失的情況較為常見，針對鑒定現場發生變化或部分滅失、存在爭議或不明確的，僅依照前述規定將很難完成鑒定工作。為推進鑒定評估工作，最大限度內解決農田生態系統損害事實確認等問題，可結合模擬實驗、學理分析、多元統計分析、數學分析模型等方法，開展情景再現或模擬調查，必要時輔以專家論證，開展鑒定評估工作，但要以技術條件可以達到、具備基本鑒定條件為限。具體情況由鑒定單位和評估人員根據鑒案實際情況掌握。

3.6損害實物量化與恢復方案制定

農田生態系統損害的實物量化包括損害范圍量化和損害程度量化，其中損害范圍量化又分為時間范圍量化和空間范圍量化。農田生態系統損害時間范圍由損害開始與基本恢復方案的持續時間共同確定。農田生態系統不可恢復，則為永久性損害，永久性損害持續時間一般按100年計算。空間范圍量化是在評估區不明確時，進行邊界劃分的關鍵步驟，主要根據不同的損害類型結合破壞生態特點、污染物擴散行為、農作物受害表癥及基線水平表征的關鍵指標具體確定。損害程度量化指農田生態系統受損害現狀與基線水平相比較，減少或降低的程度。

在制定恢復方案前，需要根據農田生態系統損害實際情況進行可恢復性評價，評價受損農田生態系統恢復到基線水平的經濟、技術、操作可行性。若通過修復措施，農田生態系統可以完全或部分恢復的，制定基本恢復方案；若修復時間大于1年，需要實施補償性恢復的，同時需要對其可實施性進行評估。

經評估可恢復的，制定基本和補償性恢復方案時，首先要確立恢復目標，原則上以基線水平作為恢復目標；對于生長條件嚴重受損、難以恢復到基線水平，或者不具備經濟、技術和操作可行性的，恢復后土壤中污染物含量降低到GB 15618確定的篩選值以下（含），土壤質量不低于TD/T 1036中對應區域、類型的要求，其與基線水平之間不可恢復的部分，可以采取適合的替代性恢復方案，或采用環境價值評估方法進行價值量化。恢復模式和技術的篩選參照NY/T3499、GB/T 39792.1、GB/T 16453.1、GB/T 30600、GB50288等標準執行，主要包括恢復模式確定、恢復技術篩選、恢復技術驗證和恢復技術確認。

期間損害是指農田生態系統從損害開始發生到恢復至基線水平整個期間生態系統提供服務功能的喪失或減少，基于等值分析法進行計算，并通過期間損害的大小來計算補償性恢復的規模。

3.7損害價值量化

農田生態系統損害評估采用恢復優先、不能恢復進行資源環境價值量化的基本思路。若農田生態系統損害可恢復，則選擇適宜的恢復技術進行恢復，計算恢復的直接費用和間接費用；若不可恢復，則進行農田生態系統資源環境價值量化，《農田》標準的9.2.2農田生態系統資源環境價值量化法和附錄B農田生態系統服務功能損害評估方法給出了相應的計算公式和適用情形，鑒定單位和評估人員可根據鑒案實際情況選用。

3.8恢復效果評估

恢復效果評估是檢驗農田生態系統恢復是否達到預期目標的關鍵環節。《農田》標準第10章給出了農田生態系統恢復效果評估的工作內容、前期準備、恢復過程評估、恢復目標完成情況評估的技術要求，通過資料收集、人員訪談、現場踏勘、監測數據分析、概念模型構建等方式，定期跟蹤恢復情況，若未達到恢復目標，應開展補充性恢復。

3.9報告編制

鑒定評估工作完成后，根據委托方的要求，需要編寫司法鑒定意見書或鑒定評估報告。在編寫過程中，司法鑒定意見書參照《司法鑒定文書規范》（司發通[2016]112號）格式書寫，鑒定評估報告參照GB/T39791.1附錄A的要求書寫。恢復效果評估報告內容主要包括項目背景、評估工作方案（評估目標、評估依據、評估內容和標準、評估范圍、技術路線和方法）、恢復過程評估（恢復過程總結、過程監測數據分析）、恢復目標完成情況評估（概念模型、恢復目標完成情況評估調查與監測、恢復目標完成情況分析）、結論和附件等。

4《農田》標準的意義

該標準是農業生態環境損害領域第一項國家標準，是生態系統損害鑒定評估第一項國家標準，是生態環境部、農業農村部聯合組織起草的第一項推進生態環境損害賠償制度改革的技術標準。該標準形成三大亮點，分別破解了“鑒定難、鑒定貴、鑒定周期長”的問題。

在破解“鑒定周期長”方面，開創性提出將損害調查分為排除性調查和環境損害調查兩個階段。排除性調查發現農田生態系統損害與生態破壞、環境污染行為無關，則結束鑒定評估。排除性調查旨在對農田生態系統損害事實進行初步分析和原因認定，如果損害對象受損僅是由于氣候變化、自然災害、高背景值等因素導致，則停止調查。排除性調查的前置規定，焦聚了線索摸排，降低了鑒定成本，縮短了鑒定周期。

在破解“鑒定難”方面，提出按對照數據、歷史數據、標準或閾值、專家意見、專項研究的順序進行基線水平確認。農田生態系統受人為擾動較多，例如水肥投入、耕作模式改變等，導致年際間差異較大，且某一個案中近3年歷史數據在獲取上存在一定難度，加之真實性考證存疑，對照區數據相對容易獲取，可操作性強，能夠真實客觀地反映實際情況，極大降低了鑒定難度。

在破解“鑒定貴”方面，損害確認、因果關系判定、損害量化方法，均是直接圍繞損害對象、損害事實、致害因素開展的，簡化了鑒定中間環節，技術方法簡單易操作，極大降低了鑒定成本。

《農田》標準關鍵技術環節引用了NY/T 1263．NY/T 3665、NY/T 4155、SF/Z JD0601001、SF/ZJD0606002等相關規定，將較為分散的行業標準進行梳理、分類，避免了今后可能出現的標準“打架”問題，同時在標準體系建設方面具有重要意義。